SUMÁRIO: 1-INTRODUÇÃO; 2–ASPECTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL; 2.1-DEFINIÇÃO DE RESPONSABILIDADE CIVIL; 2.2-RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO; 3.DENUNCIAÇÃO DA LIDE; 3.1-A DENUNCIAÇÃO PELO ESTADO; 4.-CONCLUSÃO; 5-BIBLOGRAFIA.
1. INTRODUÇÃO
Ao sermos surpreendidos com uma lesão ao direito de um indivíduo, com conseqüentes danos materiais ou mesmo morais, praticados por um servidor de um ente público, encontra-se o lesado submetido a condições de "inferioridade processual" pelas vantagens que o Estado usufrui, como os prazo processuais maiores, falta de penhorabilidade de seus bens, etc.
Ressalte-se, porém, que a previsão legal da responsabilidade encontra-se no Código Civil, no artigo 43, e na Lei Magna no parágrafo 6º do artigo 37, com a possibilidade da denunciação da lide do servidor defendido pelos doutrinadores no artigo 70, inciso III do Código de Processo Civil pátrio.
Todavia, o Estado, ao denunciar da lide o seu servidor acusado da lesão a ser reparada, tenta, na verdade, prorrogar mais a sua certa condenação à reparação, trazendo mais prejuízos ao lesionado de seus direitos.
Assim, tentaremos mostrar com este trabalho as divergências doutrinárias e jurisprudenciais existentes em nossos Tribunais acerca do tema, e mesmo refletir sobre a responsabilidade do Estado por sua atividade administrativa.
2. ASPECTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL
Inicialmente, devemos fazer uma pesquisa sobre a responsabilidade civil.
2.1. - Definição de Responsabilidade Civil
RESPONSABILIDADE CIVIL é a obrigação de dar, fazer ou não fazer alguma coisa, de ressarcir ou reparar danos, exprimindo sempre a obrigação de responder por alguma coisa. Portanto, a responsabilidade é o dever contraído pelo causador da ameaça de dano (dano consubstanciado), de assumir perante a esfera pública, seja judicial ou extrajudicialmente, o prejuízo decorrente de seus atos, ou melhor, é a obrigação de compor o prejuízo ou dano, originado por ato do próprio agente (direta) ou ato ou fato sob o qual tutelava (indireta), e ainda que sua obrigação deve ser assumida diante do Judiciário.
Os alicerces jurídicos em que se sustenta a responsabilidade civil, para efeito de determinar a reparação do dano injustamente causado, são oriundos da velha máxima romana neminem laedere (não lesar a ninguém).
CARLOS ROBERTO GONÇALVES fala sobre sua terminologia:
A palavra ´responsabilidade´ origina-se do latim re-spondere, que encerra a idéia de segurança ou garantia da restituição ou compensação do bem sacrificado. Teria, assim, o significado de recomposição, de obrigação de restituir ou ressarcir. (1)
Este instituto integra o direito obrigacional, uma vez que a principal conseqüência da prática de um ato ilícito é a obrigação que acarreta, para o seu autor, de reparar o dano, obrigação de natureza pessoal, que se resolve em perdas e danos. O que interessa quando se fala em responsabilidade é aprofundar o problema na violação da norma ou obrigação diante da qual é encontrado o agente.
Em nosso ordenamento jurídico, para caracterizarmos um responsável por qualquer dano, como regra geral, devemos seguir o preceito do artigo 186 do Código Civil Brasileiro: Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência, ou imprudência, violar direito, ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar o dano.
Finalizando, vislumbramos que para ficar configurada a responsabilidade civil de um agente, segundo a teoria clássica ou civilista, são necessários três componentes: um dano, a culpa/dolo do autor do dano (isso pressupondo a ação/omissão do agente) e a relação de causalidade entre o fato culposo/doloso e o mesmo dano.
2.2 - Responsabilidade Civil do Estado
A responsabilidade civil do Estado por sua obrigação de reparar os danos causados por seus agentes é de natureza extracontratual ou aquiliana.
Na culpa extracontratual, vários fatos podem ser alegados como a intenção de prejudicar, a imperícia, a negligência, a imprudência, a falta de vigilância, o abuso de direito, a falta de cuidado ou fiscalização de coisas ou pessoas, a ineficiência e a demora na prestação do serviço, entre outros fatores.
Destarte, quem pratique um ato, ou incorra numa omissão que resulte dano, deve reparar o prejuízo causado, suportando as conseqüências de seu procedimento de violação das normas atinentes à responsabilidade civil.
Será, ainda, OBJETIVA. A RESPONSABILIDADE OBJETIVA, também denominada de responsabilidade legal, ocorre somente quando expressa em norma legal, por isso é considerada a responsabilidade sem culpa, ou melhor, de culpa presumida, baseada no risco criado pelo causador do dano, para se amparar, em determinadas situações o direito à segurança que deve proporcionar à vítima, bastando se provar, além do dano, o nexo causal.
Assim, respondem objetivamente as concessionárias de serviço público, o farmacêutico pelos erros e enganos do seu preposto, etc.
Na culpa presumida, há uma inversão do onus probandi. Em certas circunstâncias, presume-se o comportamento culposo do causador do dano, cabendo-lhe demonstrar a ausência de culpa, para se eximir do dever de indenizar. Foi um modo de afirmar a responsabilidade civil, sem necessidade de provar o lesado a conduta culposa do agente, mas sem repelir o pressuposto subjetivo da doutrina tradicional.
Não há, entretanto, o dever de indenizar se o prejuízo for decorrente de caso fortuito e força maior, excluindo-se neste caso, toda e qualquer responsabilidade.
Na responsabilidade objetiva, surge a TEORIA DO RISCO. Como já é sabido, nesta espécie de responsabilidade, não há culpa, uma vez que está prevista em norma legal. Assim, o agente assumirá o risco e será por ele responsável, até mesmo porque obterá benefícios com a atividade exercida.
SILVIO VENOSA [2] também se refere à teoria do risco integral, cuja peculiaridade se torna curiosa por defender a indenização até mesmo quando não existente o nexo causal, somente observando-se o dano, até mesmo com culpa exclusiva da vítima ou de terceiro, caso fortuito ou força maior, não precisando de maiores investigações. A exemplo, podemos citar o homicídio do preso nas dependências da delegacia de polícia. [3]
Concluímos que a responsabilidade objetiva ou responsabilidade sem culpa somente será aplicada quando houver previsão legal e, na sua ausência, a responsabilidade pelo ato ilícito será subjetiva, regra geral no direito brasileiro.
Na verdade, houve uma evolução da responsabilidade civilista, que não prescinde da culpa subjetiva do agente, para a sua responsabilidade pública.
A responsabilidade do Estado nasce com o ato culposo e lesivo e se exaure com a indenização. O Estado possui toda uma superioridade sobre o particular, demonstrada através de uma infra-estrutura material e pessoal para a movimentação de sua máquina.
A reparação do dano é a retomada do status quo ante, devolvendo à vítima sua situação anterior à interferência ilícita pelo ato de outrem. Busca-se, contudo, na maioria dos casos, a recompensa pecuniária.
A obrigação do Servidor Público de indenizar pelo prejuízo que vier a causar em suas atividades encontra-se prevista na Constituição Federal no artigo 37, § 6º, caracterizando a RESPONSABILIDADE OBJETIVA, ou seja, aquela explícita em norma legal.
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Atualmente, é adotado no Ordenamento Jurídico brasileiro, a Teoria do Risco Administrativo, em que basta somente o ato lesivo e injusto imputável à Administração Pública para gerar direito ao lesado à reparação de seu dano material e/ou moral, pela ação ou omissão do agente público.
Como explicado acima, somente será preciso se provar o dano e o nexo de causalidade entre a lesão e a conduta do agente público.
Ressalte-se, todavia, não ser absoluta esta responsabilidade, se provado os excludentes de responsabilidade, como o caso fortuito, força maior ou mesmo a culpa concorrente ou exclusiva da vítima.
O Servidor Público será, realmente, o praticante da ação ou omissão. Portanto, devemos saber o que se abrange por SERVIDOR PÚBLICO. Trazemos, assim, a definição dada pelo mestre DIÓGENES GASPARINI, abrangendo, inclusive, os servidores de entes autárquicos:
Servidores Públicos são todos os que mantêm com a Administração Pública, sob regime de dependência, uma relação de trabalho de natureza profissional e perene. [4]
Porém, a responsabilidade imputada ao agente público não é objetiva, mas sim subjetiva, como ressalta o final do parágrafo 6º do artigo 37 da Lei Magna, condicionando a ação regressiva quando nos casos de dolo ou de culpa. Assim, necessitará a Administração Pública prová-los.
Lembrando-se, ainda, que nosso Código Civil, em seu artigo 43, já prevê a reparação dos danos causados pelo sujeito de direito público por intermédio de seus agentes, in verbis:
Art. 15 – As pessoas jurídicas de Direito Público são civilmente responsáveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao Direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano.
O Professor CARVALHO SANTOS, interpretando este artigo, leciona:
3- Condições para que se dê a responsabilidade civil da pessoa jurídica de Direito Público. São três: 1º) que o representante pratique o ato nessa qualidade, isto é, no exercício de uma função pública, e não sem eu caráter individual de pessoa privada (CLÓVIS, ob. cit., pág. 211; A. CAVALCANTE, obr. cit. pág. 324). Pois nessa qualidade ele não possui uma entidade autônoma, nem pode ser destacado da pessoa que representa. Subsiste apenas a pessoa jurídica; é ela que age, a sua vontade é que atua, embora por meio do representante; 2º) que o ato cause dano a alguém, lesando-lhe o patrimônio ou produzindo-lhe ofensa aos direitos; 3º) que o ato seja injusto, ou por omissão de um dever prescrito em lei ou por violação do direito (CLÓVIS, obr. cit.). [5]
O Estado, portanto, será responsável pelas atitudes de servidores, enquanto em exercício de suas funções; contudo, cabe-nos, agora, analisarmos de que forma o ente público poderá ser ressarcido de seus prejuízos tidos com a reparação de danos promovida pelo indivíduo lesado.
3. Denunciação da Lide
A DENUNCIAÇÃO DA LIDE consiste em uma ação regressiva, no mesmo processo, podendo ser proposta tanto pelo autor como pelo réu, sendo citada aquela pessoa contra quem o denunciante terá uma pretensão indenizatória de reembolso, caso venha a sucumbir na ação principal. Cabível somente em ações ordinárias. Converte-se, na verdade, numa propositura de uma ação de regresso antecipado, para a eventual condenação de sucumbência por parte do denunciante.
Nosso trabalho visa estudar o caso de DENUNCIAÇÃO DA LIDE prevista no inciso III do artigo 70 do Código de Processo Civil, in verbis:
Art. 70. A denunciação da lide é obrigatória:
(...)
III - àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda. (grifo nosso)
Ressalte-se, ainda, a Lei 4.619, de 28 de abril de 1965, que dispõe sobre a ação regressiva da União contra seus agentes, determinando os Procuradores da República ingressarem com a respectiva ação contra os servidores de qualquer categoria declarados culpadas por haverem causado a terceiros lesões de direito que a Fazenda Nacional seja condenada judicialmente a reparar.
3.1 A Denunciação feita pelo Estado
Como visto, o caput do artigo 70 expressa obrigação da denunciação naqueles casos previstos.
Contudo, alguns doutrinadores entendem que a perda do direito de indenizar, caso não haja a denunciação só ocorre no inciso I do referido artigo, e, nos demais incisos, a condição é apenas para que o ressarcimento seja julgado no mesmo processo. CELSO AGRÍCOLA BARBI [6] defende que não haveria a obrigatoriedade dos incisos II e III pela falta de sanção ao seu descumprimento, ocorrendo, porém, penalidade da perda do direito se fosse expressamente determinado na sentença. Assim, a pena de NULIDADE não seria cabível, pois se estaria atingindo todo o processo, prejudicando o direito do litigante adversário do denunciante; nem a de PRECLUSÃO, posto que somente é aplicada no mesmo processo, não afetando o direito de ressarcimento em outra ação posterior.
Assim, aquele que não denunciar da lide quando cabível perderá, apenas, as vantagens processuais de ter o seu reembolso mais rapidamente, mas não perderá a pretensão do direito material,
Todavia, no caso de haver a denunciação, esta deverá ser feita no mesmo prazo da contestação, conforme determina o artigo 71 do Código de Processo Civil.
Apresentando-se o denunciado ao processo, poderá, obviamente, contestar e o processo prosseguirá entre o autor e os litisconsortes (denunciante-denunciado).
Ocorrendo a revelia, ou mesmo a negação da qualidade que lhe foi atribuída, deverá o denunciado contestar e prosseguir em sua defesa até o final da lide. Neste caso, deverá o denunciante apresentar todos os meios de defesa sob pena de perda do direito de regresso, pois surgirá a lide denunciante-denunciado.
Na sentença, deverão ser julgadas a ação principal e a regressiva, isto é a denunciação da lide: se ocorrer a improcedência do pedido da ação, sendo o denunciante vitorioso, também será improcedente a denunciação; todavia, sendo a ação inicial julgada procedente, com a respectiva condenação do denunciante, poderá a denunciação ser julgada procedente ou não, dependendo da existência ou não da responsabilidade do denunciado. Sendo cabível a denunciação, se transformará a sentença em título executivo contra o denunciado.
Porém, alguns doutrinadores acreditam que a possibilidade da denunciação da lide feita pelo Estado feriria o Princípio da Economia Processual, bem como o de Celeridade Processual, uma vez que se teria, com dito antes, duas marchas processuais para se atingir a uma sentença; ressaltando que se trata de uma ação judicial em que no polo passivo encontra-se uma pessoa jurídica de direito público que lhe é garantida todas as "vantagens" processuais, principalmente em relação aos prazos.
Assim, o lesado, autor da demanda principal, seria o mais atingido com a denunciação da lide feita pelo ente público para lhe garantir o direito de regresso, pois, muito provavelmente, levará o dobro do tempo para que tenha seu direito de indenização garantido.
O Princípio da Economia Processual estaria, assim, desaparecido, com duas instruções processuais, nas quais se buscaria, na ação principal, conhecer da existência da lesão e do nexo de causalidade – responsabilidade objetiva -, e na denunciação da lide, se provar a culpa de seu agente público, pelo Estado, acrescentando-se, assim, fato novo à lide de reparação de danos.
Note-se que a instrução para a denunciação da lide, em que se buscaria responsabilizar o agente público, seria muita mais demorada, devido a perícias, testemunhas, etc., lembrando, ainda, que, caso ocorram problemas com a citação do denunciado, ficará o processo suspenso conforme o artigo 72 do Código de Processo Civil.
Acrescente-se a isto o fato de que o quantum a ser recebido pelo autor no caso de êxito na ação poderá ser de "pouca importância" financeira para o Estado, comparado ao tempo que levará para perceber, provocando, assim, uma desigualdade, pois a pessoa jurídica de direito público terá o direito de regresso contra seu agente público garantido e não lhe será prejudicial o tempo que levar o trâmite da ação e ficar sem aquele valor em seus cofres; já no caso da pessoa lesada, certamente, sofrerá mais pela demora de sua indenização, principalmente, se tiver que suportar a espera do julgamento simultâneo da denunciação da lide. Não se preservaria o Princípio da Celeridade Processual.
Além disso, ainda estaria o indivíduo lesado sujeito a precatório para ver seu prejuízo material ressarcido.
Muitas vezes, o próprio magistrado responsável pelo julgamento da ação indefere o pedido de denunciação da lide, exatamente para preservar o direito do autor de ver seu direito estabelecido o mais depressa e o menos oneroso possível.
Alegam os doutrinadores desta corrente, como o Prof. RUI STOCO [7], que com a denunciação da lide do servidor público, mesmo quando o réu, ou seja, o Estado, confessa sua culpa ou o dolo, surgiria fundamento jurídico novo, que seja a própria discussão do dolo ou da culpa de seu agente.
Também, HELY LOPES MEIRELES, deixa claro em sua famosa obra [8] sua defesa pela ação regressiva contra o servidor causador do dano ao invés da denunciação da lide:
A ação regressiva da Administração contra o causador direto do dano está instituída pelo § 6º do art. 37 da CF como mandamento a todas as entidades públicas e particulares prestadoras de serviços públicos. Para o êxito desta ação exigem-se dois requisitos: primeiro, que a Administração já tenha sido condenada a indenizar a vítima do dano sofrido; segundo, que se comprove a culpa do funcionário no evento danoso. Enquanto para a Administração a responsabilidade independe da culpa, para o servidor a responsabilidade depende da culpa: aquela é objetiva, esta é subjetiva e se apura pelos critérios gerais do Código Civil.
Com isso, como veremos nos decisórios abaixo, não se caracteriza nulidade do processo, pelo mesmo princípio processual:
PROCESSUAL CIVIL – AÇÃO DE INDENIZAÇÃO – RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO – ACIDENTE DE TRÂNSITO – DIREITO DE REGRESSO – INDEFERIMENTO DA DENUNCIAÇÃO DA LIDE – AUSÊNCIA DE CERCEAMENTO DE DEFESA – DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL SUPERADA – SÚMULA 83/STJ – VIOLAÇÃO AO ART. 333, I, CPC NÃO CARACTERIZADA – PREQUESTIONAMENTO AUSENTE – SÚMULAS 356 E 282 DO STF – PRECEDENTES.
A denunciação da lide torna-se obrigatória na hipótese de perda do direito de regresso prevista nos incisos I e II do art. 70 do CPC, não se fazendo presente essa obrigatoriedade no caso do inciso III do mesmo dispositivo, onde tal direito permanece íntegro. - Fundando-se a ação em responsabilidade objetiva, o juiz pode rejeitar a denunciação da lide sem acarretar nulidade do processo, pois o preponente, podendo acionar regressivamente o seu preposto, não sofre qualquer prejuízo. - Considerando o rito sumaríssimo do processo, o acolhimento da arguição de nulidade atentaria contra os princípios da economia e da celeridade processuais. - Dissídio interpretativo superado (Súmula 83/STJ). - Se o Tribunal "a quo", mesmo após a oposição dos aclaratórios, deixa de apreciar questão suscitada no recurso de apelação, deve o recorrente, ao manifestar este apelo especial, alegar violação ao art. 535 do CPC, a fim de atender ao requisito do prequestionamento. - Recurso especial não conhecido. [9]
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – DENUNCIAÇÃO DA LIDE – DIREITO DE REGRESSO – ART. 70, III, DO CPC.
1. A denunciação da lide só é obrigatória em relação ao denunciante que, não denunciando, perderá o direito de regresso, mas não está obrigado o julgador a processá-la, se concluir que a tramitação de duas ações em uma só onerará em demasia uma das partes, ferindo os princípios da economia e da celeridade na prestação jurisdicional.
2. A denunciação da lide ao agente do Estado em ação fundada na responsabilidade prevista no art. 37, § 6º, da CF/88 não é obrigatória, vez que a primeira relação jurídica funda-se na culpa objetiva e a segunda na culpa subjetiva, fundamento novo não constante da lide originária.
3. Não perde o Estado o direito de regresso se não denuncia a lide ao seu preposto (precedentes jurisprudenciais).
4. Recurso especial improvido. [10] (grifo nosso)
PROCESSUAL CIVIL. DENUNCIAÇÃO DA LIDE. AÇÃO REGRESSIVA. CF - ART. 37, § 6º, CPC - ART. 70, III.
1. Não é cabível a denunciação da lide em ação de indenização, fundada em responsabilidade objetiva do Estado, para apuração de culpa ou dolo de funcionário, porque a administração deve, nestes casos, instaurar a ação regressiva (CF - art. 37, § 6º).
2. Precedentes do STF - TFR e TRF - 1ª Região.
3. Agravo improvido. (11) (grifo nosso)
RESPONSABILIDADE CIVIL DO PODER PÚBLICO - DENUNCIAÇÃO DA LIDE - DESCABIMENTO.
Se diversos os fundamentos da demanda entre particulares e entre estes e as pessoas jurídicas de direito público ou assemelhados, descabe a denunciação da lide, eis que no primeiro caso o sucesso da ação depende de prova da culpa e neste basta o nexo de causalidade entre a ação e a omissão e o evento danoso, ex-vi da CF, art. 37, § 6º, e CPC, art. 70, III. (12)
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO - DENUNCIAÇÃO À LIDE DE SERVIDOR - DESCABIMENTO
Sendo de natureza objetiva a responsabilidade do ente público, não é de ser o servidor denunciado à lide por diverso fundamento - culpa -, a frustrar a finalidade do instituto, associada à célere e efetiva prestação jurisdicional. A denunciação também se justifica pelo direito de regresso que, desde suas remotas origens, promana da sub- rogação em favor de quem solve prestação alheia. Não é a hipótese em que busca o Estado a responsabilização do servidor por ato daquele - culpa lato sensu. (13)
Com essas decisões, vemos a preservação do lado mais fraco, que seja o autor que pleiteia seu direito de indenização por algum dano sofrido injustamente, uma vez que o juiz dispensa a denunciação da lide do servidor para "acelerar" a margem processual, sem discussão sobre a culpa ou o dolo do mesmo que ocasionou o dano. Não há, assim, com o indeferimento da denunciação da lide, nulidade do processo.
Todavia, encontramos posição diferenciada no sentido da impossibilidade do indeferimento do pedido de denunciação da lide, como vemos na ementa do acórdão proferido no Recurso Especial Nº 95.368, no Superior Tribunal de Justiça:
SERVIDOR — DENUNCIAÇÃO À LIDE — IMPOSSIBILIDADE DE INDEFERIMENTO
Processual Civil. Ação de Responsabilidade Civil contra o Poder Público. Ato Ilícito Praticado por Agente Público. Denunciação da Lide. Impossibilidade de ser Indeferida.
1 - A denunciação da lide contra servidor público autor do ato ilícito discutido em ação de responsabilidade civil proposta contra o Poder Público, se por este requerida, não pode ser indeferida pelo juízo.
2 - A adoção desse sistema de fixação de tal relacionamento processual visa se homenagear o princípio da economia processual, evitando-se uma nova demanda. Efeitos da ação regressiva.
3 - Recurso provido. [14]
(grifo nosso)
Trazemos, agora, o pensamento de RUI STOCO:
Pensamos que a denunciação em hipóteses que tais não só é incabível, como desaconselhável, até porque, a não denunciação da lide ao servidor ou seu indeferimento na ação promovida contra o Estado não impede que ele exerça o seu direito de regresso em despendido como a condenação que lhe foi imposta. [15]
Como visto, trata-se de um posicionamento ainda divergente. Uns julgadores são pela desnecessidade da denunciação da lide do servidor, podendo o Estado obter seu ressarcimento por via judicial própria; outros são mesmo pela improcedência do pedido de denunciação. Lembrando que aqueles que são pela sua desnecessidade, apenas não consideram nulos os processos em que não são feitas ou mesmo indeferidas.