2 – Impropriedade da deflagração do processo legislativo isencional tributário por iniciativa do poder executivo.
Conforme se constatou nas fontes pesquisadas, o legislador estadual em alguns casos adotou entendimento de que a iniciativa para deflagração do processo legislativo de isenção tributária seria de competência do poder executivo.
Cotejando decisões recentes do Supremo Tribunal Federal, temos que há impropriedade na adoção de tal prática. A suprema corte reiteradamente assenta que não existe a aludida iniciativa privativa do executivo em matéria tributária, pois, da exegese resultante do art. 61, § 1º, inc. II, al. b, da Constituição, esta somente tem razão de ser no que se refere à União em territórios federais.
Vejamos alguns julgados elucidativos:
Tributário. Processo legislativo. Iniciativa de lei. 2. Reserva de iniciativa em matéria tributária. Inexistência. 3. Lei municipal que revoga tributo. Iniciativa parlamentar. Constitucionalidade. 4. Iniciativa geral. Inexiste, no atual texto constitucional, previsão de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo em matéria tributária. 5. Repercussão geral reconhecida. 6. Recurso provido. Reafirmação de jurisprudência. (STF - ARE: 743480 MG, Relator: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 10/10/2013, Data de Publicação: ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-228 DIVULG 19-11-2013 PUBLIC 20-11-2013)(grifo nosso)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DO FUNDO ROTATIVO DE EMERGÊNCIA DA AGRICULTURA FAMILIAR. ISENÇÃO DE PAGAMENTO CONCEDIDA AOS PRODUTORES RURAIS BENEFICIADOS PELO PROGRAMA EMERGENCIAL DE MANUTENÇÃO E APOIO A PEQUENOS PROPRIETÁRIOS RURAIS. LEI GAÚCHA N. 11.367/1999. 1. Perda de objeto da presente ação e do interesse de agir do Autor quanto aos arts. 3º e 4º da Lei gaúcha n. 11.367/1999, pela revogação parcial da lei impugnada pela Lei gaúcha n. 11.774/2002. 2. Ausência de contrariedade ao art. 22, inc. I, da Constituição da República: normas de direito administrativo e financeiro. 3. O art. 1º da Lei n. 11.367/1999 não contraria o art. 61, § 1º, inc. II, alínea e, da Constituição da República porque não criou ou extinguiu secretarias ou órgãos da administração pública. 4. O Supremo Tribunal Federal assentou que a reserva de lei de iniciativa do chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, inc. II, al. b, da Constituição, somente se aplica aos territórios federais. Precedentes. (...) (STF - ADI: 2072 RS - RIO GRANDE DO SUL 0003865-36.1999.0.01.0000, Relator: Min. CÁRMEN LÚCIA, Data de Julgamento: 04/02/2015, Tribunal Pleno) (grifo nosso).
3. Isenção total de tributos
Da análise das diversas proposições legislativas supracitadas, resultou que na órbita federal algumas pretendem instituir isenção total de tributos (PL 344/2015 e 3600/2015), ou seja, além dos tributos federais, seria abarcada a dispensa do pagamento das exações estaduais e municipais.
Um aspecto que se evidenciou nestas proposições é que há desconhecimento sobre preceito basilar na atual ordem jurídica tributária por parte do legislador; talvez este ainda se sinta movido pela disciplina constitucional anterior, a qual ainda não contemplava o princípio da vedação das isenções heterônomas, inserto no artigo 151, III da Carta Maior de 1988 in verbis: Art. 151. É vedado à União (...) III - instituir isenções de tributos da competência dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.”
Sobre o tema, vejamos os ensinamentos do experto Hugo de Brito Machado[3]:
Na constituição anterior havia expressa autorização à União para conceder, por meio de lei complementar, isenção de impostos estaduais e municipais. Tinha-se neste caso exemplo de isenção heterônoma. (...)
Na Constituição Federal de 1988, porém, a regra inverteu-se. Agora, a União está proibida de concerder tais isenções.
Aclarando as nuances do referido princípio, acrescente-se o ensinamento de Kiyoshi Harada, citado por Sabbag[4]: “Sabido e ressabido que o poder de isentar é corolário do poder de tributar. Só pode isentar quem tem o poder de tributar”.
À guisa de conclusão, dada a supracitada previsão constitucional, resta juridicamente inviável uma isenção “total” de tributos estabelecida por lei federal, pois cristalina é a proíbição de que a União isente tributos de competência dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, como é o caso do ICMS e ISS.
Sob o ponto de vista estritamente jurídico, para a consecução de uma pretensa isenção total de tributos, a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios brasileiros deveriam, cada um, editar suas respectivas leis outorgando o tratamento diferenciado, o que exigiria uma grande mobilização em âmbito nacional em torno do tema.
4. Razoabilidade da pretensão isencional
No contexto da isenção tributária subjetiva, espécie incidente in casu, pois o pleito se refere a uma categoria profissional, é prudente observar que esta se encontra jungida ao princípio da estipulação de discrimes razoáveis[5] (art. 150, II, Constituição da República) que, em sua essência, basicamente impõe que o favor fiscal obedeça critérios pautados na relação de razoabilidade entre a motivação (de interesse público) que dispensa o pagamento tributário e o seu alvo (agente de segurança pública).
Sobre a temática, importante se afigura a lição do insigne jurista Aliomar Baleeiro, citado por Sabbag[6], infirmando que o instituto da isenção:
“não é privilégio de classe ou de pessoas, mas uma política de aplicação da regra da capacidade contributiva ou de incentivos de determinadas atividades, que o Estado visa a incrementar pela conveniência pública”.
Considerando que, por óbvio, a atividade de segurança pública é um mister de suma relevância pública, tem-se que há discrimen razoável em uma política de isenção tributária direcionada à aquisição de instrumentos de trabalho para a categoria, pois não se afigura consentâneo com os ditames da justiça tributaria tratar o agente de segurança pública, que promove paz e justiça a um número inquantificável de pessoas, com o mesmo rigor empreendido na tributação da aquisição dos mesmos instrumentos pelo particular, os quais servem a um interesse meramente privado.
5. Isenção sobre aquisição de armas e veículos
Conforme exposto inicialmente, há uma quantidade considerável de iniciativas governamentais visando a isenção de impostos que recaem sobre a categoria.
A grande maioria postula pela isenção de IPI e ICMS sobre armas de fogo e artefatos militares; entretanto, uma quantidade expressiva, mais notadamente na órbita federal, propugna por isenção de IPI sobre veículos automotores.
Com o fito de ressaltar estatísticamente a necessidade da implementação do instituto à categoria, vejamos um excerto do Projeto de Lei 1.214/2015 proposto pelo deputado federal Cabo Sabino:
Um país que assiste a um assassinato a cada 10 minutos deve, antes de qualquer coisa, buscar garantir a preservação daqueles que são movidos a preservar a própria sociedade, sob pena de fulminar todo o sistema de segurança pública existente, já há muito adoecido. Em 2013, 490 policiais foram alvos de mortes violentas, um dado perigosamente incrementado, ano a ano[7]. Em 2014, segundo associações da categoria, só no Rio de Janeiro foram 114 policiais militares assassinados – 81,5% estavam de folga.
Armas
No caso da isenção sobre armas, o argumento mais frequente utilizado como justificativa dos projetos de lei apresentados é o da baixa remuneração dos agentes da segurança pública, contrapondo-se à alta carga tributária incidente sobre a operação de compra, o que, segundo as proposições, orbita em torno de 70% do valor total do produto.
Com a isenção do IPI e ICMS o valor de compra da arma decresceria a menos da metade, o que facilitaria de sobremaneira a aquisição.
Juridicamente, não é de espantar este alto percentual, uma vez que os referidos tributos são regidos pelo instituto da seletividade, o qual, em suma, impõe que produtos menos essenciais como bebidas alcoólicas, fumo e armas sofram alta tributação justamente para servir de desestímulo a sua aquisição, o que, neste ultimo caso, visa coibir a criminalidade.
Entretanto, nesta generalização é que se reside o cerne do problema, pois agrupa indistintamente sob o mesmo regime jurídico tributário a aquisição de armas pelo particular, com interesse meramente privado e a oferta destas ao agente de segurança pública, para o qual a arma é instrumento de trabalho e de defesa da sociedade.
O estabelecimento deste reconhecimento fiscal tem potencial capacidade de reverter à sociedade um incremento na promoção da segurança pública, pois, em muitos casos, o agente é obrigado a devolver o armamento ao fim da sua jornada de trabalho, realizando o trajeto de retorno a sua casa desarmado, o que implica na situação em que ele nem pode se defender ante os seus desafetos naturais, conquistados no exercício primoroso da profissão, tampouco poderá defender a sociedade, o que se contrapõe à doutrina significativa que assevera que o policial é policial às 24 horas do dia, sob pena de incorrer no crime de prevaricação[8].
Digno de atenção, deveras, é a situação do agente aposentado, o qual, após toda uma vida dedicada à segurança da sociedade, para que possa adquirir sua arma própria, se vê em uma situação de ter de se sujeitar à ferocidade do estado na cobrança da exação, o que se afigura uma mostra explícita de ingratidão.
Ainda, há situações em que, embora a administração forneça uma arma em caráter definitivo, diante da burocracia (procedimento licitatório) imanente a sua manutenção ou reposição, o armamento é ineficiente, de péssima qualidade, ou até mesmo impróprio para o uso[9], o que acaba obrigando o agente, por um instinto de sobrevivência, a se render à alta tributação.
Veículos
No que respeita à temática da isenção sobre veículos, as proposições, federais em sua quase totalidade, aduzem como argumento legitimador que o agente da segurança pública após lidar com seus desafetos no cumprimento da função, ao retornar a sua residência está exposto ao perigo de cruzar o caminho ou dividir o mesmo espaço no transporte coletivo com os malfeitores, implicando em inegável ameaça a suas vidas.
6. Conclusão
Diante do quantitativo de proposições legislativas atinentes ao tema da isenção tributária incidente sobre os agentes de segurança pública, inegável é sua importância, máxime quando há duas leis aprovadas e em vigor materializando a pretensão.
A despeito de haver, em alguns casos, burocratização na gênese do processo legislativo, impingindo uma equivocada iniciativa privativa do executivo em matéria tributária, tem-se que o debate se encontra em franca expansão, visto que há um número crescente de proposições legislativas no âmbito da União e dos estados aderindo a este ideário.
Conforme exposto, para a consecução de uma isenção total de tributos, não basta a edição de lei federal, posto que, conforme o novel princípio da vedação das isenções heterônomas, esta não mais tem o condão de isentar tributos de outras esferas de governo; a estas incumbe, no exercício de sua autonomia, legislar sobre o tema.
Entretanto, no que se refere ao IPI e ICMS incidente sobre a aquisição de armas e veículos, restou assente que a categoria, diante da peculiaridade de seu trabalho e condições de vida, atende aos requisitos reclamados pela razoabilidade do discrimen autorizativo da concessão do favor tributário.
Ante a natureza da atividade, de promoção da ordem, paz e segurança da sociedade, o agente de segurança pública merece ser tratado de forma diferenciada, dada a magnitude dos interesses protegidos pela sua atuação.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituição.htm>.
BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Denominado Código Tributário Nacional pelo art. 7º do Ato complementar nº 36, de 13.3.1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br /ccivil_03/Leis/L5172.htm. Acesso em 04 mai. 2017.
BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed.
FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. Anuário Brasileiro de Segurança Pública de 2014. Disponível em: <http://www.mpma.mp.br/arquivos/CAOPCEAP/8o_anuario_brasileiro_de_seguranca_publica.pdf> Acesso em 02 mar. 2017.
HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 7ª ed.
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 32. ed.
NUCCI, Guilherme de Souza. Código de Processo Penal Comentado. 5 ed. São Paulo: RT, 2006.
SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. 6. Ed – ebook. São Paulo: Saraiva, 2014.
Notas
[1] MORAES, Bernardo Ribeiro de. Doutrina e prática de imposto de indústrias e profissões. São Paulo: Max Limonad, 1964. p. 673; FALCÃO, Amílcar de Araújo. Fato gerador da obrigação tributária. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 66; SOUSA, Rubens Gomes de. Compêndio de legislação tributária. Rio de Janeiro: Financeiras S.A., s/d, pp. 75-76; COELHO, José Washington. Código Tributário Nacional interpretado. Rio de Janeiro: Correio da Manhã, 1968, p. 176; MARTINS, Cláudio. Normas gerais de direito tributário. 2. ed. São Paulo: Forense, 1969, p. 162; VALÉRIO, Walter Palder. Programa de direito tributário. Parte geral. Porto Alegre: Sulina, 1970, p. 173; FANUCCHI, Fábio. Curso de direito tributário brasileiro. 3. ed. São Paulo: Resenha Tributária, 1975, v. I, p. 370.
[2] Art. 144: artigo 144 da Constituição da República; PM: Polícia Militar; PC: Polícia Civil; BM: Bombeiro Militar; Agepen: Agente Penitenciário; CSPCCO: Comissão de Segurança Pública e Crime Organizado.
[3] MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 32. ed., p. 235.
[4] HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 7ª ed., p. 389.
[5] SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. 6. Ed – ebook. São Paulo: Saraiva, 2014. p 469.
[6] BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed., p. 931
[7] FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. “Anuário Brasileiro de Segurança Pública de 2014”. Disponível em: <http://www.mpma.mp.br/arquivos/CAOPCEAP/8o_anuario_brasileiro_de_seguranca_publica. pdf> p.6. Acesso em 02 mar. 2017.
[8] NUCCI, Guilherme de Souza. Código de Processo Penal Comentado. 5 ed. São Paulo: RT, 2006, p. 447.
[9] GLOBO.COM. “Arma usada pela polícia brasileira pode disparar por acidente”. Disponível em: <http://g1.globo.com/fantastico /noticia /2017/02/arma-usada-pela-policia-brasileira-dispara-por-acidente-fere-e-ate-mata.html> Acesso em 04 jul. 2017.