Resumo: O artigo faz uma análise da infidelidade partidária, comparando as legislações brasileiras referentes ao assunto e suas influências no curso do processo de desenvoltura do ponto trabalhado. O realizado estudo sobre as trocas de partido objetiva elencar possíveis causas do fenômeno e suas implicações para eleitores, eleitos e partidos, mostrando, também, a atuação do legislativo diante da circunstância, culminando com a apreciação da mais recente lei – a lei 12.875, de 30 de outubro de 2013. Esta última é comparada com as anteriores, a fim de traçar um paralelo entre elas e examinar uma possível evolução legislativa.
Palavras-chave: Fidelidade partidária. Legislações. Partido. Eleitores.
1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho surge com o intuito de promover uma exposição de ideias e dados, a fim de gerar um esclarecimento e um posterior debate a respeito de um assunto de extrema relevância no cenário político nacional, regendo muitas de suas regras e mecanismos de desenvolvimento: a infidelidade partidária.
Como ponto de partida, são apresentadas as principais legislações que versam sobre o tema, ao longo do tempo, como a Constituição de 1967, a Constituição Federal atual (1988) e a lei 9.096/95.
Posteriormente é feito um estudo da questão, analisando a sua incidência; também são examinadas possíveis causas que justificam o abandono de partidos por seus parlamentares eleitos, levando em consideração as opiniões destes, os casos concretos e o juízo de autores que versaram sobre o assunto em seus artigos.
Em seguida, é traçado um paralelo entre o que expõe a Constituição Federal de 1988 e a Resolução-TSE 22.610, de 25 de outubro de 2007 sobre o tema. Neste capítulo, é realizada uma explanação a respeito da possibilidade de expulsão do partido e da perda de mandato, devido ao ato de infidelidade partidária, de acordo com o que aborda cada uma delas.
Depois, é realizada uma análise sobre as consequências do abandono de partido para os parlamentares, de acordo com o exposto pela lei 9.096/95. Posteriormente, há uma preocupação em mostrar o lado de outro grupo também atingido com a infidelidade partidária: o eleitorado. São avaliadas as desvantagens sofridas por este, bem como a sua visão a respeito do assunto.
Por último, é exibida a mais recente lei criada, que disciplina sobre o assunto – a lei 12.875, de 30 de outubro de 2013 – com seus objetivos e implicações.
2 HISTÓRICO DE LEGISLAÇÕES REFERENTES À FIDELIDADE PARTIDÁRIA
Conceito trabalhado com exatidão no campo que rege as Ciências Políticas, a fidelidade partidária se traduz como uma característica inerente ao círculo de atuação dos partidos políticos, sendo medida pela frequência de migração de um político, de um partido a outro.
Sua introdução no sistema político brasileiro não é mérito da atual Carta Magna, tendo sido inserida pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969, a qual modificou a redação do artigo 152 da Constituição de 1967, que em seu parágrafo único aduz:
“Parágrafo único. Perderá o mandato no Senado Federal, na Câmara dos Deputados, nas Assembleias Legislativas e nas Câmaras Municipais quem, por atitudes ou pelo voto, se opuser às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção partidária ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito. A perda do mandato será decretada pela Justiça Eleitoral, mediante representação do partido, assegurado o direito de ampla defesa.”
O referido parágrafo único traduz a severidade das consequências da desfiliação no período. Porém, outras leis e Emendas posteriores também trataram do assunto. A Constituição de 1988 trouxe de volta o instituto, porém, com significativa alteração, uma vez que não impõe penalidades para o não exercício da regra.
A Constituição Federal aborda o tema, basicamente, em dois artigos principais: o 14 e o 17. Aquele dispõe sobre as condições de elegibilidade (em seu § 3º), determinando em seu inciso V, a filiação partidária como um dos requisitos para um cidadão solicitar uma candidatura a algum cargo eletivo. Este último, por sua vez, versa sobre os partidos políticos. Seu § 1º assegura “aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna, (...), devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária.”.
Além disso, a Lei 9.096, de 19de janeiro de 1995, a Lei dos Partidos Políticos, trata do assunto em seu capítulo V, nos artigos 23 a 26:
“Art. 23. A responsabilidade por violação dos deveres partidários deve ser apurada e punida pelo competente órgão, na conformidade do que disponha o estatuto de cada partido.
§ 1º Filiado algum pode sofrer medida disciplinar ou punição por conduta que não esteja tipificada no estatuto do partido político.
§ 2º Ao acusado é assegurado amplo direito de defesa.
Art. 24. Na Casa Legislativa, o integrante da bancada de partido deve subordinar sua ação parlamentar aos princípios doutrinários e programáticos e às diretrizes estabelecidas pelos órgãos de direção partidários, na forma do estatuto.
Art. 25. O estatuto do partido poderá estabelecer, além das medidas disciplinares básicas de caráter partidário, normas sobre penalidades, inclusive com desligamento temporário da bancada, suspensão do direito de voto nas reuniões internas ou perda de todas as prerrogativas, cargos e funções que exerça em decorrência da representação e da proporção partidária, na respectiva Casa Legislativa, ao parlamentar que se opuser, pela atitude ou pelo voto, às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos partidários.
Art. 26. Perde automaticamente a função ou cargo que exerça, na respectiva Casa Legislativa, em virtude da proporção partidária, o parlamentar que deixar o partido sob cuja legenda tenha sido eleito.”.
3 TROCA DE PARTIDOS: ESTUDO DO CASO
A troca de partido não se apresenta como um fenômeno exclusivo do âmbito político brasileiro, sendo registrada também em outras democracias, como na Itália e Estados Unidos, porém não com a mesma intensidade que se processa no Brasil, o campeão de mudança de partidos, até mesmo entre as nações da América do Sul, segundo estudos recentes[2].
As trocas de partido têm se mostrado, ao longo do processo político e em especial após a democratização de 1985, uma espécie de “melhor alternativa” às problemáticas do meio, tanto no que tange às divergências internas (diferenças ideológicas, conflitos de interesses e disputas de poder) quanto a outros fatores, como um vislumbramento, por parte do candidato, em ampliar suas chances nas eleições, na busca por aliados e aproximações pessoais.
É interessante observar que, apesar de a filiação ser requisito obrigatório para o lançamento de um candidato, a própria legislação brasileira apresenta grande parcela de responsabilidade no fenômeno da infidelidade partidária. Isso porque no próprio processo de candidatura, o candidato se apresenta individualmente ao eleitor, sem dar ênfase ao seu partido e às ideologias compartilhadas com este. Além disso, no interior das agremiações partidárias, há uma constante disputa entre os membros de um mesmo agrupamento, maior até do que com os de outros; isso se dá devido à tentativa de indicação no partido, em razão do sistema de lista aberta[3]. Esse sistema acaba por fazer brotar o estímulo ao individualismo, em detrimento das campanhas e da defesa aos ideais do partido.
Outro importante fator é a observação, pelo candidato, de que a mudança de partido seria uma chance de potencializar seu sucesso na carreira. Sobre isso, aduz Carlos Ranulfo Félix de Melo: “já a partir de 1991 começa a surgir um outro padrão para o fenômeno: a movimentação dos deputados passa a refletir uma lógica interna à competição político-eleitoral. Nas duas legislaturas da década, e de forma ainda mais evidente na segunda, a movimentação dos deputados entre as legendas ganha força logo no primeiro ano de mandato, reflui durante o segundo, para crescer novamente no terceiro. O primeiro ano de cada legislatura se mostra propício tanto a uma eventual reacomodação considerada necessária pelo deputado em face do resultado eleitoral nacional ou estadual recente, quanto à busca da melhor legenda tendo em vista a realização, no segundo ano, das eleições para prefeito. O terceiro ano, por sua vez, é o momento em que as posições devem ser definidas para a renovação da própria Câmara (...)”. [4]
As afinidades como o Poder Executivo também direcionam o desempenho de diversos partidos, uma vez que isso condiciona a efetivação de políticas públicas e a alocação de cargos e verbas que podem ser categóricos em eleições vindouras.[5] O problema é que, neste círculo, a permuta de interesses é constante, com intenso fluxo de troca de votos por cargos e verbas, marginalizando o programa político pré-determinado e apresentado à sociedade, ampliando a impressão de distanciamento entre os cidadãos e as instituições políticas, criando uma expectativa de corrupção.
Outro fenômeno significativo é a troca de partido por ideologia. Há a alegação de não identificação com o praticado pelo partido. Porém, o mais comum é a ocorrência de trocas de partidos dentro do mesmo aspecto ideológico, e se verificam mais nos partidos menos coesos, mais novos, com menor tradição. [6]
4 CONSTITUIÇÃO FEDERAL E A RESOLUÇÃO-TSE 22.610, DE 25.10.2007: EXPULSÃO DO PARTIDO POR ATO DE INFIDELIDADE E PERDA DE MANDATO
A Resolução-TSE nº 22.610, de 25.10.2007, alterada pela Resolução-TSE nº 22.733, de 11.03.2008, disciplina o processo de perda de mandato e justificação de desfiliação partidária.
A solicitação de perda de cargo eletivo pode ser estabelecida pelo partido político interessado, pelo Ministério Público Eleitoral e por aqueles que apresentarem interesse jurídico, em ajuste com a norma.
De acordo com a Resolução 22.610, o partido político pode solicitar à Justiça Eleitoral, a decretação da perda de cargo eletivo devido à desfiliação partidária sem justa causa[7].
Em outro polo da discussão encontra-se a Constituição Federal, que em seu art. 17, §1º, leciona:
“§1º É assegurada aos partidos políticos autonomia política para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária.”
A partir da leitura acima, percebe-se que a Constituição Federal confere aos partidos certa autonomia, abrindo caminho, para o que muitos chamam, de demonstração de Democracia e liberdade. Porém, é necessário que o instituto se aplique com moderação, visando inibir uma ‘ditadura partidária’. Segundo isso, preleciona Clèmerson Clève:
“não pode desviar-se de sua finalidade, que é a manutenção da coesão partidária, para permitir a persecução de objetivos outros que não aqueles legítimos (desvio de finalidade). Nem pode, ademais, transformar o parlamentar em mero autômato, em boca sem vontade(...).” [8]
Se, por um lado, a Constituição assegura a aludida liberdade, não há previsão constitucional propalada para a perda de mandato por infidelidade partidária. Tal perda só ocorre segundo os ditames da resolução 22.610, segundo já explicado acima. Porém, de acordo com a opinião de Clèmerson Clève, como o exercício do mandato e os poderes por ele conferidos são determinados pela Constituição Federal, tais poderes são capazes de garantir a autonomia do candidato, que vai sujeitar-se aos ditames de sua consciência e ao programa partidário. Dessa maneira, diz que o mandato é do parlamentar em função do partido, podendo exercê-lo com ampla margem de liberdade.[9]. Posição contrária adotam Ricardo Estrela Lima e Darlan Gomes de Aguiar, que afirmam que os votos pertencem ao partido e não ao indivíduo votado, segundo interpretação feita dos artigos 108, 175, parágrafo 4º e 176 do Código Eleitoral[10].
5 RELAÇÃO LEI 9096 DE 95 / DEVANTAGENS DA INFIDELIDADE PARA OS CANDIDATOS E A VISÃO DO ELEITORADO
A lei 9096/95, a Lei dos partidos políticos, disciplina em seus artigos 23 a 26 as regras de fidelidade partidária. Porém, os demais artigos também serão de imprescindível importância para a análise vindoura.
A trabalhada lei leciona em seu artigo 24 que o parlamentar eleito, componente da bancada do partido, “deve subordinar sua ação parlamentar aos princípios doutrinários e programáticos e às diretrizes estabelecidas pelos órgãos de direção partidários, na forma do estatuto”. Além disso, poderá o estatuto do partido instituir, “além das medidas disciplinares básicas de caráter partidário, normas sobre penalidades, inclusive com desligamento temporário da bancada, suspensão do direito de voto nas reuniões internas ou perda de todas as prerrogativas, cargos e funções que exerça em decorrência da representação e da proporção partidária, na respectiva Casa Legislativa, ao parlamentar que se opuser, pela atitude ou pelo voto, às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos partidários” (art. 25).
A sanção mais severa, no entanto, é a cumprida a partir do que dispõe a redação do artigo 26 da mesma lei. Afirma que, caso o parlamentar deixe o partido pelo qual foi eleito pode perde a função ou cargo exercido pelo mesmo, na respectiva Casa Legislativa, em virtude da proporção partidária.
Contudo, não são apenas os parlamentares, os partidos e coligações que sofrem desvantagens com a desfiliação e a infidelidade partidárias: os eleitores também. Estes percebem proliferar um pesar de insegurança, comprometendo o sentimento de representatividade do sistema político brasileiro, uma vez que as contínuas trocas atrapalham o acompanhamento, pelo eleitor do representante que elegeu.
Percebe-se uma falta de interesse na participação política, explicada pelo eleitor pela falta de compromisso do candidato, com o voto daqueles que o escolheram. Para a população, a mudança constante de partidos expõe a falta de identificação do candidato com as ideologias propagadas pelas agremiações políticas e por eles mesmos, quando em processo eleitoral. Assim prosperam os ínfimos índices de confiança das pessoas nos parlamentares.
6 LEI 12.875, DE 30 DE OUTUBRO DE 2013 E AS NOVAS REGRAS DE CRIAÇÃO DE PARTIDOS: MODO DE DIFICULTAR AS DESFILIAÇÕES?
A Lei nº 12.875, de 30 de outubro de 2013, foi sancionada, sem vetos, pela presidente Dilma Rousseff. Esta norma altera as leis 9.096, de 19 de setembro de 1995, e 9.054, de 30 de setembro de 1997, lecionando o fim da portabilidade dos votos dos deputados que decidirem mudar de legenda em legislatura semelhante. Assim, parlamentares eleitos por outras agremiações partidárias não trazem consigo o tempo de rádio e televisão e a posse de uma parte maior dos recursos do Fundo Partidário ao permutar de partido.
No processo de tramitação no Congresso, ainda enquanto projeto de lei, foi taxado como “anti-Marina”, em alusão ao caso da Rede Sustentabilidade, partido que a ex-senadora Marina Silva ensejou constituir.
Na realidade, a referida lei surge na tentativa de inibir a criação desenfreada de novos partidos e os abandonos e trocas constantes de coligações realizadas por candidatos e parlamentares eleitos. Também, para evitar novas polêmicas no âmbito político, causadas pelas lacunas deixadas pelas legislações anteriores, não reformuladas. A exemplo cita-se a criação do PSD, do ex-prefeito de São Paulo, Gilberto Kassab: este se desligou do DEM, almejando disputar as eleições presidenciais de 2014. A legislação aprovava que um político se desfiliasse da sigla pela qual se elegeu sem prejuízo do cargo quando integrasse um novo partido; todavia não se esclarecia o que era qualificado como “novo”, circunstância que assinalava prováveis colisões no Judiciário. O PSD despontava com a quarta maior bancada da Câmara, assegurando acesso a 1 milhão de reais, mensais, do Fundo Partidário, desde o início de sua criação.
Com esta recente lei, os acessos ao fundo partidário e ao tempo de propaganda só serão levados pelos deputados que fazem parte de partidos que se fundiram[11]. Ainda, os partidos nomeados a partir deste momento competirão nas eleições posteriores à sua criação com o tempo mínimo de TV reservado a cada legenda e com um pequeno percentual do fundo partidário.
7 CONCLUSÃO
A infidelidade partidária é um fenômeno que tomou bastante impulso no panorama político do Brasil, sendo configurada pela constância com que um parlamentar troca de partido.
Depois de analisar o contexto de criações de legislações que disciplinam sobre o assunto, percebe-se uma preocupação em limitar a prática da infidelidade; esta observação pode ser inferida após uma verificação, inicialmente, meramente cronológica, ao notar que não é recente a proposta de regulamentos antigos sobre o tema, a exemplo da Constituição de 1967. Mais tarde, e com o mesmo intuito, surge a Lei dos Partidos Políticos (Lei 9.096/95).
Os argumentos usados como justificativa para impulsionar o abandono do partido pelo qual o político foi eleito são os mais variados, desde a questão ideológica, quanto dissidências internas. Porém, o mais apontado é o jogo de interesses, no qual o parlamentar visa aproximações com políticos de maior renome, objetivando a obtenção de vantagens pessoais ou na tentativa de alcançar cargos de maior poder. Nesse contexto, nota-se um Brasil com um sistema político marcado por barganhas e promoção dos interesses pessoais dos parlamentares, contribuindo para um sentimento de desconfiança e incredulidade por parte do eleitorado para com seus representantes.
Porém, é relevante observar que as leis brasileiras, durante muito tempo, contribuíram para tal prática, ao oferecer lacunas, proporcionando margem a interpretações diversas e abrindo caminho para ações de má fé. Contribuição apresenta, também, os conflitos entre as normas que versam sobre o ponto: de um lado a Constituição, com certo distanciamento, e de outro, resoluções e leis que agravavam punições aos praticantes da infidelidade.
Entretanto, uma nova possibilidade – talvez possa até ser chamada de nova esperança – de resolução ou amenização da situação surge recentemente com a lei 12.875, de 30 de outubro de 2013, a qual cria novas regras de portabilidade dos votos e tempo em televisão e rádio, durante as propagandas eleitorais, àqueles que trocam de partido. Esta lei surge como um modo de limitar as mudanças desenfreadas, contribuindo para uma melhor análise do candidato, ao filiar-se a um partido.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
AGUIAR, Darlan Gomes de; LIMA, Ricardo Estrela. As coligações, os partidos políticos e a infidelidade partidária sob a égide da CF/88 e leis infraconstitucionais em confronto com a Resolução do TSE nº 22610 aplicadas às eleições proporcionais. Publicado em 10/2010. Acesso em 03 dez. 2013. Disponível em < http://jus.com.br/artigos/17638/as-coligacoes-os-partidos-politicos-e-a-infidelidade-partidaria-sob-a-egide-da-cf-88-e-leis-infraconstitucionais-em-confronto-com-a-resolucao-do-tse-n-22610-aplicadas-as-eleicoes-proporcionais
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MACIEL, Eliane Cruxên Barros de Almeida. Fidelidade Partidária: um panorama institucional. Consultoria Legislativa do Senado Federal, Brasília, 2004. Acesso em 02 dez. 2013. Disponível em http://www12.senado.gov.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td-9-fidelidade-partidaria-um-panorama-institucional
MELO, Carlos Ranulfo Felix de. Partidos e migração partidária na câmara dos deputados. Dados, Rio de Janeiro , v. 43, n. 2, 2000 . Acesso em 01 dez. 2013. Disponível em http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0011-52582000000200001&lng=en&nrm=iso
http://www12.senado.gov.br/noticias/glossario-legislativo/lista-aberta
Notas
[2] Maciel, Eliane Cruxên Barros de Almeida. Fidelidade Partidária: um panorama institucional. Brasília, junho, 2004, p. 9
[3] O sistema de lista aberta “é uma variante do sistema de eleição proporcional no qual as vagas conquistadas pelo partido ou coligação partidária são ocupadas por seus candidatos mais votados, até o número de cadeiras destinadas à agremiação. A votação de cada candidato pelo eleitor é o que determina, portanto, sua posição na lista de preferência. É um sistema adotado no Brasil e na Finlândia.”. (retirado do Glossário Legislativo, site do Senado Federal).
[4] Melo, Carlos Ranulfo Félix de. Partidos e migração partidária na câmara dos deputados. Rio de Janeiro, 2000. Dados vol.43 n.2
[5] Basile, Felipe. Partidos, Representação e Reforma Política.
[6] Maciel, Eliane Cruxên Barros de Almeida. Fidelidade Partidária: um panorama institucional. Brasília, junho, 2004, p 12.
[7] O §1º, do art. 1º da Resolução nº 22.610, diz:
“§1º - Considera-se justa causa:
I) incorporação ou fusão do partido;
II) criação de novo partido;
III) mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário;
IV) grave discriminação pessoal.”
[8] (Clève, Clèmerson Merlin. Fidelidade Partidária – estudo de caso. Curitiba, Juruá, 1998, p.26)
[9] Clève, Clèmerson Merlin. Expulsão do partido por ato de infidelidade e perda do mandato. Paraná Eleitora, v.1, n.2, p.163
[10] O Código Eleitoral, no seu artigo 108, qualifica como eleito, nas eleições pelo sistema proporcional, “tantos candidatos inscritos por um partido ou coligação quantos o respectivo quociente partidário indicar, na ordem da votação nominal que cada um tenha recebido”. Já o artigo 175, diz serem nulos, para todos os efeitos, os votos dados a candidatos inelegíveis ou não registrados, não se aplicando tal hipótese quando a decisão de inelegibilidade ou de cancelamento de registro for proferida após a realização da eleição a que concorreu o candidato alcançado pela sentença, caso em que os votos serão contados para o partido pelo qual tiver sido feito o seu registro (§ 3º e § 4º). O artigo 176, por sua vez, prevê a contagem dos votos para legenda (entenda-se partido político) nas eleições pelo sistema proporcional.
[11] Art. 1o A Lei no 9.096, de 19 de setembro de 1995, passa a vigorar com as seguintes alterações: “Art. 29. ........................................................................
§ 6º Havendo fusão ou incorporação, devem ser somados exclusivamente os votos dos partidos fundidos ou incorporados obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, para efeito da distribuição dos recursos do Fundo Partidário e do acesso gratuito ao rádio e à televisão.
Abstract: The article makes an analysis about the infidelity partisan, comparing the Brazilian legislations relating to the subject and its influences on the course of the resourcefulness of point worked. The performed study about party changes, objective list possible causes and its implications for voters, elected officials and parties, showing, too, the role of the legislature in the face of circumstances, culminating in the most recent assessment of law – the law 12.875, criated in October 30. This latter is compared with the previous ones, in order to draw a parallel between them and examine possible legislative developments.
Keywords: Infidelity partisan. Legislations. Party. Voters.