Reforma da previdência - pensão por morte na PEC nº 287-A/2016: da evolução à involução do benefício

(iii) PEC 287-A/2016 e a extinção da pensão por morte prevista na Lei nº 8.112/90

Em primeiro lugar, cabe dizer que a proposta de reforma da Constituição, consubstanciada na PEC 287-A/2016, foi apresentada sob motivação de urgência e indispensabilidade como forma de manter sustentável o sistema para as presentes e futuras gerações.

Não obstante o relevante motivo, não se encontra na Exposição de Motivos Interministerial – EMI nº 140/2016 MF, projeções relativas ao financiamento dos regimes de previdência, mormente dos RPPS, inclusive sob os impactos produzidos e a produzir pela instituição do Regime de Previdência Complementar[24] (2012) e a minirreforma de 2015. Os déficits dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) são indicados como absolutos. Vale conferir:

“20. No que se refere aos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), cabe destacar que a preocupação com o equilíbrio financeiro e atuarial levou a melhoria na sua organização, regulação e supervisão, a partir das Emendas Constitucionais nº 20, de 1998, e nº 41, de 2003.

21. No entanto, desequilíbrios históricos dos RPPS, oriundos de períodos anteriores, e a manutenção de regras que demandam aperfeiçoamento, de sorte a proporcionar oferta de proteção previdenciária aos servidores públicos que não onerem excessivamente o conjunto da sociedade, indicam a necessidade de nova revisão desses sistemas.

22. Na União, nos Estados e no Distrito Federal, a relação entre o número de servidores ativos e os aposentados e pensionistas está próxima de 1, demonstrando grande desequilíbrio entre as receitas de contribuições e as despesas com o pagamento de benefícios de seus respectivos RPPS. Em 2015, os RPPS da União e dos Estados/DF registraram deficit de R$ 72,5 bilhões e R$ 60,9 bilhões, respectivamente. (os grifos não constam do original)

Não é pretensão deste estudo enveredar sobre o equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS, tema que será objeto de trabalho específico, mas é preciso deixar visível, conforme se fez linhas atrás, que o servidor público sempre contribuiu para a usufruir da pensão por morte. Não o fez com relação à aposentadoria, tida por muitos e muitos anos como extensão do vínculo funcional, suportada pelo regime orçamentário e, portanto, paga com recursos do próprio Tesouro Nacional[25], mas sempre o fez quanto à pensão, cuja preocupação com o equilíbrio financeiro e atuarial se impôs desde o seu nascedouro.

No bojo dessa lógica, a passagem dos encargos previdenciários devidos ao servidor público - então ampliados pela Constituição de 1988 e incorporados pela Lei nª 8.112/90 – para a Seguridade Social[26], não poderia representar – ausente qualquer contrapartida do ente federado – senão um déficit. É uma questão matemática. Se antes os cofres públicos arcavam com o ônus da aposentadoria do servidor, assim como de suas licenças de cunho previdenciário, por lógico, este ônus, quanto guindado a ingressar no contexto da Seguridade Social, sem a responsável compensação financeira do ente responsável pelo seu sustento, não poderia deixar de representar um déficit.

Nesse diapasão, não é difícil perceber que a contabilidade dessa passagem do RPPS para o contexto da Seguridade Social deveria ter sido considerada, haja vista a sua repercussão na avaliação da situação financeira e atuarial de todos os RPPS[27]. Mas não é somente isso. Existem muitos outros aspectos que deveriam ter sido considerados para as projeções apresentadas e não foram, tais como: (a) ausência, igualmente, de demonstração das compensações financeiras entre o RGPS e o RPPS, mormente por ocasião da transformação dos empregos dos servidores em cargos efetivos, então decorrente da instituição do Regime Jurídico Único (em âmbito federal, pela Lei nº 8.112/90, Art. 243); (b) a famosa Desvinculação Dos Recursos da União (DRU), incidente sobre as contribuições sociais e multas vinculadas à seguridade social ao custeio do orçamento dessa esfera de governo[28];(c) as contingências tributárias provocadas por renúncias e isenções de receitas previdenciárias;(d) as projeções dos efeitos da instituição do Regime de Previdência Complementar; (e) além de muitos outros aspectos relativos ao controle das contas dos RPPS, relacionados com problemas dos próprios dados de repasses e parcelamentos das contribuições dos entes públicos, também participantes do custeio e responsáveis pela gestão, que ora se faziam necessários para uma escorreita avaliação da situação financeira do sistema.

De qualquer forma, o importante é saber que, independentemente dessas contingências, o servidor público contribuiu para obter a resposta previdenciária ao tempo devido. E não foi pequena a sua cotização, quiçá para fazer face aos benefícios de família, como é o caso da pensão por morte. E, agora, todo o esforço contributivo, inclusive dos aposentados que também passaram a contribuir desde a EC nº 41/2013 c/c a Lei nº 10.887/2004, não mais frutificará em favor dos beneficiários sob o contexto da renda familiar[29], conquista tão importante em sede previdenciária.

Mantidos os patamares e bases de incidência da alíquota de 11% para fazer face ao custeio do RPPS, nos termos da Lei nº 10.887/2004, a pensão do servidor público prevista da Lei nº 8.112/90, se aprovada a PEC 287-A/2016, está fadada à extinção.

Vale conferir.

A EMI nº 140/2016 MF, quanto às regras transitórias relativas à pensão, assim refere:

10.5. No que se refere à pensão por morte para os dependentes dos servidores ingressados antes da instituição do fundo de previdência complementar de cada Ente Federativo, mantém-se a base de cálculo considerando a totalidade dos proventos recebidos na data do óbito, até o limite máximo do RGPS, acrescido de 70% da parcela que ultrapassar esse limite. (o grifo não consta do original)

À primeira vista, a leitura dos motivos expostos confere ilação no sentido de que os servidores ingressos no regime de cargos públicos antes da instituição do Regime Complementar de Previdência (RCP) foram acobertados pela garantia de manter a salvo o valor da pensão por morte nos moldes antes preconizados.

Triste engano.

As regras transitórias propostas para o benefício pensional assim estão redigidas:

Art. 4º  O valor da pensão por morte concedida aos dependentes do servidor que ingressou em cargo efetivo da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios anteriormente à instituição do regime de previdência complementar de que trata o § 14 do art. 40 da Constituição e que não realizou a opção de que trata o § 16 do mesmo artigo, será equivalente a uma cota familiar de 50% (cinquenta por cento), acrescida de cotas individuais de 10 (dez) pontos percentuais por dependente, até o limite de 100% (cem por cento) dos valores previstos nos incisos I e II, observado ainda o seguinte:

I - na hipótese de óbito do aposentado, as cotas serão calculadas sobre a totalidade dos proventos do servidor falecido, respeitado o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social, acrescido de 70% (setenta por cento) da parcela excedente a esse limite;

 II - na hipótese de óbito de servidor em atividade, as cotas serão calculadas sobre o valor dos proventos a que o servidor teria direito se fosse aposentado por incapacidade permanente na data do óbito, observado o disposto nos § 3º, inciso I, e § 3º-A do art. 40 da Constituição, respeitado o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social, acrescido de 70% (setenta por cento) da parcela excedente a esse limite; 

 III - a identidade do rol de dependentes, as condições necessárias para o enquadramento e a qualificação, estabelecidos para o regime geral de previdência social;

 IV - as cotas individuais cessarão com a perda da qualidade de dependente e não serão reversíveis aos demais beneficiários; e

 V - o tempo de duração da pensão por morte e as condições de cessação das cotas individuais serão estabelecidos conforme a idade do beneficiário na data de óbito do segurado, na forma prevista para o regime geral de previdência social.  (os grifos não constam do original)

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As regras de transição declinam, em verdade, a materialização da extinção da pensão por morte trazida pela Lei nº 8.112/90, eis que até mesmo o rol de dependentes e os requisitos para auferir os benefícios deverão ser os estabelecidos pelo RGPS. Veja que a própria existência do RPPS se exaure com essa proposta, pois a sua concretização, enquanto regime de previdência especial, pressupõe a previsão de, pelo menos, pensão por morte e aposentadoria. Logo, se aprovada a PEC 287-A/2016, falece o RPPS.

Quanto à base de cálculo e respectivo valor do benefício, é visível a proposta de alteração, diversamente do que informa a EMI nº 140/2016 MF. Vale conferir:

Evidente está que o valor do benefício para os servidores que ingressaram no regime de cargos antes da implantação do Regime de Previdência Complementar[30] – e somente para esses - foi limitado em termos percentuais, não tendo sido mantida a base de cálculo. Sim, porque a PEC 287-A/2016 traz como base de cálculo da pensão os proventos de aposentadoria do instituidor, ainda que o óbito tenha ocorrido na atividade, diversamente da dicotomia vigente. Ademais, para ambas as situações, o valor do benefício não corresponderá à integralidade dos limites fixados – teto máximo de benefícios do RGPS + 70% do que exceder a esse teto – mas à metade desse valor, eventualmente acrescido de 10% por dependente. Dar-se-á, portanto, acaso aprovada a proposta, o rompimento da renda familiar como escopo de garantia da pensão por morte, nos moldes inaugurados pela Lei nº 8.112/90.

Não é demais lembrar que a fixação do percentual de 50% é resgatada dos áureos tempos do montepio civil e dos benefícios de família, implicando essa base em um verdadeiro retrocesso social, ainda que sob um olhar precário da linha de análise. O histórico exposto linhas atrás fala por si.

Quanto às regras permanentes para ter efeito a concessão da pensão por morte do servidor, a EMI nº 140/2016 MF assim revela:

 Da pensão por morte.

54. No que tange às pensões por morte, cumpre destacar que essa é a terceira modalidade de benefício mais dispendiosa no RGPS, representando 24,2% do total das despesas em 2015. Esta considerável participação decorre da falta de dispositivos legais limitando a concessão desses benefícios, parcialmente mitigada pela entrada em vigor da Lei 13.135, de 2015, como ocorre na maior parte dos outros países, em relação aos requisitos de tempo mínimo de contribuição (carência), duração dos benefícios, taxa de reposição (proporção entre o que se recebe na atividade, com o que será pago na inatividade) e acumulação com outros benefícios previdenciários.

55. Em relação ao cálculo das pensões por morte, em grande parte dos regimes previdenciários o valor do benefício é dividido em cotas, considerando o número de dependentes, as quais muito frequentemente não são reversíveis ou, mesmo quando o são, não necessariamente garantem o valor integral a que teria direito o beneficiário falecido quando em vida. Essa sistemática é adotada por 82% de um total de 132 países analisados, segundo estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA.

56. Destaca-se também a ausência de regras no Brasil que vedem à cumulação da pensão por morte com outros benefícios. Em 2014, 2,4 milhões de beneficiários acumulavam aposentadoria e pensão, sendo que 70,6% desses situam-se nos três décimos de maior rendimento domiciliar per capita brasileira, denotando a falta de progressividade desse benefício. O percentual de pensionistas que acumulavam pensão e aposentadoria cresceu de 9,9%, em 1992, para 32,4%, em 2014.

 57. Desse modo, para melhor estruturar a pensão por morte no sistema de previdência brasileiro é necessário atualizar conceitualmente os princípios que norteiam o reconhecimento do direito ao benefício, de forma a compatibilizá-lo com a realidade da sociedade brasileira e com as melhores práticas internacionais. A proposta inclui a revisão das regras de cálculo de seu valor, a extinção da reversibilidade das cotas e vedação de acúmulo de pensão com aposentadoria, em complemento às alterações iniciadas pela Lei nº 13.135, de 2015, resultado da conversão da Medida Provisória nº 664, de 2014.” (o grifo não consta do original)

Não se pode negar que dentre os benefícios que trouxerem melhores garantias aos segurados do RPPS foi a pensão por morte. Contudo, esse benefício tem sido, desde 2004, objeto de alterações profundas, inclusive quanto ao próprio valor.

   A Lei nº 10.887/2004, dando azo à Emenda Constitucional nº 41/2003, implementou um efetivo corte no valor da pensão por morte, deixando a mesma de corresponder à integralidade da remuneração ou do provento do servidor, conforme foi visto.  

A Lei nº 13.135, de 2015, por sua vez, impôs o derradeiro freio no sistema, eis que fixou prazo para usufruto da pensão em razão da idade do beneficiário, além de estabelecer condições de duração do benefício vinculadas a um prazo de carência de dezoito meses de contribuição e ao implemento de, pelo menos, dois anos de casamento ou união estável antes do óbito. O não implemento de uma das condições mencionadas passou a conferir ao beneficiário o direito à percepção de apenas quatro meses.

  À época, a minirreforma da pensão por morte recebeu muitas críticas. Não se esperava que uma proposta de erradicação do benefício pudesse ser aventada. Mas foi. A PEC 287-A/2016 vem com o intuito de banir o sistema pensional, pondo fim a todas as garantias antes conquistadas. Vale a transcrição do teor das normas propostas:

   “Art. 40. ...................

§ 7º Na concessão do benefício de pensão por morte, cujo valor será equivalente a uma cota familiar de 50% (cinquenta por cento), acrescida de cotas individuais de 10 (dez) pontos percentuais por dependente, até o limite de 100% (cem por cento), não será aplicável o estabelecido no § 2º do art. 201 e será observado o seguinte: 

I - na hipótese de óbito do aposentado, as cotas serão calculadas sobre a totalidade dos proventos do servidor falecido, respeitado o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social;  

II - na hipótese de óbito de servidor em atividade, as cotas serão calculadas sobre o valor dos proventos aos quais o servidor teria direito caso fosse aposentado por incapacidade permanente na data do óbito, observado o disposto no inciso I do § 3º, e no § 3º-A deste artigo, respeitado o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social;  

III - a identidade do rol de dependentes, as condições necessárias para o enquadramento e a qualificação dos dependentes estabelecidos para o regime geral de previdência social;  

IV - as cotas individuais cessarão com a perda da qualidade de dependente e não serão reversíveis aos demais beneficiários; e  

V - o tempo de duração da pensão por morte e as condições de cessação das cotas individuais serão estabelecidos conforme a idade do beneficiário na data de óbito do segurado, na forma prevista para o regime geral de previdência social.  

§ 8º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, nos termos fixados para o regime geral de previdência social. (os grifos não constam do original)

Veja que a PEC 287-A/2016 trouxe a possibilidade expressa de o valor do benefício ficar aquém no mínimo legal com a previsão de não aplicação do estabelecido no § 2º do art. 201. Ou seja, o valor da pensão poder vir a ser menor que o salário mínimo. Ponto.

Mas não há parâmetro melhor para identificar o rompimento do sistema senão comparar o valor do benefício ao longo do tempo. Ei-lo:

Hipótese 1: Segurado inativo com percepção de proventos correspondentes a R$ 1.500,00, cujo óbito ocorre depois da aprovação da PEC 287-A/2016. Deixa apenas o cônjuge:

 ..

Hipótese 2: Segurada ativa, com direito adquirido à aposentadoria integral nos termos do Art. 6º da EC nº 41/2003. Óbito depois da aprovação da PEC 287-A/2016. Valor da remuneração por ocasião do óbito - R$ 10.000,00. Valor apurado da média das remunerações utilizadas como base das contribuições até a data do óbito - R$ 7.000,00. Deixa cônjuge e dois filhos menores de 21 anos.

Isso é apenas uma amostragem do sistema que se pretende aprovar. Mas imagine se, nessa última hipótese, o cônjuge da servidora falecida tivesse adquirido direito à aposentadoria pelo RGPS? Seria dado a ele o direito de se aposentar e receber o benefício deixado pela mulher? A resposta é negativa. A PEC 287-A/2016 traz em seu bojo, ainda, a impossibilidade de percepção cumulativa de pensão por morte e aposentadoria no âmbito dos regimes de previdência, seja o RGPS, seja o RPPS. Daí porque se diz que a proposta rompe com a garantia da renda familiar. Vale conferir esta e as demais hipóteses de acumulação vedadas:

“Art. 40. .............  

§ 6º É vedado o recebimento conjunto, sem prejuízo de outras hipóteses previstas em lei:  

I - de mais de uma aposentadoria à conta dos regimes de previdência dos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumuláveis na forma desta Constituição;  

II - de mais de uma pensão por morte deixada por cônjuge ou companheiro no âmbito dos regimes de previdência dos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ou entre estes regimes e os regimes de que trata o art. 201, assegurado o direito de opção por um dos benefícios, ficando suspenso o pagamento do outro benefício; e  

III - de pensão por morte e aposentadoria no âmbito dos regimes de previdência dos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ou entre estes regimes e os regimes de que trata o art. 201, assegurado o direito de opção por um dos benefícios, ficando suspenso o pagamento do outro benefício. (o grifo não consta do original)  

Interessante verificar que a vedação consigna comunicação entre os regimes geral e próprio (RGPS e RPPS) sem atentar para o fato de que cada qual está circunscrito a um regime de caráter contributivo diverso. Mas essa questão parece de somenos importância para a pretensa reforma que passa ao largo da ótica contributiva/retributiva advinda dos sistemas inaugurados pós-reformas.

Pois bem, as normas propostas incidem sobre o direito à pensão, investindo contra a acumulação com a aposentadoria, ainda que estes direitos estejam postos, eis que suspensos pela inviabilidade de acumulação. A proposta da PEC 287-A/2016 é de opção, a qualquer tempo, pelo benefício que melhor aprouver ao segurado/beneficiário[33].

Esse o contorno da proposta de reforma que já está reverberando para não aprovação. Muitas promessas de intervenção por emendas parlamentares até o final da redação deste artigo.