INTRODUÇÃO
O Brasil possui uma diversidade de problemas sociais. Muitos deles são heranças de outras épocas, reflexo da falta de planejamento e preocupação com o futuro. A moradia é um exemplo de um direito fundamental efetivado na Constituição Federal pela Emenda Constitucional nº 26 e que até hoje não encontrou uma solução definitiva.
Desde a proclamação da Declaração Universal dos Direitos do Cidadão em 1789, há uma preocupação constante com os direitos fundamentais do homem e do cidadão nas sociedades onde se prioriza a democracia. Entende-se que para se chegar à dignidade da pessoa humana é muito importante vislumbrar a moradia digna. Não simplesmente um teto sobre as cabeças das pessoas, mas um local onde possam formar um lar. Percebe-se que é um direito diretamente relacionado a outros como saúde e segurança.
Considerando esse contexto onde temos de um lado um direito fundamental e de outro um problema ainda sem solução, o presente artigo busca discutir a importância das políticas públicas para se efetivar tal direito.
Dessa forma, o objetivo do artigo é demonstrar os motivos que levam a não concretização do direito à moradia indistintamente apesar dos esforços governamentais, apresentando as lacunas ainda não preenchidas pelo poder público.
A investigação se concentrará em pesquisa documental de dados oficiais do governo e autarquias relacionadas à temática, bem como interpretação doutrinária e utilização do método dedutivo. O artigo foi assim dividido:
Num primeiro momento, será apresentada a importância da moradia como direito fundamental e suas implicações no cotidiano das pessoas. Será demonstrado como tal direito se relaciona com outros e juntos representam a efetivação da dignidade da pessoa humana.
Depois, será evidenciada a responsabilidade dos governos pela implementação de políticas públicas que sejam capazes de garantir uma moradia digna aos cidadãos. Nesse ponto, será analisada a importância do planejamento e continuidade dos programas.
Por último, serão apontadas as principais falhas na aplicação de políticas públicas, tais como verificar se os recursos destinados a programas habitacionais estão sendo otimizados, se o custo da corrupção atrapalha a efetiva aplicação de políticas assistencialistas e até que ponto tais políticas são realmente necessárias.
1. OS DIREITOS FUNDAMENTAIS NAS CONSTITUIÇÕES
Os direitos fundamentais representam o anseio por uma sociedade mais justa e equilibrada. Por isso mesmo, vem passando por transformações ao longo de séculos para se ajustar às realidades contemporâneas. Contudo, não perderam sua essência protecionista, ao contrário, com a evolução do mundo moderno, buscaram abarcar novos direitos que as sociedades antigas não vislumbravam, como por exemplo, o próprio direito à moradia.
O estudo dos direitos fundamentais é dividido em dimensões com intuito de facilitar o entendimento, contudo, frisa-se que são complementares e não excludentes. Os direitos de primeira dimensão afirmam os direitos do indivíduo frente ao Estado, ou seja, representam um direito de defesa. Já os direitos de segunda dimensão advém de movimentos reivindicatórios econômicos, sociais e culturais e, nesse caso, representam uma atuação ativa do Estado em prol da coletividade. Por sua vez, os direitos fundamentais de terceira dimensão focam na solidariedade e fraternidade. Nesse sentido, dissociam o homem como seu titular em detrimento da generalidade.
E é nesse cenário que, segundo Sarlet[I] (2010):
“[...]a teoria dimensional dos direitos fundamentais não aponta, tão somente, para o caráter cumulativo do processo evolutivo e para a natureza complementar de todos os direitos fundamentais, mas afirma, para além disso, sua unidade e indivisibilidade no contexto do direito constitucional interno [...]”
Não obstante, vale destacar a evolução dos Direitos Fundamentais nas Constituições Brasileiras onde se percebe a diferença de tratamento do assunto em regimes autocráticos e em regimes democráticos, em especial no tocante ao direito à moradia.
É necessário considerar que a preocupação com a moradia somente passou a vigorar em uma constituição brasileira a partir da EC nº 26 em 14 de fevereiro de 2000. Portanto, nem mesmo com o advento da Constituição Cidadã em 1988, esse direito era uma prioridade no Brasil. De fato, assim como em constituições anteriores, a iniciar pela Constituição Imperial de 1824, havia uma preocupação com o direito à propriedade e não à moradia. Nesse momento, faz-se oportuno distinguir esses conceitos.
O direito à propriedade tem relação com o vínculo jurídico de uma pessoa com um bem. Nas palavras de Gilberto Bercovici[II] (2012) “A propriedade dos bens é vista como uma manifestação interna do indivíduo. A propriedade é absoluta porque corresponde à natural vocação do indivíduo de conservar e fortalecer o que é seu”.
Noutro sentido, Ingo W. Sarlet[III] (2012) prevê alguns critérios mínimos para se garantir uma moradia condigna, quais sejam:
“[...]segurança jurídica para a posse, disponibilidade de infraestrutura básica para a garantia da saúde e segurança dos ocupantes, acesso ao emprego, serviços de saúde, educação e outros serviços sociais essenciais e respeito pela identidade e diversidade cultural da população”.
Percebe-se que a propriedade possui uma conotação econômica vinculada à vontade individual. Já a moradia, trata das condições básicas e essenciais para que o ser humano possa viver com dignidade. Por esse prisma, a recente preocupação do legislador com a moradia representou um avanço. Há de se averiguar se as políticas públicas estão sendo suficientes para a concepção do referido direito.
1.1 O Direito Fundamental à Moradia
A moradia digna passou a ser tratada como um direito fundamental na Constituição Cidadã porque garante ao povo seu refúgio inviolável, o local onde descansa, repõe energias se preparando para outro dia produtivo de trabalho. Sua importância está exatamente em garantir ao ser humano um abrigo capaz de proporcionar condições de sobrevivência digna e constante. Em nossa Constituição esse direito está garantido no Título II “Dos Direitos e Garantias Fundamentais” em seu Capítulo II “Dos Direitos Sociais”.[IV]
A partir daí, passa a ser uma preocupação de todo governo garantir moradia digna à sua população. São criados programas assistências e de financiamento facilitado para propiciar às famílias mais pobres o acesso à casa própria. No entanto, a despeito dos esforços governamentais, o crescimento populacional ao longo de décadas tem sido maior do que as políticas de moradia possam suportar. Dessa maneira o que se vê é o crescimento de comunidades sendo erguidas em locais inapropriados, com riscos à sua população e na maioria das vezes sem condições de saneamento básico.
A Constituição Federal também prevê que os entes federados unam esforços no sentido de garantir à população uma moradia digna: “Art. 23 É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...] IX – promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico”.
Sendo assim, fica claro que nenhum governo pode se abster de procurar melhorias no setor. De fato, é uma preocupação que pode refletir diretamente em diversas outras áreas como educação, saúde e segurança.
Se compararmos com décadas passadas, as grandes cidades cresceram de tamanho. E com isso, proporcionalmente também os problemas a elas inerentes. É preciso lançar um olhar mais amplo para a moradia digna. Isso significa que não basta uma casa para se proporcionar esse direito. É preciso também que a casa seja segura, compatível com o tamanho da família, que possua saneamento básico na rua. Na grande maioria dos casos, as pessoas moram longe de seu local de trabalho, então é preciso considerar a existência de um transporte público eficiente. O acesso à saúde é outro direito fundamental garantido pela Carta Magna e portanto as pessoas não deveriam se deslocar em grandes distâncias para conseguir atendimento médico. O cidadão também tem o direito de se sentir seguro ao transitar pelo seu bairro e em momentos de lazer ou mesmo de descanso em sua residência. Como vemos, o direito à moradia não significa simplesmente construção de casas para os mais necessitados. É preciso muito planejamento e interação entre diversas áreas do Poder Público.
1.2 A Moradia como instrumento de efetivação da dignidade da pessoa humana
A temática envolvendo os direitos fundamentais sociais, onde se enquadra o direito à moradia, nos remete a uma análise pormenorizada dos direitos subjetivos e objetivos. O primeiro significa a possibilidade que a norma confere a um indivíduo de buscar ou exercer um direito garantido em lei. Já o outro é a norma propriamente dita, expressa e positivada.
Para a manutenção da ordem constitucional do Estado de Direito os direitos fundamentais são garantias dos direitos subjetivos através dos direitos objetivos. Sendo assim, os direitos fundamentais ganham conotação de materialidade, ou seja, por mais que o direito preveja um princípio amplo, este deve ser concretizado através de ações predominantemente estatais. A própria moradia é um exemplo, onde o cidadão tem o direito subjetivo de pleitear condições dignas para viver com a família e o Estado possui a obrigação jurídico-objetiva de estabelecer meios de se concretizar tal direito indistintamente.
Em vista dessas referências apresentadas, pode-se inferir no desenvolvimento apresentado por Cristina Queiroz[V] (2006) a respeito das garantidas constitucionais dos direitos fundamentais: “[...]devem ser compreendidos e inteligidos como elementos definidores e legitimadores de toda a ordem jurídica positiva. Proclamam uma ‘cultura jurídica’ e ‘política’ determinada, numa palavra, um concreto e objetivo ‘sistema de valores’”.
Dado o exposto, percebe-se que a atuação estatal é fundamental para a efetivação dos direitos constitucionais e que o próprio direito objetivo carrega limitações ao Estado para situações onde não poderá intervir e em outras onde necessariamente precisa agir de pleno direito com o intuito de tornar efetivo o direito subjetivo, essencialmente através de políticas públicas. Em suma, o próprio direito subjetivo à moradia, devidamente positivado na Constituição, representa mais um instrumento capaz de materializar a dignidade da pessoa humana.
2. O ESTADO E AS POLÍTICAS PÚBLICAS
Em consenso com o raciocínio anterior, torna-se importante analisar as políticas públicas, em especial no que se refere à moradia, que são a principal ferramenta do Estado para efetivar o direito constitucional.
As políticas públicas podem ser compreendidas como a totalidade de ações, metas e planos que os governos em todas as esferas, seja federal, estadual ou municipal precisam traçar para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse público. Vale considerar que o povo participa de forma indireta na definição de tais políticas em dois momentos. O primeiro é na escolha de seus representantes no momento da eleição. O segundo é no dia a dia, através de seus anseios e necessidades que acabam externizados através das mídias e mais recentemente das redes sociais, além é claro da cobrança dos eleitores diretamente com os políticos que colocaram no poder.
Nesse ponto, insta frisar que as necessidades de uma sociedade são as mais diversas possíveis, e por isso, é preciso organizar um plano de atendimento da demanda onde comporte o orçamento do governo. Isso porque os recursos advindos dos impostos são limitados, o que torna o estudo e delimitação de políticas públicas um tema delicado. Muitas vezes, é preciso abrir mão de determinada área para atender a outra.
A partir desse contexto, para melhor entendimento das políticas públicas, se faz necessário estudar uma subdivisão criada com o intuito de diferenciar a “vontade nacional” e a vontade governamental.
Com efeito, determinadas políticas, seguidas por um governo específico, levando em consideração o momento histórico e econômico de um país, podem corresponder à vontade do povo, respondendo, portanto, ao que normalmente se designa como política de Estado. Ela possui um horizonte temporal maior (geralmente décadas) e um estudo técnico mais apurado e exaustivo. Alternativamente, porém, ela pode expressar tão somente a vontade passageira de um governo ocasional, numa conjuntura mais específica da vida política do país, geralmente limitada no tempo, o que a coloca na classe das orientações passageiras ou circunstanciais. Seriam então, as políticas de governo caracterizadas pelos programas de ação governamental em sentido próprio.
Em conexão com as considerações acima, Bucci[VI] (2006) sintetiza:
A política pública tem um componente de ação estratégica, isto é, incorpora elementos sobre a ação necessária e possível naquele momento determinado, naquele conjunto institucional e projeta-os para o futuro mais próximo. No entanto, há políticas cujo horizonte temporal é medido em décadas – são as chamadas “políticas de Estado” – ,e há outras que se realizem como partes de um programa maior, são as ditas “políticas de governo”.
Depreende-se, então, que as políticas públicas, sejam de Estado ou de governo, necessariamente precisam estar alinhadas com os anseios da sociedade considerando uma projeção futura, ou seja, o crescimento da mesma. De nada adiantaria criar políticas públicas de curto prazo sem vislumbrar o crescimento exponencial populacional.
2.1 O ciclo evolutivo das políticas públicas
Até o momento demonstrou-se a importância das políticas públicas como instrumento de efetivação da dignidade humana. E para complementar esse entendimento, deve-se debruçar o olhar para o ciclo de formação e execução dessas políticas. Mais do que isso, é preciso analisar a importância do controle e avaliação no momento posterior à efetivação das políticas públicas.
Nesse sentido, é interessante perceber como o ciclo evolutivo das políticas públicas acompanha o PDCA[VII] da administração geral, onde se busca controlar e melhorar processos de forma contínua.
Na fase do planejamento, é preciso definir metas e os métodos para alcançá-las. Em relação à moradia seria projetar o crescimento populacional, os investimentos em infraestrutura necessário, analisar as regiões mais prioritárias e estratégicas, definir orçamentos e o plano de ação para concretizar as metas. No Brasil, em observância ao preceito de colaboração entre os entes federativos, todos têm liberdade de criarem seus programas e se ajudarem mutuamente. O projeto conhecido nacionalmente nesse sentido é o Minha Casa, Minha Vida que tem por finalidade suprir o déficit de habitação nacionalmente.
A execução é outra fase que exige muito de todas as instâncias governamentais. O comprometimento com o planejamento e a atenção às necessidades locais são basilares para o êxito dos programas. A condução do plano de ação, as mudanças eventualmente necessárias no processo e todos os dados pertinentes à efetivação da fase anterior devem ser devidamente coletadas para posterior averiguação. Isso significa, por exemplo, que a construção de casas que se dava de uma maneira e utilizava determinado material há uma década, pode ter progredido possibilitando otimizar recursos.
Depois de planejado e executado, é preciso analisar os pontos falhos e os pontos fortes dos programas. Verificar o que precisa se mudado, e o que deve continuar. Considerando que as políticas de Estado, como visto anteriormente, vislumbram um horizonte temporal maior, essa verificação constante ajuda a reverter as falhas em benefícios. É um olhar mais criterioso para dentro do processo buscando a efetivação das metas, ou seja, a concretização do próprio direito subjetivo previsto na Constituição e materializado nas políticas públicas.
A última fase do ciclo é o momento de agir sobre as falhas corrigindo o percurso e traçando novas metas, caso necessário. No caso de êxitos, significa manter o projeto inicial. Nos dois casos, representa a continuidade dos projetos de forma a atender ao objetivo principal que é efetivar as políticas públicas previamente traçadas.
A corroborar o exposto acima, vale destacar o entendimento de Bucci[VIII] (2006): “Desde logo, é preciso ter claro que a política pública dá-se por ciclos, não sendo possível discernir de forma definitiva suas fases, por se verificar um processo de retroalimentação, onde a avaliação não é feita ao final, mas no curso da execução”.
Ainda discorrendo sobre o desenvolvimento de políticas públicas, deve-se considerar que estas são reflexos da interação de fatores econômicos, políticos e ideológicos. Fica claro que o êxito dos programas sociais não dependem simplesmente da destinação de recursos. A preocupação com o desenvolvimento nacional passa por amplos debates políticos. Considerando a alternância política garantida em nossa Constituição, os interesses sociais podem acabar ficando em segundo plano em detrimento de interesses políticos. Por isso, tão importante quanto o planejamento de recursos para a aplicação das políticas públicas, é a discussão ideológica acerca da temática vislumbrando a continuidade dos programas.