III – A Desastrada Lei nº 13.260, de 16 de março de 2016
Ocorre que a concepção de integrar o tipo de terrorismo no corpo do Código Penal foi novamente abandonada, quando da apresentação do Projeto de Lei nº 2.016, de 2015, da Câmara dos Deputados, a qual, aparentemente premida por eventos esportivos de grande vulto no país, entendeu mais adequado adotar novamente um diploma penal extravagante, tipificando o crime de terrorismo, além de alterar normas processuais penais.
Seguindo-se a tumultuada tramitação legislativa, a proposição terminou por ser aprovada na forma da Lei nº 13.260, de 16 de março de 2016, com alguns vetos presidenciais. A mencionada Lei tipifica, em seus artigos 2º, 3º, 5º, e 6º, o crime de terrorismo com os seguintes contornos:
Art. 2º O terrorismo consiste na prática por um ou mais indivíduos dos atos previstos neste artigo, por razões de xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia e religião, quando cometidos com a finalidade de provocar terror social ou generalizado, expondo a perigo pessoa, patrimônio, a paz pública ou a incolumidade pública.
§ 1º São atos de terrorismo:
I - usar ou ameaçar usar, transportar, guardar, portar ou trazer consigo explosivos, gases tóxicos, venenos, conteúdos biológicos, químicos, nucleares ou outros meios capazes de causar danos ou promover destruição em massa;
II – (VETADO);
III - (VETADO);
IV - sabotar o funcionamento ou apoderar-se, com violência, grave ameaça a pessoa ou servindo-se de mecanismos cibernéticos, do controle total ou parcial, ainda que de modo temporário, de meio de comunicação ou de transporte, de portos, aeroportos, estações ferroviárias ou rodoviárias, hospitais, casas de saúde, escolas, estádios esportivos, instalações públicas ou locais onde funcionem serviços públicos essenciais, instalações de geração ou transmissão de energia, instalações militares, instalações de exploração, refino e processamento de petróleo e gás e instituições bancárias e sua rede de atendimento;
V - atentar contra a vida ou a integridade física de pessoa:
Pena - reclusão, de doze a trinta anos, além das sanções correspondentes à ameaça ou à violência.
§ 2º O disposto neste artigo não se aplica à conduta individual ou coletiva de pessoas em manifestações políticas, movimentos sociais, sindicais, religiosos, de classe ou de categoria profissional, direcionados por propósitos sociais ou reivindicatórios, visando a contestar, criticar, protestar ou apoiar, com o objetivo de defender direitos, garantias e liberdades constitucionais, sem prejuízo da tipificação penal contida em lei.
Art. 3º Promover, constituir, integrar ou prestar auxílio, pessoalmente ou por interposta pessoa, a organização terrorista:
Pena - reclusão, de cinco a oito anos, e multa.
Art. 5º Realizar atos preparatórios de terrorismo com o propósito inequívoco de consumar tal delito:
Pena - a correspondente ao delito consumado, diminuída de um quarto até a metade.
§ 1º Incorre nas mesmas penas o agente que, com o propósito de praticar atos de terrorismo:
I - recrutar, organizar, transportar ou municiar indivíduos que viajem para país distinto daquele de sua residência ou nacionalidade; ou
II - fornecer ou receber treinamento em país distinto daquele de sua residência ou nacionalidade.
§ 2º Nas hipóteses do § 1o, quando a conduta não envolver treinamento ou viagem para país distinto daquele de sua residência ou nacionalidade, a pena será a correspondente ao delito consumado, diminuída de metade a dois terços.
Art. 6º Receber, prover, oferecer, obter, guardar, manter em depósito, solicitar, investir, de qualquer modo, direta ou indiretamente, recursos, ativos, bens, direitos, valores ou serviços de qualquer natureza, para o planejamento, a preparação ou a execução dos crimes previstos nesta Lei:
Pena - reclusão, de quinze a trinta anos.
Parágrafo único. Incorre na mesma pena quem oferecer ou receber, obtiver, guardar, mantiver em depósito, solicitar, investir ou de qualquer modo contribuir para a obtenção de ativo, bem ou recurso financeiro, com a finalidade de financiar, total ou parcialmente, pessoa, grupo de pessoas, associação, entidade, organização criminosa que tenha como atividade principal ou secundária, mesmo em caráter eventual, a prática dos crimes previstos nesta Lei.
Como se pode observar, a nova lei, além de abandonar a concepção, anteriormente valorizada, de integrar ao Código Penal o delito de terrorismo, foi igualmente muito mais prolixo no estabelecimento de definições típicas, além de exacerbar em grande medida as penas mínimas e máximas.
A nova proposição, além de pecar pela péssima técnica de redação, utiliza-se de uma multiplicidade de verbos com significados aparentemente idênticos, aproximando-se em grande medida do diploma português.
Fica claro que a definição típica principal, constante do “caput” do art. 2º, e de seu § 1º, realça a intenção de proteger às pessoas, e não ao Estado, equiparando o crime de dano (violência), ao crime de perigo (grave ameaça), mas estipulando fim especial de agir (dolo específico), consistente em intolerância religiosa, preconceito racial, étnico ou xenofobia, com o objetivo de provocar pânico generalizado.
Modificação notável na redação original do projeto de lei, foi a extração do fim especial de agir “extremismo político”, que ali constava, tornando duvidosa a aplicação da lei a um episódio terrorista politicamente motivado.
Ocorre que esta Lei, diferentemente do projeto que revogava expressamente o art. 20 da Lei de Segurança Nacional, não fez nenhuma referência direta à Lei nº 7.170/83, de tal maneira que será razoável interpretação segundo a qual, se praticado ato terrorista com motivação política, permanecerão aplicáveis as disposições deste primitivo diploma legal, as quais deverão ser interpretadas à luz do seu art. 1º, que condiciona sua aplicação à lesão ou exposição a perigo de lesão, da integridade territorial e da soberania nacional; do regime representativo e democrático, a Federação e o Estado de Direito; e das pessoas dos chefes dos Poderes da União.
Isto porque a lei nova não dispôs integralmente, e de maneira diversa do que dispunha a anterior, sobre o assunto “terrorismo”, impedindo com isto a incidência do art. 2º, § 1º, da Lei nº 4.657, de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Civil Brasileiro).
Ou seja, segundo a redação aprovada, vigoram simultaneamente duas definições típicas para atos de terrorismo no Brasil: aqueles previstos pela Lei de Segurança Nacional, com os elementos subjetivos do seu art. 1º, e aquele previsto pelo art. 2º, § 1º da Lei do Terrorismo, piorando um pouco mais a compreensão dos atos de extremismo em território nacional.
Ainda colaborando para a piora do quadro hermenêutico, o art. 2º, § 2º, estabelece uma excludente de antijuridicidade, ao afirmar que as disposições deste artigo (art. 2º, da Lei nº 13.260/2016), não se aplicam à conduta individual ou coletiva de pessoas em manifestações políticas, movimentos sociais, sindicais, religiosos, de classe ou de categoria profissional, direcionados por propósitos sociais ou reivindicatórios, visando a contestar, criticar, protestar ou apoiar, com o objetivo de defender direitos, garantias e liberdades constitucionais, sem prejuízo da aplicação de outros tipos penais previstos em lei. Isto é, ao mesmo tempo que excepciona o alcance da norma desnecessariamente (já que as condutas permissivas descritas estão, todas, asseguradas pela Constituição Federal), reforça o argumento de que outras normas incriminadoras – como é o caso da Lei de Segurança Nacional – continuam aplicáveis aos eventuais excessos de manifestação política.
Outra inovação, no ordenamento jurídico brasileiro, foi a tipificação pelo art. 3º, como delito autônomo, da participação em organização terrorista, modalidade que se torna crime especial em relação ao delito de associação criminosa (antiga quadrilha ou bando), do art. 288, do Código Penal, e que não exige o número mínimo de três pessoas para a configuração. A norma precisa ser conjugada, entretanto, com o art. 5º da lei antiterrorista.
De maneira elogiável, o art. 5º criminaliza os atos preparatórios de terrorismo, sancionando as condutas antecedentes no iter ciminis, as quais, no sistema pátrio, tenderiam a ser consideradas um irrelevante penal, a despeito da importância da prevenção a esta etapa, já comentada em tópicos precedentes. O § 1º, por sua vez, criminaliza o recrutamento e o treinamento para o terrorismo, este tanto para quem fornece, quanto para quem recebe[xvi]. Estranhamente, o § 2º criou uma exótica hipótese privilegiada, beneficiando o autor cujo treinamento ou atos de recrutamento que não envolvam viagem internacional.
Porém, mais estranha foi a previsão do art. 10, que determina a aplicação dos institutos benignos da desistência voluntária e arrependimento eficaz (art. 15, CP), àqueles que pratiquem as condutas preparatórias tipificadas pelo art. 5º da Lei de Terrorismo[xvii]. Se a intenção do legislador foi sancionar as etapas antecedentes ao cometimento do delito de terrorismo, como poderá ser interrompida a conduta, de forma a impedir a consecução do resultado, de modo a se configurar o arrependimento eficaz? Evidentemente, mais uma grave falha na elaboração legislativa.
De qualquer forma, este dispositivo deve ser interpretado em conjunto com a lei de organizações criminosas (Lei nº 12.850/2013), que considera organização criminosa, para os fins de aplicação das suas medidas de investigação e processo, também qualquer organização terrorista, assim reconhecida conforme o Direito Internacional, naturalmente por intermédio de instrumento internacional ao qual tenha aderido o Brasil, ou ainda, que tenha se organizado no território brasileiro para estes fins. Aliás, visando a tornar mais claro o alcance do conceito de organização terrorista, o art. 19 da lei antiterrorismo altera a definição que já existia na Lei nº 12.850/2013.
A previsão do art. 5º levanta, adrede, preocupações sobre a possível aplicação extraterritorial da lei brasileira, que deve observar a regra do art. 7º, II, “a”, do Código Penal, que regulamenta, no país, o Princípio da Jurisdição Penal Universal, submetido aqui a limites mais estritos do que aqueles aparentemente buscados pelo legislador na lei antiterrorista.
Com efeito, o Brasil é signatário de tratados internacionais em que se compromete a combater o terrorismo, o que permite a aplicação da lei brasileira a eventuais integrantes de organizações terroristas atuantes no estrangeiro, contudo, para que seja isto possível, deve o agente ingressar no território nacional, ser o fato punível no país em que foi praticado, estar o delito incluído dentre aqueles em que seja possível a extradição, e não ter sido o agente absolvido ou perdoado pelo delito no estrangeiro.
Haveria então, de pronto, uma dificuldade na persecução penal de integrante de organização considerada terrorista segundo o Direito Internacional, mas que, no território onde supostamente estaria praticando tal crime, seja considerada legítima.
Exemplo imediato se refere ao grupo Hezbollah, classificado como organização terrorista por diversos países com os quais o Brasil mantém tratados bilaterais de combate ao terrorismo (inclusive com os EUA), mas que são, em sua sede territorial (Líbano), considerados um partido político, inclusive com participação no parlamento do país. Assim, acaso viesse para o Brasil um integrante do Hezbollah, notoriamente envolvido no treinamento e financiamento de atentados terroristas em outros países, poderia ele ser preso e processado com base nesta nova disposição legal? A resposta derivada de uma leitura estrita do ordenamento jurídico penal brasileiro indicaria que não, a menos que se venha a desenvolver o entendimento de que, para fins de repressão ao terrorismo, o art. 5º da nova lei possua natureza especial, em relação à regra geral do art. 7º, do Código Penal.
As mesmas questões podem ser levantadas em relação às Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC), consideradas organização terrorista pela Organização dos Estados Americanos (OEA), mas que, sabidamente, mantêm representantes no Brasil, até mesmo com certa complacência de setores governamentais, que os reconhecem como “interlocutores”, pessoas relevantes para a manutenção de um “diálogo de reconciliação hemisférica”.
Outro problema que poderia advir da aplicação do art. 5º da lei, decorreria da previsão de que a aplicação extraterritorial da lei penal brasileira esbarraria num possível caráter político do crime, tese recentemente privilegiada pelo Supremo Tribunal Federal, a despeito da clara vedação, em todos os instrumentos internacionais subscritos pelo Brasil, de ser considerado o terrorismo como um crime político, ponto a ser melhor enfrentado em capítulo subsequente desta obra.
Por outro lado, a redação final da Lei nº 13.260/2016 excluiu previsão constante no seu art. 4º, vetado pela chefe do Executivo, que inovaria, também, ao criminalizar severamente a apologia ao terrorismo, medida importante para mitigar os processos psicossociais de atração de candidatos ao recrutamento por organizações terroristas. É certo que questões constitucionais, porém, poderiam ser levantadas, no tocante à liberdade de expressão assegurada no Brasil, sendo este o fundamento do veto.
A tipificação do crime de financiamento ao terrorismo, prevista no art. 6º, por outro lado, parece ter avançado muito além dos limites constitucionalmente impostos ao legislador penal, no momento em que parece estabelecer modalidade de responsabilidade penal objetiva, repudiada seguidas vezes pela jurisprudência pátria, até mesmo quando da aplicação de dispositivos da Lei de Lavagem de Dinheiro (Lei nº 9.613/98) a profissionais do mercado financeiro, aos quais já incumbiria, por dever legal, impedir que recursos financeiros sejam utilizados de forma indevida por organizações criminosas.
Neste quadrante, apesar das aparentemente boas intenções do legislador, dificilmente uma disposição como “contribuir de qualquer modo, direta ou indiretamente”, será aplicada pelo Judiciário para condenar pessoa que não tenha se envolvido voluntariamente, e com dolo inequívoco, no apoio financeiro a organização terrorista.