A questão da água de lastro é um assunto de suma importância no âmbito do Direito Marítimo Ambiental. Dois dos principais motivos para discussões acirradas sobre água de lastro atualmente, nos corredores da IMO (International Maritime Organization[1]), são a questão da bioinvasão e da entrada em vigor da BW CONVENTION (Ballast Water Convention- Convenção Internacional de água de lastro). Conceitua-se bioinvasão como sendo uma forma de poluição, uma vez que organismos em suspensão, existentes na água de lastro utilizada para “balancear” os navios, trazidos de outras partes do mundo e contidos nos tanques de lastros são muitas vezes descartados em águas territoriais brasileiras, ocasionando sérios problemas sócio-financeiros, de saúde e ambientais.
A bioinvasão é a introdução de espécies em um ecossistema do qual não fazem parte originalmente, mas onde se adaptam e passam a exercer dominância, prejudicando processos naturais e espécies nativas, além de causar prejuízos de ordem econômica e social (fauna exótica invasora).
Na lição do art. 3º da Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, temos poluição sendo conceituada como a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: (a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; (b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; (c) afetem desfavoravelmente a biota; (d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e (e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos;
Considerando-se que alguns estados brasileiros estão legislando, através de órgãos públicos, sobre credenciamento de empresas especializadas para a implantação e administração de serviços técnicos da Conformidade, Medição e Efetivação - CME das águas de lastro e sedimentos dos navios e embarcações, passamos a analisar o caso sob a ótica jurídica-ambiental brasileira.
ANÁLISE EM ÂMBITO CONSTITUCIONAL
Inicialmente temos a previsão do artigo 225 de nossa Constituição Federal, que “impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações”. Temos, ainda o inciso VII do mesmo artigo 225 que dita "incumbir ao poder público proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade”.
Em termos de competência legislativa, o art. 22 de nosso Diploma Maior elenca o rol de matérias privativas da União. Neste sentido a União, e somente ela, é competente para legislar sobre direito marítimo, regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima. A questão de água de lastro insere-se no âmbito do Direito Marítimo Ambiental, portanto configurando apenas a União como ente apto a legislar sobre tal assunto.
Pois bem, o Brasil é um Estado Democrático de Direito, devendo submeter-se às leis que cria. Outrossim, nosso país adotou o regime federativo como forma de Estado. Desta forma, temos o sistema de competências elencadas em nossa Carta Magna, sendo o art. 23 da Lei Máxima classificado como competência comum dos entes da federação brasileira. O inciso VI do artigo 23 dita que :
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
(...)
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
Verifique-se que a defesa do meio ambiente, mesmo sendo competência comum, deverá respeitar a Constituição e as Leis existentes. No mesmo sentido o parágrafo único do art. 23 prevê que “Leis Complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”.
Atente-se para o fato de que, tanto o art. 23, VII, como o artigo 225, parágrafo único, indicarem que são normas de eficácia limitada, necessitando de uma norma infraconstitucional, uma vez que sua aplicabilidade é indireta, mediata e reduzida.
Sylvio Motta[2], notável constitucionalista brasileiro, cita a classificação produzida por José Afonso da Silva, que em estudo sobre a eficácia da normas, subdivide-as em: (a) Normas constitucionais de Eficácia plena; (b) Normas constitucionais de eficácia contida; e (c) normas constitucionais de eficácia limitada. Cita o autor:
Por fim, existem as normas constitucionais de eficácia limitada, aquelas que não foram elaboradas com todos os elementos indispensáveis à plena produção de seus efeitos, necessitando, para tanto, da edição de uma legislação infraconstitucional posterior que as complemente. Enquanto não editada essa legislação, não estão aptas para a produção integral de seus efeitos. Em função disso, afirma-se que sua aplicabilidade é indireta, mediata e reduzida
(...)
As normas constitucionais de eficácia limitada admitem subdivisão em duas modalidades: normas constitucionais de princípio institutivo e normas constitucionais de princípio programático.
Normas constitucionais de princípio institutivo são as que prescrevem os traçados gerais de estruturação e as atribuições de órgãos, entidades ou institutos, determinando ao legislador ordinário que, com maior ou menos liberdade, edite lei que estabeleça efetivamente tais órgãos, entidades ou institutos, e especifique suas atribuições.
Verificamos então a necessidade de normas infraconstitucionais, que especifiquem a que órgãos seriam atribuídas determinadas competências.
ANÁLISE EM ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL
Como já visto, sendo os tais dispositivos constitucionais anteriormente citados normas de eficácia limita, e o parágrafo único do artigo 23 uma norma constitucional de princípio institutivo, o legislador infraconstitucional editou a Lei Complementar nº.140 de 08 de dezembro de 2011, que fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981.
Conforme explica o professor Fabiano Mello[3], a edição da Lei Complementar nº.140/2011 pôs termo a anos de tramitação no processo de tramitação de regulamentação do parágrafo único do art. 23 da Constituição de 1988, que versa sobre a competência administrativa comum entre a União, Estados, Distrito federal e Municípios. E cita o renomado autor, que um dos objetivos fundamentais da União, dos Estados , do Distrito Federal e dos Municípios, no exercício da competência comum a que se refere esta Lei Complementar é “harmonizar as políticas e ações administrativas para evitar sobreposição de atuação entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente” Cita ele:
Ao se relacionar como objetivo a harmonização das políticas e ações administrativas para evitar a sobreposição de atuação entre os entes federativos, de forma a impedir que haja conflitos de atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente, o que se pretende é obstar que a atuação dos órgãos ambientais implique atrito no exercício da competência licenciatória e fiscalizatória.
O artigo 7º, inciso XVII, da LC 140/2011 especifica competência da União para “controlar a introdução a introdução no País de espécies exóticas potencialmente invasoras que possam ameaçar os ecossistemas, habitats e espécies nativas”. Ora , esta é, nada mais nada menos, que uma conceituação de bionvasão. Portanto, de modo lógico, a competência para fiscalizar questões inerentes à água de lastro será da União.
Quando analisamos as competências dos Estados, tomando por base o contido no artigo 8º da Lei Complementar nº. 140, verificamos a inexistência de previsão, ou seja, competência, para realizar credenciamento de empresas especializadas para na implantação e administração de serviços técnicos da Conformidade, Medição e Efetivação - CME das águas de lastro e sedimentos dos navios e embarcações. Tal previsão encontra-se na Lei 9.537/97 (LESTA), em seu artigo 4º,alínea J, concedendo à Autoridade Marítima a competência para cadastramento de empresas de navegação, peritos e sociedades classificadoras
Neste sentido, tem-se a Lei 9.537 de 11 de dezembro de 1997, que Dispõe sobre a segurança do tráfego aquaviário em águas sob jurisdição nacional e dá outras providências, em seu artigo 2º, inciso VII, conceitua inspeção naval como atividade de cunho administrativo, que consiste na fiscalização do cumprimento desta Lei, das normas e regulamentos dela decorrentes, e dos atos e resoluções internacionais ratificados pelo Brasil, no que se refere exclusivamente à salvaguarda da vida humana e à segurança da navegação, no mar aberto e em hidrovias interiores, e à prevenção da poluição ambiental por parte de embarcações, plataformas fixas ou suas instalações de apoio. Ainda, em seu inciso XXI, do mesmo artigo 2º, conceitua vistoriar como ação técnico-administrativa, eventual ou periódica, pela qual é verificado o cumprimento de requisitos estabelecidos em normas nacionais e internacionais, referentes à prevenção da poluição ambiental e às condições de segurança e habitabilidade de embarcações e plataformas.
Colocando um pá de cal sobre a questão da competência da Autoridade Marítima, os artigos 3º e 4º da Lei de Segurança do Trafego Aquaviário (LESTA) versam:
Art. 3º Cabe à autoridade marítima promover a implementação e a execução desta Lei, com o propósito de assegurar a salvaguarda da vida humana e a segurança da navegação, no mar aberto e hidrovias interiores, e a prevenção da poluição ambiental por parte de embarcações, plataformas ou suas instalações de apoio.
Parágrafo único. No exterior, a autoridade diplomática representa a autoridade marítima, no que for pertinente a esta Lei.
Art. 4º São atribuições da autoridade marítima: I - elaborar normas para: Ver tópico (53 documentos)
(...)
c) realização de inspeções navais e vistorias;
(...)
j) cadastramento de empresas de navegação, peritos e sociedades classificadoras;
(...)
IX - executar a inspeção naval;
X - executar vistorias, diretamente ou por intermédio de delegação a entidades especializadas.
A LC 140/2011, prevê a possibilidade dos entes federativos valerem-se de instrumentos de cooperação institucional (art. 4º.). Explicita, também, que “as ações de cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão ser desenvolvidas de modo a atingir os objetivos previstos no art. 3o e a garantir o desenvolvimento sustentável, harmonizando e integrando todas as políticas governamentais”.
Finalizando, temos A Norma da Autoridade Marítima 20 (NORMAM 20) específica para o trato do assunto água de LASTRO.
Em sei item 4.7.1, A NORMAM 20 aduz sobre a competência da Autoridade Marítima, alundindo que “Compete aos Agentes da Autoridade Marítima (Art. 70, §1o da Lei nº 9.605/1998) lavrar autos de infração ambiental e instaurar processo administrativo”. Cita, ainda em seu item 4.3.3 que “os Agentes da Autoridade Marítima deverão verificar o cumprimento da presente Norma, quando da realização da Inspeção Naval em embarcações brasileiras e estrangeiras”.
Em seu item 4.5, a NORMAM 20 elenca os momentos em que a infração e seu infrator serão constatados: (a) no momento em que for praticada ou durante a inspeção; (b) mediante apuração posterior; e (c) mediante Processo Administrativo.
O processo administrativo ambiental se desenrola embasado na Lei 9.605/98 e seu decreto regulamentador Decreto nº. 6.514, de 22 de julho de 2008, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, e dá outras providências.
O Decreto 6.514/08, em seu artigo 95 prevê que o processo será regido levando-se em conta vários princípios jurídicos, dentre eles a segurança jurídica. Ora, os Estados legislando sobre o aludido acima, gerarão enorme insegurança jurídica, além de não serem possuidores de competência para tal. A norma fundamental para o processo administrativo em âmbito federal , Lei 9.784/99, em seu artigo 2º também faz previsão sobre o princípio da segurança jurídica.
Pedro Lenza[4], outro notável constitucionalista pátrio, em sua obra explica que “o constitucionalismo moderno representa uma técnica específica de limitação do poder com fins garantisticos”. Neste sentido, elencando as competências legislativas e administrativas e munindo-se de normas de eficácia limitada, estão realizando as garantias e preservando a segurança jurídica do ordenamento pátrio.