Reforma da previdência - pensão por morte na PEC nº 287-A/2016: da evolução à involução do benefício

(i) Contextualização do tema

    A proposta de reforma da previdência do setor público vem abraçada a um drástico retrocesso em relação à pensão por morte.

   A leitura das normas contidas na Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 287-A/2016 torna evidente a pretensão de eliminar os resquícios do atual sistema previdenciário, com ênfase na sucessão pensional.

Se com a Emenda Constitucional nº 41/2003 a mudança na base de cálculo da pensão trouxe insatisfação, agora a sensação é de incredulidade total. É um momento de cautela para quem estuda o tema, pois jamais se poderia imaginar uma proposta tão desproporcional como a apresentada, mediante a qual o beneficiário da pensão, em um momento de perda maior, poderá ser guindado a receber um benefício inferior ao próprio mínimo legal. É mais do que um impulso para o Regime de Previdência Complementar. É um arremesso à privatização do benefício.

Ao que parece, não bastaram as regras que alteraram, em 2015, os requisitos para a concessão da pensão por morte em favor dos beneficiários do servidor público regido pela Lei nº 8.112/90[2].  Era preciso fechar o ciclo histórico da concessão com todas as amarras possíveis. E assim está sendo feito, pois a PEC 287-A/2016 tem a pretensão efetiva de extinguir a segurança de ordem familiar, deixando os dependentes dos segurados à mercê de um sistema que requisita base complementar.

Este ensaio visa oferecer um panorama histórico das regras de concessão da pensão por morte do servidor público federal com vistas a tornar visível o retrocesso social advindo da PEC nº 287-A/2-16, resgatando no tempo a compreensão das mazelas atuais que tem no custeio dos benefícios o grande mote de discussão.

(ii) Breve histórico da legislação estatutária[3]

  É sabido que a legislação aplicável à concessão do benefício pensional é aquela vigente no momento do óbito do servidor instituidor, ainda que o procedimento e a própria concessão ocorram depois da alteração da legislação que lhe deu guarida.

Cuida-se na aplicação do princípio tempus regit actum, há muito consagrado na jurisprudência pátria, conforme se pode constatar:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. PENSÃO. TEMPUS REGIT ACTUM. REGIME CELETISTA AO TEMPO DO ÓBITO. ÓBITO ANTERIOR À VIGÊNCIA DA LEI Nº 8.112/1990. CONVERSÃO PARA REGIME ESTATUTÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES.

1. O Supremo Tribunal Federal entende que a concessão de pensão por morte deve observar as leis vigentes à época do óbito do segurado (tempus regit actum).

2. São inaplicáveis as regras dos §§ 4º e 5º do art. 40 da Constituição Federal, em sua redação original, ao servidor celetista falecido antes do advento da Lei nº 8.112/1990. Precedentes.

3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973. (STF, RE 773752 AgR/PE AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, Relator: Min. ROBERTO BARROSO, julgamento em 18/11/2016, DJ-e de 1/12/2016) (grifo nosso) 

Nesse sentido, existem, ainda, pensões mantidas com base em legislação que não mais estão vigentes, de modo que para não adentrar muito no tempo inicia-se a retrospectiva de concessão do benefício a contar do Estatuto de 1952[4] com o fito de tornar visível o caminhar do instituto e propiciar o olhar sobre a sua evolução e involução, conforme hoje de apresenta.

1) Lei nº 1.711, de 1952: da pensão especial à pensão ordinária

Primeiramente, faz-se interessante uma visão sobre a forma de custeio das pensões à época, o que ora se faz com o intuito de situar pedagogicamente o conteúdo de análise e traçar o roteiro da cobertura previdenciária do RPPS ao longo do tempo. Tudo, em breves linhas.

Bom, deve ser dito desde logo que, em sede federal, o servidor público civil da União ainda que não tenha contribuído efetivamente para percepção de aposentadoria[5], sempre contribuiu para auferir pensão que, em alguns casos, assumia a conotação de proventos por invalidez.

O Decreto nº 942 A, de 31 de outubro de 1890[6], que instituiu o montepio obrigatório dos Empregados do Ministério da Fazenda, embrião dos benefícios previdenciários devidos aos servidores públicos, cujo artigo 1º revelava como objetivo “prover a subsistência e amparar o futuro das famílias dos mesmos empregados, quando estes falecessem ou ficassem inabilitados para sustentá-las decentemente”[7], assim já exigia.

A contribuição correspondia a um dia de ordenado, descontado em folha e os inativos também contribuíam (art. 12). O  montepio civil dos empregados do Ministério da Fazenda, instituído pelo Decreto nº 942 A, de 1890, foi estendido, paulatinamente, a servidores de diversos órgãos, inclusive do Poder Judiciário, passando a ser regulado, na Segunda República, pelo Decreto nº 22.414, de 30.1.1933, sob a denominação de Montepio dos Funcionários Públicos Civis da União, mantida a contribuição de um dia de ordenado, assim considerado “a importância relativa a dois terços dos vencimentos, ainda que consistam somente em gratificações, quotas, ou sejam calculados por lotação” (Art. 3º, § 1º).

Com a suspensão de inscrições para o montepio, por força da Lei º 3.089, de 8.1.1916[8], criou-se, pelo Decreto Legislativo nº 5.128, de 31.12.1926, o Instituto de Previdência dos Funcionários Públicos da União, regulamentado pelo Decreto nº 17.778, de 20.4.1927, que teve o condão de reorganizar o sistema previdenciário dos funcionários públicos, tornando contribuintes obrigatórios aqueles não vinculados ao Montepio.

Pelo Decreto nº 24.563, de 3.7.1934, o Instituto de Previdência dos Funcionários Públicos da União passou à denominação de Instituto Nacional de Previdência, então incorporado pelo Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE) em 1938, conforme Decreto-lei nº 288, de 23.2.1938 (Art. 51), que estabelecia, para os contribuintes obrigatórios, dentre os quais os “os funcionários civis efetivos, interinos, ou em comissão” (Art. 3º, alínea “a”), alíquotas de contribuição que variavam de 4% a 7% em razão da base de incidência vinculada à remuneração do servidor (Art. 22), sendo permitido aos contribuintes do Montepio a opção pelo regime anterior ou pelo instituído pelo referido Decreto-lei para efeito do benefício de família (Art. 56), faculdade que perdurou até o Decreto-lei 3.347, de 12.6.1941, que instituiu o Regime de Benefícios de Família dos segurados do IPASE, e os excluiu. Foi por meio do IPASE que passou a ser paga a pensão - benefício de família - devida aos beneficiários dos servidores, então criada pelo Decreto-lei nº 3.347, de 12.6.1941, para a qual era prevista contribuição na base de 5% do vencimento-base do segurado (Art. 7º).

Em 1952 foi editada a Lei nº 1.711, de 28 de outubro, que dispôs sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União. O Estatuto de 1952 trouxe em seu texto a previsão, apenas, de pensão especial, então devida por acidente no desempenho das funções, deixando para a legislação ordinária a regulamentação dos benefícios de família, de modo que, por ocasião de sua edição, permaneceu vigente os benefícios previstos no Decreto-Lei nº 3.347, de 1941, e respectiva forma de custeio.

Com a edição da Lei nº 3.373, de 12 de março de 1958, destinada a regulamentar os Art. 161 e 256 da Lei nº 1.711/1952, foi instituído o Plano de Assistência dos Funcionários Públicos Civis da União, mantendo-se a contribuição para o IPASE (5%), incidente sobre o salário-base (Art. 4º), para fazer face ao pagamento de pensão à família do segurado, correspondente a 50% desse salário. Nesse ponto, vale a leitura das normas reveladoras dos benefícios:

Lei nº 1.711, de 1952

 “Art. 161. O plano de assistência compreenderá:

 I – assistência médica, dentária e hospitalar, sanatório e creches;

II – previdência, seguro e assistência judiciária;

III – financiamento para aquisição de imóvel destinado à residência;

IV – cursos de aperfeiçoamento e especialização profissional;

V – centros de aperfeiçoamento moral e intelectual dos funcionários e famílias, fora das horas de trabalho.

  [...]

“Art. 242. É assegurada pensão, na base do vencimento ou remuneração do servidor, à família do mesmo quando o falecimento se verificar em conseqüência de acidente no desempenho de suas funções.” (o grifo não consta do original)

 Decreto nº 76.954, de 1975

Art. 1º A pensão especial assegurada à família do funcionário falecido em conseqüência de acidente no desempenho de suas funções, conforme previsto no artigo 242 da Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1952, será concedida nos termos deste Decreto.

 Art. 2º O valor da pensão será igual ao do vencimento do cargo ocupado pelo funcionário no dia do evento deduzida a pensão previdenciária.

Art. 3º A qualidade de beneficiário, a ordem de preferência, a forma de distribuição da pensão, bem como os casos de reversão e perda do benefício regem-se pelo disposto na Lei nº 3.373, de 12 de março de 1958, artigos 5º, 6º, 7º. (os grifos não constam do original)

Lei nº 3.373, de 1958

 Art. 1º O Plano de Previdência tem por objetivo principal possibilitar aos funcionários da União, segurados obrigatórios definidos em leis especiais e peculiares a cada instituição de previdência, meios de proporcionar, depois de sua morte, recursos para a manutenção da respectiva família.

 Art. 2º O Plano de Previdência compreende:

 I - Seguro Social obrigatório;

II - Seguro privado facultativo.

 Art. 3º O Seguro Social obrigatório garante os seguintes benefícios:

 I - Pensão vitalícia;

II - Pensão temporária;

III - Pecúlio especial.

 § 1º O pecúlio especial será calculado de acordo com o art. 5º do Decreto-lei nº 3.347, de 12 de junho de 1941, não podendo, porém, ser inferior a 3 (três) vezes o salário-base do contribuinte falecido.

 § 2º O pecúlio especial será concedido aos beneficiários, obedecida a seguinte ordem:

 a) o cônjuge sobrevivente, exceto o desquitado;

b) os filhos menores de qualquer condição, ou enteados;

c) os indicados por livre nomeação do segurado;

d) os herdeiros, na forma da lei civil.

 § 3º A declaração dos beneficiários será feita ou alterada, a qualquer tempo, somente perante o IPASE, em processo especial, nela se mencionando claramente o critério para a divisão, no caso de serem nomeados diversos beneficiários.

 Art. 4º É fixada em 50% (cinquenta por cento) do salário-base, sobre o qual incide o desconto mensal compulsório para o IPASE, a soma das pensões à família do contribuinte, entendida como esta o conjunto de seus beneficiários que se habilitarem às pensões vitalícias e temporárias.

 Art. 5º Para os efeitos do artigo anterior, considera-se família do segurado:

 I - Para percepção de pensão vitalícia:

 a) a esposa, exceto a desquitada que não receba pensão de alimentos;

b) o marido inválido;

c) a mãe viúva ou sob dependência econômica preponderante do funcionário, ou pai inválido no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo; 

II - Para a percepção de pensões temporárias: 

a) o filho de qualquer condição, ou enteado, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido, enquanto durar a invalidez; 

b) o irmão, órfão de pai e sem padrasto, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido enquanto durar a invalidez, no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo, sem filhos nem enteados. 

Parágrafo único. A filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, só perderá a pensão temporária quando ocupante de cargo público permanente. 

Art. 6º Na distribuição das pensões, serão observadas as seguintes normas: 

I - Quando ocorrer habilitação à pensão vitalícia, sem beneficiários de pensões temporárias, o valor total das pensões caberá ao titular daquela; 

II - Quando ocorrer habilitação às pensões vitalícias e temporárias, caberá a metade do valor a distribuir ao titular, da pensão vitalícia e a outra metade, em partes iguais, aos titulares das pensões temporárias; 

III - Quando ocorrer habilitação somente às pensões temporárias, o valor a distribuir será pago, em partes iguais, aos que se habilitarem. 

Parágrafo único. Nos processos de habilitação, exigir-se-á o mínimo de documentação necessário, a juízo da autoridade a quem caiba conceder a pensão, e concedida esta, qualquer prova posterior só produzirá efeito da data em que foi oferecida em diante, uma vez que implique a exclusão de beneficiário. 

Art. 7º Por morte dos beneficiários ou perda da condição essencial à percepção das pensões, estas reverterão: 

I - A pensão vitalícia - para os beneficiários das pensões temporárias;

II - As pensões temporárias - para os seus co-beneficiários, ou, na falta destes, para o beneficiário da pensão vitalícia. (os grifos não constam do original)  

Lei nº 6.782, de 1980 

Art. 1º A doença profissional e as especificadas em lei ficam equiparadas ao acidente de serviço, para efeito da pensão especial de que trata o art. 242 da Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1952.  

Parágrafo único. A equiparação de que trata este artigo estende-se às pensões, inclusive do Montepio Civil da União, concedidas aos herdeiros de funcionários já falecido, para efeito de complementação pelo Tesouro Nacional.  (os grifos não constam do original)

Importante dizer que a concessão das pensões previstas nas Lei nº 1.711/52 e Lei nº 3.373/58 foi atribuída ao IPASE, que já era incumbido de administrar o sistema previdenciário anterior, além de ser responsável pela operacionalização do respectivo recolhimento, encargos esses passados ao extinto Instituto Nacional de Previdência Social – INPS, por efeito da competência que lhe foi conferida pela Lei nº 6.439, de 1º.9.1977, que criou o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social – Sinpas. O custeio dos benefícios, por sua vez, passou a ser disciplinado pelo Decreto nº 83.081, de 24.1.79, Regulamento do Custeio da Previdência Social que, na Seção III do Capítulo II do Título I, cuidava dos Segurados Funcionários Federais. Nesse mesmo Decreto nº 83.081/79, vislumbra-se que o custeio da Previdência Social do Servidor Público seria atendido pela contribuição do servidor, no percentual de 5% incidente sobre o salário-base, e por dotações específicas no Orçamento Geral da União (art.95)[9], para fazer face, apenas, à concessão de pensão por morte, alíquota que foi elevada pelo Decreto-Lei nº 1.910, de 29.12.1981, para 6% (Art. 1º, § 1º), permanecendo neste patamar até a edição da Lei nº 8.688, de 21.7.1993, já na vigência da Lei nº 8.112/90, conforme se detalhará adiante.

A Lei nº 1.711, de 1952, vigeu até a edição da Lei nº 8.112/90, atual Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União, de modo que a sua regência passou pelas Constituições de 1946, 1967, 1969 e 1988, atraindo para si as inovações trazidas por essas últimas Cartas Políticas e as interpretações em conformidade com as respectivas regras.

Assim, pode-se afirmar que diversas foram as fases da concessão das pensões com base na vigência da Lei nº 1.711/52, valendo lembrar que até a promulgação da Constituição de 1988 o valor da pensão ordinária correspondia a 50% do salário-base do servidor, enquanto a intitulada pensão especial, aplicável em decorrência do Art. 242, da Lei nº 1.711/52(posteriormente combinado com o disposto na Lei nº 6.782/80), correspondia à totalidade da remuneração do instituidor e era concedida e atualizada pelo órgão a que pertencia o servidor falecido[10].

A Constituição da República de 1988 nada prescreveu com relação à participação efetiva do servidor no custeio dos benefícios previdenciários, em que pese o contido no art. 149, § 1º (antigo parágrafo único), tendo sido mantidas as contribuições nos patamares antes fixados[11]. Não obstante, a partir da sua entrada em vigor, deixou de existir diferença entre a pensão especial e a pensão ordinária, eis que todas as pensões passaram a consignar valor equivalente a totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido, nos termos do § 5º do Art. 40 da respectiva Carta Política, em sua redação originária[12], independentemente da causa morte. 

Interessante observar que o pagamento das pensões especiais era realizado, de forma conjunta, pelo INPS e pelo Tesouro Nacional, cada qual arcando com a metade do valor do benefício, sendo que a operacionalização da parte do Tesouro Nacional era de incumbência do Ministério da Fazenda, para onde o processo era encaminhado posteriormente à concessão do benefício[13]. Depois da Constituição de 1988 e superveniente unificação dos regimes jurídicos dos servidores pela Lei nº 8.112/90, as pensões ordinárias, que eram de incumbência do INPS/INSS, passaram a ser operacionalizadas pelo órgão de pessoal do servidor, assim como as pensões especiais, uniformizando-se os procedimentos para a concessão do benefício no âmbito da Administração Pública Federal.

2) Pensão por morte na Lei nº 8.112/90, redação originária.

Em relação ao custeio, a Lei nº 8.112, de 1990, veio estabelecendo, no art. 231[14], que o “Plano de Seguridade Social do Servidor será custeado com produto da arrecadação de contribuição obrigatória dos servidores dos três Poderes da União, das autarquias e das fundações públicas”, fazendo alusão expressa, no seu § 1º, que essas contribuições sociais obrigatórias seriam fixadas em lei.

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 O art. 249 da Lei nº 8.112, de 1990, por sua vez, fixou regra no sentido de que “até a edição da lei prevista no § 1º do art. 231, os servidores abrangidos por esta Lei contribuirão na forma e nos percentuais atualmente estabelecidos para o servidor civil da União, conforme regulamento próprio”. Assim, após a edição do Regime Jurídico Único, o servidor estatutário continuou a contribuir no percentual de 6% e o ex-celetista passou a contribuir neste patamar[15]. Com o veto incidente sobre o § 2º do art. 231, adveio a Lei nº 8.162, de 1991, estabelecendo novos percentuais a título de contribuição mensal, variáveis de 9% a 12%. Essas alíquotas, entretanto, foram declaradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal sob o fundamento do desaparecimento da causa da majoração do percentual, decorrente da derrubada do veto do Presidente sobre o preceito da Lei nº 8.112/90 (§ 2º do art. 231), que previa o custeio integral da aposentadoria pelo Tesouro Nacional.[16] Retornou-se, então, ao percentual de 6%, que perdurou até ao advento da Lei nº 8.688, de 21.7.1993, incumbida de restabelecer as alíquotas antes fixadas pela Lei nº 8.162, de 1991, desta vez sob o escopo da Emenda Constitucional nº 3, de 17.3.1993, responsável pela inserção, em caráter definitivo, da lógica contributiva do RPPS, que não excluiu, de qualquer forma, a participação da União[17].

Registre-se que a Lei nº 8.688, de 21.7.1993, deixou expresso que as alíquotas da contribuição social ali consignadas seriam aplicadas até 30 de junho de 1994, interregno em que deveria o Poder Executivo encaminhar ao Congresso Nacional projeto de lei dispondo sobre o Plano de Seguridade Social do Servidor Público, sua gestão e custeio, fixando suas alíquotas a partir de 1º.7.1994. O projeto não vingou e o Executivo expediu a Medida Provisória nº 560, de 26.7.94[18], sucessivamente reeditada, convertida posteriormente na Lei nº 9.630, de 23.4.1998[19], que manteve as alíquotas progressivas até 30.6.1997, unificando-as, a contar de 1º.7.97, no percentual de 11% incidente sobre a totalidade da remuneração mensal do servidor, observada a definição envidada pelo art. 1º, inciso III, da Lei nº 8.852, de 4.2.1994.

Com a primeira reforma da Previdência, patrocinada pela Emenda Constitucional nº 20/98, deu-se o início da ruptura com o sistema anterior. A substituição do tempo de serviço pelo tempo de contribuição (Art. 40) conferiu roupagem de capitalização escritural ao sistema do setor público, motivando a edição da Lei nº 9.783, de 28.1.1999, incumbida de implementar o custeio do RPPS pós-reforma mediante a fixação de alíquotas progressivas à remuneração do servidor.

A Lei nº 9.783, de 1999, veio implementar, desta feita, o lado mais controverso da Reforma Previdenciária, eis que trouxe novamente a possibilidade de exação sobre proventos de inativos e pensionistas[20], o que lhe valeu inúmeras impugnações judiciais, dentre as quais, uma Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn 2010-2 MC/DF), deferida pelo Excelso Pretório, que julgou inconstitucional tanto a participação dos inativos e pensionistas no custeio - por efeito da própria redação do art. 40 conferido pela Emenda nº 20/98 (não incidência aos inativos, porque não exercem mais cargos efetivos) - quanto à progressividade das alíquotas trazidas pelo Art. 2º da referida lei[21], face ao seu caráter confiscatório. Nesse cenário, foi mantida a alíquota de 11%.

Com a segunda onda de Reforma da Previdência, produzida pela Emenda Constitucional nº 41/2003, o custeio do RPPS passou a ser regulamentado pela MP nº 167/2004, convertida na Lei nº 10.887, de 18.6.2004, que manteve a alíquota de 11% incidente sobre a totalidade da base contributiva (§ 1º do Art. 4º), percentual vigente até o presente, observadas as alterações relativas à base de cálculo em razão da instituição do Regime Complementar[22]. Nesse nosso cenário, os aposentados e pensionistas passaram a contribuir na mesma alíquota (11%), desta feita incidente sobre o valor dos proventos que exceder ao teto máximo de benefícios do RGPS (Art. 5º).

   Quanto aos benefícios, verifica-se que a Lei nº 8.112/90 ampliou o rol de beneficiários da pensão por morte em comparação com a Lei nº 1.711/52 c/c a Lei nº 3.373/58, mantendo a natureza das pensões – vitalícias e temporárias - conforme a seguir:

“Art. 215. Por morte do servidor, os dependentes fazem jus a uma pensão mensal de valor correspondente ao da respectiva remuneração ou provento, a partir da data do óbito, observado o limite estabelecido no art. 42.

 Art.216. As pensões distinguem-se, quanto à natureza, em vitalícias e temporárias.

§ 1º A pensão vitalícia é composta de cota ou cotas permanentes, que somente se extinguem ou revertem com a morte de seus beneficiários.

§ 2º A pensão temporária é composta de cota ou cotas que podem se extinguir ou reverter por motivo de morte, cessação de invalidez ou maioridade do beneficiário.

 Art. 217.São beneficiários das pensões:

I - vitalícia:

a)o cônjuge;

b)a pessoa desquitada, separada judicialmente ou divorciada, com percepção de pensão alimentícia;

c)o companheiro ou companheira designado que comprove união estável como entidade familiar;

d)a mãe e o pai que comprovem dependência econômica do servidor;

e)a pessoa designada, maior de 60 (sessenta) anos e a pessoa portadora de deficiência, que vivam sob a dependência econômica do servidor.

II- temporária:

 a)os filhos, ou enteados, até 21 (vinte e um) anos de idade, ou, se inválidos, enquanto durar a invalidez;

b) o menor sob guarda ou tutela até 21 (vinte e um) anos de idade;

c)o irmão órfão, até 21 (vinte e um) anos, e o inválido, enquanto durar a invalidez, que comprovem dependência econômica do servidor;

 d)a pessoa designada que viva na dependência econômica do servidor, até 21 (vinte e um) anos, ou, se inválida, enquanto durar a invalidez.

 § 1º A concessão de pensão vitalícia aos beneficiários de que tratam as alíneas "a" e "c" do inciso I deste artigo exclui desse direito os demais beneficiários referidos nas alíneas "d" e "e".

§ 2º A concessão da pensão temporária aos beneficiários de que tratam as alíneas "a" e "b" do inciso II deste artigo exclui desse direito os demais beneficiários referidos nas alíneas "c" e "d".” (os grifos não constam do original)

   Consoante foi ressaltado, o valor das pensões, à época da edição da Lei nº 8.112/90, correspondia à integralidade dos vencimentos ou proventos devidos ao instituidor, nos termos previstos no § 5º do Art. 40 da Constituição, em sua redação originária, combinado com o disposto no Art. 215, da Lei nº 8.112/90.

 Os requisitos e rol de beneficiários ao usufruto da pensão por morte previsto na redação originária da Lei nº 8.112, de 1990, não se modificaram com as reformas patrocinadas pelas Emendas nºs 20/98, 41/2003 e 47/2005. As mudanças trazidas pelas citadas emendas incidiram sobre a composição do valor do benefício, conforme deixou assente o Tribunal de Contas da União no Acórdão nº 482/2005 – Plenário. Importante conferir:

“8. A remuneração do servidor, nos termos do art. 1º, inciso III, da Lei nº 8.852, de 04/02/1994, compreende a soma dos vencimentos com os adicionais de caráter individual e demais vantagens, nestas compreendidas as relativas à natureza ou ao local de trabalho e a prevista no art. 62 da Lei nº 8.112/1990, ou outra paga sob o mesmo fundamento, sendo excluídas, entre outras parcelas,  as diárias, a ajuda de custo em razão de mudança de sede ou indenização de transporte, o salário-família, o décimo-terceiro salário, o adicional ou auxílio natalidade, o  adicional ou auxílio funeral, o adicional de férias, até o limite de 1/3 (um terço) sobre a retribuição habitual e o adicional de tempo de serviço.

 9.Em relação ao mencionado § 5º do art. 40 da Constituição Federal de 1988, em sua redação original, é oportuno destacar excerto do Relatório do Ministro-Relator Marcos Vilaça, que fundamentou o Acórdão 2.140/2004-1ª Câmara, Processo TC nº 575.832/1986-0, Sessão de 24/08/2004, Ata 30/2004-1ª Câmara, o qual versa sobre concessão de pensão civil a beneficiário de servidor falecido em atividade. 

 “(...)

8.9 A propósito, entendemos pertinente trazer a lume excerto do Voto do Ministro Sepúlveda Pertence (relator), proferido por ocasião da apreciação do Recurso Extraordinário nº 221.201-9/RS pelo Pretório Excelso, tendo sido, por unanimidade de votos, conhecido e provido, in verbis:

‘Firma-se a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a partir do julgamento do MI 211 (Marco Aurélio, RTJ 157/411), no sentido de que o § 5º do art. 40 da Constituição assegura a plena correspondência de valores entre a pensão deixada por servidor público falecido e o que este servidor percebia quando em atividade.

(...)

... conheço do recurso extraordinário e dou provimento para julgar procedente a ação, condenando o recorrido a pagar à autora, a partir de 5/10/88, pensão equivalente a totalidade da remuneração que o de cujus perceberia se estivesse em atividade, descontadas as importâncias já recebidas, respeitada a prescrição qüinqüenal (...).’ 

9. Além disso, a Carta Magna estabelece em seu art. 40, § 8º, que, in verbis: 

‘Observado o disposto no art. 37, XI, os proventos de aposentadoria e as pensões serão revistos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos aposentados e aos pensionistas quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão, na forma da lei.’ 

9.1 Diante disso, não vemos óbice, neste caso concreto, da acumulação dos quintos com a função que lhes deu origem, tendo em vista que, se o instituidor fosse vivo e em atividade estivesse, estaria percebendo normalmente essas parcelas, pois as Leis nos 6.732/79 (ato de fl. 125 do vp) e 8.911/94 (fl. 126 do vp) somente vedam a percepção cumulativa dessas parcelas, na remuneração, quando for caso de DAS, não sendo a presente situação, já que a função do instituidor é proveniente de DAI (GRG).”

(...) 

10.Os requisitos para a concessão da pensão aos beneficiários que fazem jus ao seu recebimento previstos na Lei nº 8.112/1990 não foram alterados por força das Emendas Constitucionais nº 20/1998 e nº 41/2003. Todavia, houve modificação quanto aos valores das pensões em razão dos dispositivos a seguir explicitados. 

10.1. A base de cálculo da concessão da pensão, para o servidor ocupante de cargo efetivo falecido anteriormente a vigência da Emenda Constitucional nº 20/1998 (16/12/1998) será a remuneração do mês em que ocorrer o óbito em atividade e, no caso de ser o servidor inativo, a base de cálculo será o provento, também do mês em que ocorrer o óbito. 

10.2 O art. 215 da Lei nº 8.112/1990, aplica-se às pensões relativas aos óbitos posteriores à sua vigência (12/12/1990). Tal dispositivo estabelece que os dependentes do instituidor fazem jus a uma pensão mensal de valor corresponde ao da respectiva remuneração ou provento, a partir da data do óbito. 

10.3 No caso do óbito ter ocorrido posteriormente a vigência da Emenda Constitucional nº 20/1998 (16/12/1998), o valor da pensão será igual ao valor da remuneração do servidor falecido ou ao valor dos proventos da aposentadoria, na data do falecimento. O valor da pensão, quando de sua concessão, não poderá exceder à remuneração do servidor, no cargo efetivo que serviu de referência para a sua concessão. A pensão está sujeita a limite constitucional.

10.4 O art. 40, § 7º, da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 41/2003, estabelece que Lei disporá sobre a concessão do benefício de pensão por morte, que será igual:

a) óbito ocorrido na inatividade ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de 70% da parcela excedente a esse limite, caso aposentado à data do óbito.

a) óbito ocorrido na atividade ao valor da totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de 70% da parcela excedente a este limite, caso em atividade na data do óbito.

11. O § 7º do art. 40 da Constituição Federal, com a redação alterada pela Emenda Constitucional nº 41/2003, foi regulamentado pela Medida Provisória nº 167/2004, in DOU de 20/02/2004, convertida na Lei nº 10.887, de 18/06/2004, publicada no DOU 21/06/2004; todavia os critérios definidos pela mencionada Lei não se aplicam ao presente caso, tendo em vista a data da ocorrência do falecimento do instituidor da pensão, ou seja, 07/06/1996.

12. Em relação à pensão paga ao dependente do servidor que faleceu em atividade ou aposentado, comenta Odete Meudaur, in Direito Administrativo Moderno. 8ª ed.-São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2004, pgs. 347/348:

“Na redação original da Constituição de 1988, § 5º do art. 40, a pensão por morte correspondia à totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido, com revisões iguais aos servidores ativos.

Segundo a EC 20/98, § 7º do art. 40, a pensão por morte era igual ao valor dos proventos do servidor falecido ou igual ao valor dos proventos a que teria direito o servidor em atividade na data do seu falecimento, com base na remuneração do cargo efetivo.

A EC 41/2003 prevê novo modo de fixar o valor da pensão por morte, na forma da lei. Até o limite máximo dos benefícios do regime geral da previdência, a pensão será igual à totalidade dos proventos do servidor falecido, se aposentado; ou igual à remuneração do servidor no cargo efetivo, se estava em atividade ao falecer. Se os referidos proventos ou remuneração ultrapassarem o citado limite máximo, será acrescentado ao valor correspondente a este limite (R$ 2.400,00, segundo a EC 41/2003) setenta por cento da parcela excedente. Quer dizer: neste último caso será efetuada uma redução de 30% (trinta por cento) sobre a parcela dos referidos proventos ou remuneração que exceder o citado limite máximo. É assegurado o reajustamento da pensão para preservar-lhe o valor real, conforme critérios fixados em lei.”

13.Ressalta ainda a autora, que “no caso de pensionistas que já recebiam tal benefício antes de 31.12.2003, o art. 3º, § 3º, da EC 20/98, não revogado pela EC 41/2003, mantém todos os direitos e garantias assegurados nas disposições constitucionais vigentes no momento da concessão. Nesta situação, o art. 7º da EC 41/2003 assegura a revisão na mesma proporção e data em que se modificar a remuneração dos servidores ativos, inclusive quanto a benefícios decorrentes de transformação ou reclassificação do cargo que serviu de referência para a pensão.” (os grifos não constam do original)

O valor da pensão prevista na Lei nº 8.112/90, portanto, sofreu mudanças em razão das ondas de reforma da Previdência, a congregar fundamento complementar para cada qual, conforme se pode constatar no quadro sinótico:

Cabe dizer que a partir da Emenda Constitucional nº 41/2003 o reajustamento da pensão por morte deixou de ser vinculado à remuneração do servidor, instituidor do benefício. Ou melhor, se o valor da pensão era revisto sempre que a remuneração do cargo efetivo do instituidor fosse modificada, depois da EC nº 41/2003 essa equivalência não mais foi possível. Assim, as pensões decorrentes de óbitos ocorridos depois de 31.12.2003 passaram a ser reajustadas, como regra, com base nos mesmos índices e datas aplicáveis ao RGPS. Entretanto, algumas situações foram excepcionadas pela própria normatividade social, conforme enfatizou o Tribunal de Contas da União no Acórdão nº 2.553/2013-TCU-Plenário, a saber:

“9.1. conhecer da representação;

   9.2.   orientar os órgãos e entidades da Administração Pública Federal a observar as seguintes diretrizes na concessão de pensão:

  9.2.1  as pensões civis decorrentes de aposentadorias ocorridas anteriormente à Emenda Constitucional 41/2003, ou as concedidas com fundamento no art. 3º da Emenda Constitucional 41/2003, somente gozarão de paridade com os vencimentos dos servidores em atividade se o óbito do servidor ocorreu até 31/12/2003;

 9.2.2  para óbitos posteriores a 31/12/2003, os benefícios serão reajustados nos mesmos índice e data aplicáveis aos benefícios do RGPS;

 9.2.3. constituem exceção à regra e continuam gozando do benefício de paridade (regra de exceção a partir da edição da Emenda Constitucional 41/2003) as pensões civis originadas por óbitos ocorridos a partir de 1º/1/2004 e que sejam decorrentes de:

 9.2.3.1. aposentadorias fundamentadas no art. 3º da Emenda Constitucional 47/2005, por força do parágrafo único do art. 3º dessa Emenda;

 9.2.3.2. aposentadorias por invalidez,  para servidores que tenham ingressado no serviço público até 31/12/2003, com base no parágrafo único do art. 6.º-A da Emenda Constitucional  41/2003, incluído pela Emenda Constitucional 70/2012, observados os efeitos financeiros estipulados no art. 2º da EC 70/2012;

 9.2.4.   todo e qualquer benefício de pensão civil decorrente de óbito ocorrido a partir de 20/02/2004 (data da publicação no DOU da Medida Provisória 167/2004, posteriormente convertida na Lei 10.887/2004) deve observar a forma de cálculo prevista no § 7º do art. 40 da Constituição Federal de 1988, com a redação dada pela EC 41/2003, bem como o disposto no art. 2º da Lei 10.887/2004;

 9.2.5. em caso de redução no valor do benefício de pensão civil ou de aposentadoria pela aplicação da Emenda Constitucional 70/2012, caberá a atribuição de uma Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada – VPNI, sujeita apenas aos reajustes gerais dos servidores públicos federais, a qual deverá ser paulatinamente absorvida sempre que houver reorganização ou reestruturação dos cargos e das carreiras, ou das remunerações previstas em lei, até sua completa extinção;”    

Essas normas sofreram, entretanto, forte reforma em 2014, conforme se detalhará no tópico seguinte.

3) Pensão por morte na Lei nº 8.112, de 1990, com a alteração da Lei nº 13.135, de 17 de junho de 2015.

Ao apagar das luzes de 2014, o Plano de Seguridade Social do Servidor público (PSSS) foi fortemente atingido por uma minirreforma incidente sobre os requisitos para concessão da pensão por morte. Não houve mudança quanto à forma de custeio.

A Medida Provisória nº 664, de 30 de dezembro de 2014, publicada no dia 31 seguinte, alterou os requisitos de concessão da pensão por morte prevista na Lei nº 8.112, de 1990, com efeitos a contar de 1º de março de 2015. Convertida na Lei nº 13.135, de 17 de junho de 2015, publicada no DOU de 18 seguinte, os efeitos da citada Medida Provisória foram revistos conforme a seguir:

Art. 5º Os atos praticados com base em dispositivos da Medida Provisória nº 664, de 30 de dezembro de 2014, serão revistos e adaptados ao disposto nesta Lei.     

A minirreforma da pensão eliminou a previsão de concessão em razão da natureza vitalícia e temporária do rol de beneficiários, assim como determinou a distribuição igualitária do benefício aos dependentes habilitados. Eis as alterações primeiras:

“Art. 215. Por morte do servidor, os dependentes, nas hipóteses legais, fazem jus à pensão a partir da data de óbito, observado o limite estabelecido no inciso XI do caput do art. 37 da Constituição Federal e no art. 2º da Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004.

Art. 217. São beneficiários das pensões:

I - o cônjuge;

II - o cônjuge divorciado ou separado judicialmente ou de fato, com percepção de pensão alimentícia estabelecida judicialmente;

III - o companheiro ou companheira que comprove união estável como entidade familiar;

IV - o filho de qualquer condição que atenda a um dos seguintes requisitos:

a) seja menor de 21 (vinte e um) anos;

b) seja inválido;

c) tenha deficiência grave; ou (vigência em 17/6/2017) 

d) tenha deficiência intelectual ou mental, nos termos do regulamento;

V - a mãe e o pai que comprovem dependência econômica do servidor; e

VI - o irmão de qualquer condição que comprove dependência econômica do servidor e atenda a um dos requisitos previstos no inciso IV.

§ 1o A concessão de pensão aos beneficiários de que tratam os incisos I a IV do caput exclui os beneficiários referidos nos incisos V e VI.

§ 2o A concessão de pensão aos beneficiários de que trata o inciso V do caput exclui o beneficiário referido no inciso VI.

§ 3o O enteado e o menor tutelado equiparam-se a filho mediante declaração do servidor e desde que comprovada dependência econômica, na forma estabelecida em regulamento.

Art. 218. Ocorrendo habilitação de vários titulares à pensão, o seu valor será distribuído em partes iguais entre os beneficiários habilitados.

Verifica-se que as novas regras não mais trouxeram a figura do menor sobre guarda, de modo que, considerando a vigência da MP nº 664/2014, convertida na Lei nº 13.135/2015, a partir de 1º de março de 2015, não mais foi permitida a concessão de pensão por morte a esses dependentes[23].         

Mas a minirreforma não parou por aí. O direito à pensão foi efetivamente restringido aos cônjuges, companheiros e aos divorciados/separados com percepção de alimentos em razão do tempo de contribuição, idade do beneficiário e tempo de convivência. Vale conferir:

Art.222. Acarreta perda da qualidade de beneficiário:

I - o seu falecimento;

II - a anulação do casamento, quando a decisão ocorrer após a concessão da pensão ao cônjuge;

III - a cessação da invalidez, em se tratando de beneficiário inválido, o afastamento da deficiência, em se tratando de beneficiário com deficiência, ou o levantamento da interdição, em se tratando de beneficiário com deficiência intelectual ou mental que o torne absoluta ou relativamente incapaz, respeitados os períodos mínimos decorrentes da aplicação das alíneas “a” e “b” do inciso VII;

IV - o implemento da idade de 21 (vinte e um) anos, pelo filho ou irmão;

V - a acumulação de pensão na forma do art. 225;

VI - a renúncia expressa; e

VII - em relação aos beneficiários de que tratam os incisos I a III do caput do art. 217:

a) o decurso de 4 (quatro) meses, se o óbito ocorrer sem que o servidor tenha vertido 18 (dezoito) contribuições mensais ou se o casamento ou a união estável tiverem sido iniciados em menos de 2 (dois) anos antes do óbito do servidor;

b) o decurso dos seguintes períodos, estabelecidos de acordo com a idade do pensionista na data de óbito do servidor, depois de vertidas 18 (dezoito) contribuições mensais e pelo menos 2 (dois) anos após o início do casamento ou da união estável:

1) 3 (três) anos, com menos de 21 (vinte e um) anos de idade;

2) 6 (seis) anos, entre 21 (vinte e um) e 26 (vinte e seis) anos de idade;

3) 10 (dez) anos, entre 27 (vinte e sete) e 29 (vinte e nove) anos de idade;

4) 15 (quinze) anos, entre 30 (trinta) e 40 (quarenta) anos de idade;

5) 20 (vinte) anos, entre 41 (quarenta e um) e 43 (quarenta e três) anos de idade;

6) vitalícia, com 44 (quarenta e quatro) ou mais anos de idade.

§ 1º A critério da administração, o beneficiário de pensão cuja preservação seja motivada por invalidez, por incapacidade ou por deficiência poderá ser convocado a qualquer momento para avaliação das referidas condições.

§ 2o Serão aplicados, conforme o caso, a regra contida no inciso III ou os prazos previstos na alínea “b” do inciso VII, ambos do caput, se o óbito do servidor decorrer de acidente de qualquer natureza ou de doença profissional ou do trabalho, independentemente do recolhimento de 18 (dezoito) contribuições mensais ou da comprovação de 2 (dois) anos de casamento ou de união estável.

§ 3o Após o transcurso de pelo menos 3 (três) anos e desde que nesse período se verifique o incremento mínimo de um ano inteiro na média nacional única, para ambos os sexos, correspondente à expectativa de sobrevida da população brasileira ao nascer, poderão ser fixadas, em números inteiros, novas idades para os fins previstos na alínea “b” do inciso VII do caput, em ato do Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, limitado o acréscimo na comparação com as idades anteriores ao referido incremento.

§ 4o O tempo de contribuição a Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) ou ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) será considerado na contagem das 18 (dezoito) contribuições mensais referidas nas alíneas “a” e “b” do inciso VII do caput.

Art. 223. Por morte ou perda da qualidade de beneficiário, a respectiva cota reverterá para os cobeneficiários.

     [...]

Art. 225. Ressalvado o direito de opção, é vedada a percepção cumulativa de pensão deixada por mais de um cônjuge ou companheiro ou companheira e de mais de 2 (duas) pensões. (os grifos não constam do original)

A leitura das regras deixa evidenciar que embora as mudanças tenham fortemente impactado os requisitos para concessão da pensão por morte em relação aos beneficiários, manteve a estrutura financeira do benefício nos moldes já delimitados pela EC nº 41/2003, que continuou sendo auferido nos termos do Art. 2º, da Lei nº 10.887, de 2004, ex vi do § 7º do Art. 40 da Constituição Federal, com redação da Emenda nº 41, de 2003. Também não houve vedação quanto à percepção de mais de uma pensão, até o limite de duas pensões por morte, assim como permaneceu a possibilidade de reversão das cotas por morte dos beneficiários, conforme regimes anteriores.

Esse é o panorama atual da pensão por morte devida aos beneficiários do servidor público detentor de cargo efetivo e, portanto, vinculado ao RPPS. E é nesse momento que a PEC 287-A/2016 pretende ingressar.