Resumo:Nos últimos tempos, inúmeras ações propostas por profissionais da área de segurança pública, visando à incorporação do Adicional de Local de Exercício ao salário padrão, inundaram o poder judiciário paulista. Desta forma, sendo tal adicional importante parcela do vencimento dos funcionários públicos do Estado de São Paulo, faz-se necessária uma análise e breve explicação acerca do tema, a fim de manter informado o público policial, uma vez que todos, em muito exasperam a sonhada incorporação, entretanto, cumpre salientar que, com a absorção de tal adicional aos vencimentos, a partir de 2013, a jurisprudência tem tomado um rumo desfavorável à classe. Cumpre enfatizar que a linguagem aqui explorada fugirá à rigidez jurídica a fim de dar maior compreensão aos mais diversos públicos.
Palavras-chave: Adicional de Local de Exercício, ALE, Polícia Militar, Policial Militar, Polícia Civil, Policial Civil.
TEMA
Antes de adentrar ao mérito do tema, cabe-nos fazer as devidas inferências acerca do auxílio em epígrafe.
O Adicional de Local de Exercício, estabelecido pela Lei Estadual nº 689/92, possui cerne na complexidade das atividades exercidas e na dificuldade de fixação profissional do servidor público, como depreende-se do art. 1º da norma em testilha. Nesta baila, utilizou-se o critério da população do local onde se desenvolve o trabalho, para aferição do quanto seria devido a cada profissional.
Em um primeiro momento, fixou como base para o pagamento do respectivo adicional o salário padrão percebido por cada servidor. Em momentos futuros foram sendo publicadas leis, sempre alterando alguma coisa ou outra, inclusive os valores a serem pagos a título do adicional.
Importante frisar que, para o Estado, tal adicional possuía característica de pro labore, ou seja, paga em função do exercício de uma atividade peculiar. Nesta nuance, observam-se “diversas modalidades de adicionais pagos sobre o salário, e que são devidos em razão do labor em certas condições especiais”[i].
Destarte, tal valor somente deveria ser pago a quem estivesse efetivamente exercendo suas atividades, ou seja, baseava-se em caráter transitório. Não obstante a isso, com a publicação da Lei Complementar Estadual nº 1.114/10, tal adicional passou a ser devido em caráter definitivo, sendo estendido o benefício a todos policiais militares, inclusive aos inativos, pondo fim de vez à característica de transitoriedade que outrora vingava no entendimento dos magistrados paulistas.
Cumpre salientar que, antes da publicação de tal regra, malgrado parte da jurisprudência não entendesse assim, o ALE já possuía caráter definitivo, uma vez que desde a Lei Estadual nº 689/92 já era devido tal adicional aos servidores, mesmo que em situação de “faltas abonadas, férias, licença-prêmio, licença a gestante, adoção, gala, nojo e júri”[ii] [grifo nosso], o que retira a principal característica correspondente a transitoriedade. Dessarte, mesmo não estando em efetivo exercício de suas funções, o militar estadual percebia o benefício, destoando do conceito de pro labore.
Importante observar aqui que as causas julgadas a partir da publicação da Lei Complementar Estadual nº 1.114/10, em sua maioria, passaram a ser julgadas procedentes, fazendo incorporar o Adicional de Local de Exercício ao vencimento, ou ainda, aos vencimentos, do público policial.
Cuida-nos observar que a doutrina diferencia o conceito de vencimento e vencimentos, utilizando-se para tanto da Lei nº 8.852/94[iii], que assim conceitua:
Art. 1º Para os efeitos desta Lei, a retribuição pecuniária devida na administração pública direta, indireta e fundacional de qualquer dos Poderes da União compreende:
I – como vencimento básico: [...]
c) O salário básico estipulado em planos ou tabelas de retribuição ou nos contratos de trabalho, convenções, acordos ou dissídios coletivos, para os empregados de empresas públicas, de sociedades de economia mista, de suas subsidiárias, controladas ou coligadas, ou se quaisquer empresas ou entidades de cujo capital ou patrimônio o poder público tenha o controle direto ou indireto, inclusive em virtude de incorporação ao patrimônio público;
II – como vencimentos, a soma do vencimento básico com as vantagens permanentes relativas ao cargo, emprego, posto ou graduação;
Neste sentido, variaram as decisões judiciais, determinando a incorporação do ALE, ora ao salário padrão (vencimento), ora ao montante dos valores não transitórios (vencimentos), fazendo imensa diferença no reflexo causado nas demais verbas percebidas, uma vez que, se calculado no salário base, reflete automaticamente no Regime Especial de Trabalho Policial, dobrando o valor do vencimento.
Desta feita, passou a ser cediço o entendimento jurisprudencial favorável à incorporação do ALE[iv], entretanto, a nova divergência pairou na base de cálculo da incidência do benefício, restando posicionamentos que defendiam tal absorção no salário base[v] e outros que argumentavam ser proibido ao poder judiciário conceder aumento a servidores públicos, inferindo que deveria tal adicional somar aos vencimentos, assim vejamos:
MANDADO DE SEGURANÇA. POLICIAL MILITAR ATIVA. Pretensão da incorporação do Adicional de Local de Exercício (ALE) ao salário base (padrão), inclusive para fins de incidência e cálculo devido a título de quinquênio, sexta-parte RETP. PARCIAL CABIMENTO. Gratificação de caráter geral, que não especifica nenhuma condição, requisito ou pressuposto diferenciador para seu recebimento. Imperiosa a incorporação aos vencimentos dos policiais. No entanto, considerando que o RETP, inicialmente tratado como gratificação, atualmente apresenta natureza de vencimentos e é pago em valor equivalente a 100% do salário base (padrão), deverá o ALE Adicional de local de Exercício ser incorporado na proporção de 50% sobre o salário base (padrão), na medida em que a outra metade automaticamente será incorporada sobre o RETP, uma vez que é o espelho do salário base (padrão) do policial militar. Adoção da tese dos impetrantes que implicaria, no caso presente, na obtenção de vantagem indevida. Duplicidade, bis in idem. O que não se pode admitir. Pois com a incorporação da integralidade (100%) ao salário padrão, os outros 100% seriam obrigatoriamente replicados por força da RETP, fato que culminaria na incorporação de valor equivalente ao dobro do estabelecido para o adicional, revelando proveito indevido, sem substrato legal. Sentença reformada. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. [grifo nosso] (Apelação nº 0029784-43.2012.8.26.0053 da 3ª Câmara de Direito Público do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, 07 out. 2014).
Nesta baila, em prosseguimento ao tema, foi publicada a Lei Complementar Estadual nº 1.197/13, que fez absorver de vez o Adicional de Local de Exercício aos vencimentos dos policiais militares. Cuide que, como afirmado, o ALE foi incorporado aos vencimentos e não ao vencimento dos servidores, ou seja, 50% do valor do benefício restou absorvido pelo salário padrão (vencimento) e a outra metade absorvido pelo Regime Especial de Trabalho Policial (vencimentos).
Desta monta, irresignados com tal absorção de forma dividida, inúmeros policiais estão procurando advogados a fim de ingressar com a sonhada ação de incorporação do ALE ao salário padrão (vencimento). Todavia é caso de cautela acerca das expectativas de vitória, uma vez que diversos escritórios obtiveram procedência da incorporação ao soldo base dos servidores e estão vendendo tal êxito, mas, na verdade, tal absorção deu-se antes da vigência da Lei Complementar Estadual nº 1.197/13.
Acontece que, na maior parte das vezes, o policial militar só recebe o valor correspondente à ação ganha anos após a vitória transitada em julgado, assim, gera aos observadores uma expectativa de contemporaneidade do recebimento dos benefícios com a lei em vigor, o que não é verdade, como se verá adiante.
Boa parte das ações visando à incorporação do ALE ao salário padrão após a vigência da Lei Complementar Estadual nº 1.197/13, funda-se na proibição da irredutibilidade de subsídios prevista no art. 37, XV da Constituição da República Federativa do Brasil, no entanto a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firma-se no sentido de que a alteração legislativa que preserve o montante global dos vencimentos não fere o direito adquirido nem a irredutibilidade dos subsídios dos servidores públicos, assim vejamos:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO MILITAR. AUXÍLIO-INVALIDEZ. REDUÇÃO. REMUNERAÇÃO. PRESERVAÇÃO DO VALOR NOMINAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. INOCORRÊNCIA. 1. Não há direito adquirido a regime jurídico, sendo possível, portanto, a redução ou mesmo a supressão de gratificações ou outras parcelas remuneratórias, desde que preservado o valor nominal da remuneração. Precedentes. 2. Para afirmar que houve redução da remuneração seria necessária a análise dos fatos e provas. Incide no caso a Súmula n. 279 deste Tribunal. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE n. 550.650-AgR, Relator o Ministro Eros Grau, 2ª Turma, DJe de 27.6.08).
DIREITOS CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ESTABILIDADE FINANCEIRA. MODIFICAÇÃO DE FORMA DE CÁLCULO DA REMUNERAÇÃO. OFENSA À GARANTIA CONSTITUCIONAL DA IRREDUTIBILIDADE DA REMUNERAÇÃO: AUSÊNCIA. JURISPRUDÊNCIA. LEI COMPLEMENTAR N. 203/2001 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE: CONSTITUCIONALIDADE. 1. O Supremo Tribunal Federal pacificou a sua jurisprudência sobre a constitucionalidade do instituto da estabilidade financeira e sobre a ausência de direito adquirido a regime jurídico. 2. Nesta linha, a Lei Complementar n. 203/2001, do Estado do Rio Grande do Norte, no ponto que alterou a forma de cálculo de gratificações e, conseqüentemente, a composição da remuneração de servidores públicos, não ofende a Constituição da República de 1988, por dar cumprimento ao princípio da irredutibilidade da remuneração. 3. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento. (RE n. 563.965-RG/RN, Relatora Ministra Cármen Lúcia).
Assim assevera-se que a absorção do ALE, nos termos da Lei Complementar Estadual nº 1.197/13, metade no vencimento básico e metade nos vencimentos, em tese e de acordo com a jurisprudência do STF, não viola o princípio da irredutibilidade de subsídios, dado que preserva o montante global do salário percebido, ou seja, não houve redução dos valores recebidos, somado todos os vencimentos.
Neste liame, de rigor inferir que a probabilidade da incorporação dos valores que, antes eram pagos na forma de Adicional de Local de Exercício, é baixíssima após a vigência da citada lei. Nestes termos, cuida-nos mencionar que existe maior possibilidade de procedência do pedido formulado a respeito do percebimento dos valores atrasados, constantes anteriormente da publicação da Lei Complementar Estadual nº 1.197/13.
Desta feita, importante frisar que as demandas em face do Estado, em regra prescrevem em período quinquenal. Assim sendo, se o ingresso da ação for imediato, o demandante tem maior probabilidade de receber às diferenças de 2011 a 2013, quando entrou em vigor a lei que absorveu o ALE.
Nesta baila, para não ver atingido todo direito anterior a 2013, o ingresso da demanda deve ser breve, mas sem otimismo para o apostilamento de tais diferenças a partir de abril do citado ano, já que através de processo legislativo regular e formal houve incorporação do respectivo adicional aos vencimentos da classe, o que, na esteira da Suprema Corte, é considerado ato legal e de acordo com a Constituição da República Federativa do Brasil.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 1988.
BRASIL. Lei Federal nº 8.852 de 04 de fevereiro de 1994. Dispõe sobre a aplicação dos arts. 37, incisos XI e XII, e 39, § 1º, da Constituição Federal e dá otras providências.
MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 7. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2013.
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2014.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014.
SÃO PAULO. Lei Complemetar nº 689, de 13 de outubro de 1992. Institui adicional de local de exercício, aos intergantes da polícia militar do Estado.
SÃO PAULO. Lei Complementar nº 1.114, de 26 de maio de 2010. Altera as Leis Complementares nº 689/92, nº 696/92, nº 1.062/08 e nº 1.065/08 e dá outras providências.
SÃO PAULO. Lei Complementar nº 1.197, de 12 de abril de 2013. Dispõe sobre a absorção de adicionais e de gratificação nos vencimentos dos integrantes da polícia militar e das carreiras e classes que especifica e dá outras providências.
Notas
[i] BARBOSA GARCIA, Gustavo Filipe. Curso de Direito do Trabalho. 6ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2012, p. 376.
[ii] Art. 5º da Lei Complementar Estadual nº 689/92.
[iii] Oportuno inferir que tal lei, a princípio, possui incidência apenas aos servidores públicos da União, uma vez que não possui caráter nacional. Entretanto, pode ser aplicada por analogia, quando não presente tal delimitação a nível estadual, nos termos do art. 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lei nº 4.657/42), esta sim de caráter nacional.
[iv] Faz-se mister salientar que alguma Câmaras do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo ainda veem julgando improcedente os pedidos de incorporação do ALE aos vencimentos, inclusive no período que antecede a absorção feita pela Lei Complementar Estadual nº 1.197/13. P. ex. Apelação 0006361-20.2013.8.26.0053 da 2ª Câmara de Direito Público TJSP.
[v] Cuida observar que são poucas as decisões que determinaram a incorporação do ALE ao salário padrão.