Necessário analisar o conceito jurídico de veto presidencial.
Dispõe o artigo 61 da Constituição Federal que “a iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores , ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição”.
Dir-se-á que se o projeto decorre de iniciativa do Presidente da República, dos Tribunais, ou de Deputados, ou da iniciativa popular, sendo que a discussão se inicia na Câmara dos Deputados. Se, por iniciativa do Senado, a discussão tem início na Câmara Alta. A primeira Câmara que examina o projeto é chamada de Casa Iniciadora. A segunda será chamada de Casa Revisora(artigo 61, § 2º, e 64).
Na Casa Iniciadora o projeto passa pelo crivo das comissões permanentes e, posteriormente, é levado à discussão e votação em plenário. Poderá ser discutido e votado, nas próprias comissões, dispensando a competência do plenário, respeitado o regimento interno, e salvo a hipótese de haver recurso de um décimo dos membros da Casa(artigo 58, § 2º, I).
O projeto de lei será examinado em seu aspecto material (conteúdo e interesse público) e formal (observância de forma estabelecida na Constituição) pelas comissões permanentes. Após passar pelas comissões permanentes, o projeto de lei é discutido e votado no plenário, sendo aprovado se obtiver a maioria de votos, estando presentes a maioria dos membros da Casa. Após isso, o projeto é enviado para a Casa Revisora, a teor do artigo 65, onde está previsto:
“O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar”.
Mas, a teor do parágrafo único do artigo 65 da Constituição Federal, sendo o projeto emendado, voltará à Casa Iniciadora.
Rejeitado o projeto, será ele arquivado. Somente se poderá falar em aprovação de projeto de lei pela conjugação de vontade de duas Casas Legislativas.
Sanção é o ato pelo qual o Presidente da República dá aquiescência a que o projeto aprovado pelo Congresso se converta em lei(artigo 66, § § 1º a 7º). Será expressa ou tácita. O Presidente da República deve manifestar-se no prazo de quinze dias a partir do recebimento do projeto. Isso porque o seu silêncio importará sanção.
Por sua vez, o veto, que pode ser total ou parcial, é a recusa do Presidente da República de sancionar o projeto de lei. Sendo antítese da sanção, ele visa a coibir os excessos do Poder Legislativo, obrigando-o a reexaminar a matéria impugnada.
Com o veto o Presidente da República nega a aquiescência à formação da lei, por entendê-la inconstitucional ou por contrária ao interesse público.
Alias, desde 1891 (Constituição Federal, artigo 37, § 1§), restringem-se os casos de veto: a) a inconstitucionalidade do projeto; b) a ofensa aos interesses nacionais.
Ensinou Paulino Ignácio Jacques(Curso de Direito Constitucional, 9ª edição, pág. 263) que é uma instituição própria do governo presidencial, que se desenvolveu e se aperfeiçoou nos Estados Unidos. Afasta-se o veto do modelo antigo romano, exercido pelos tribunos plebei, e com o qual invalidaram o senatus consultus.
Trata-se de poder e direito porque o seu exercício depende da vontade do Presidente da República, que é manifestada de acordo com a Constituição.
Historicamente, ainda ensinou Paulino Jacques (obra citada, pág. 264) foram conhecidos três espécies de veto: o absoluto, o suspensivo e o restitutório. O absoluto, vigente ao tempo do tribunato romano, consistia na oposição irrevogável dos tribunos aos decretos do Senado; o segundo, o suspensivo, foi fruto do constitucionalismo anglo-americano(1689 – 1776), suspendia a vigência da lei até nova deliberação; o restitutório, que foi inaugurado na República de Weimar, submetia ao povo, em plebiscito a solução da controvérsia.
Em Portugal, no caso do Tribunal Constitucional se pronunciar pela inconstitucionalidade, o Presidente da República, os Ministros da República, como ensinou J. J. Gomes Canotilho(Direito Constitucional, Teoria da Constituição, 4ª edição, pág. 999) devem vetar os diplomas que previamente forem considerados inconstitucionais., o veto por inconstitucionalidade, e devolvê-los ao órgão que os tiver aprovado(Assembleia da República, Governo, Assembleias Regionais), nos termos do artigo 279, º/1).
Por sua vez, o veto do PR ou dos Ministros da República é um veto suspensivo que pode ser superado pela expurgação da norma considerada constitucional e pela confirmação do decreto, pela maioria de dois terços dos deputados presentes.
Em Portugal, o veto de inconstitucionalidade pode ser superado por expurgação ou confirmação por maioria qualificada (artigo 279, º 2º). No Brasil, o veto pode ser suprimido pelo Legislativo, por maioria absoluta de cada uma das Casas reunidas em sessão conjunta, no prazo de trinta dias, contados de seu recebimento pelo Presidente do Senado(artigo 66, § 4º). É caso de veto relativo e não de veto absoluto, como já observara Celso Ribeiro Bastos(Curso de direito constitucional, 11ª edição, pág. 314).
Diverso do veto é a sanção. Este é o ato pelo qual o Poder Executivo exerce a faculdade de dar o seu consentimento à deliberação do poder Executivo. Na lição de Eduardo Espínola e Eduardo Espínola Filho(Lei de Introdução ao Código Civil comentada, pág. 42), a sanção “torna a lei perfeita, na sua existência, como preceito jurídico”. Nos termos do artigo 66 e seus parágrafos da Constituição Federal, sancionado pelo presidente da República o projeto de lei a ele remetido pelo Congresso, a lei passa a existir.
Tem-se a existência da lei pela sanção; a validade, pela promulgação e a eficácia, pela publicação. Com a promulgação passa a lei a existir no mundo jurídico estando apta a produzir seus efeitos. A promulgação importa na presunção de que o mundo jurídico foi inovado por uma lei válida, executória e obrigatória.
Em regra, a promulgação é ato do Presidente da República, quarenta e oito horas após a sanção. Por sua vez, nos casos de sanção tácita ou de rejeição de veto, se o Presidente da República não promulgar a lei no prazo de quarenta e oito horas, o Presidente do Senado a promulgará. Se este não o fizer, deverá fazê-lo o Vice-Presidente do Senado(artigo 66, § 7º).
Como ensinou Serpa Lopes (Comentário teórico e prático da Lei de Introdução ao Código Civil, pág. 40”) a promulgação se distingue da sanção. Disse ele: “pois enquanto esta é um ato voluntário, uma faculdade a ser exercida pelo poder competente, de modo que pode ser pelo mesmo recusada através do veto, a promulgação é um ato obrigatório, porquanto, uma vez sancionada a lei, já não mais cabe recusar a sua executoriedade”.
Por sua vez, a publicação é o ato pelo qual leva-se ao conhecimento público a existência da lei. A partir da publicação a lei se torna exigível, obrigatória, devendo ser feita em jornal oficial. Essa obrigatoriedade, aliás, decorre da publicação, a partir da qual, decorrido ou não certo lapso de tempo (a vacatio legis), surge a presunção de que chegou ao conhecimento de quantos estão adstritos a obedecer ao seu comando, bem como daqueles que a devem fazer cumprir.