Introdução
O Estado tem como função a busca pelo Interesse Público, que é a realização do Bem Coum (ARISTÓTELES 2015; KANT 2013; HAEBERLIN 2017). Nesta busca, o Estado, por deter o duplo monopólio da violência, física e simbólica, assim como a autoridade advinda da legitimidade, se coloca acima dos interesses privados, por ser o espaço neutro, o ponto de vista acima dos pontos de vista (BOURDIEU 2012 pg. 60).
Esta condição especial, no regime brasileiro, se traduz na Supremacia do Interesse Público, isto é, a capacidade do estado de produzir efeitos diferenciados, utilizando o manto do regime jurídico administrativo, gozando de poderes e privilégios, na busca pelo interesse público (SANTOS, QUEIROZ 2015 pg. 12; DI PIETRO 2016 pg. 92-93; MELLO 2009 pg. 52-58).
A Administração Pública, que se baseia nas funções de administração dos recursos pessoais e financeiros da sociedade e na execução de diretrizes políticas emanadas da representatividade (DI PIETRO 2016 pg. 83-5), foi idealizada em diversos modelos ao longo da história política brasileira: o patrimonialismo, isto é, a confusão entre o governante e o patrimônio público; a burocracia, uma forma de racionalização da sociedade que visa desparticularizar os procedimentos; o gerencialismo, uma abordagem capitalista das relações estatais, baseada na ideia de cidadão-cliente (PEREIRA 1996 pg. 17. )
O Patrimonialismo no América Latina (e no Brasil) tem profundas raízes, que cresceram desde o período Europeu e não se dissparam até a presenta data, totalmente, como ilustrado por diversos autores (FUKUYAMA 2011 pg. 394; MOTA 2012 pg. 51; HOLANDA 2012 pg. 51-2; TORRES 2013 pg. 143-6; FAORO 2013 pg. 819). Este patrimonialismo eventualmente se desenvolveria em um sistema burocrático, de forma tárdia, no Governo Vargas (PEREIRA 1996 pg. 6), como um projeto de sociedade que será analisado neste artigo.
O Recorte da Burocracia como uma função de Poder.
O Estado é uma relação de dominação, tida como legítima, que utiliza o monopólio da força para regrar a sociedade (WEBER 2012 pg. 526). Este monopólio extrai a legitimidade de diversas fontes, três na tradição Weberiana (2011 pg.61). Assim, o aparato burocrático confere legitimidade ao governo, versando sobre o controle/dominação que um determinado governo projeta em um sociedade (WOLKMER 2003 pg. 61 ).
O Estado, como controle, passa pela concentração de recursos, necessários para a administração do Governo (Ehrlich 1986). Entre a tributação e o exércido do poder, ele físico ou simbólico (BOURDIEU 1994 pg. 5), o Estado utiliza o aparato técnico-burocrático para exercer o controle do capital acumulado (BOURDIEU 1994 pg. 4). Este crescente processo histórico de acúmulo dos recursos disponíveis em uma determinada circunscrição (CARNEIRO 2012 pg. 22), aliado ao processo civilizador que culminou em uma ampla rede de interdependência entre a classe dominante e os dominados, viabilizando uma passagem da mera força física para a simbólica estruturação da sociedade, transformando “guerreiros em cortesões” (ELIAS 1993 pg. 227), na figura da constante pacificação da sociedade, já que o Estado, ao acúmular o exercício da violência legítima, retirou este poder do particular, regulando as relações sociais, tornou o Estado Moderno uma pacificar social, ainda que a dominação tenha passado da violência física para a simbólica (BOURDIEU 2012).
Neste prisma, o campo burocrático (BOURDIEU 1994) passa a ser o legitimador, pela técnica-racional, dos conflitos sociais, absorvendo a esfera pública, que antes era dotada de associações civis voluntárias (EHRLICH 1986; WEBER 2012; ELIAS 2011). Enquanto uma separação entre o Governo e o Estado é necessária (BOURDIEU 2012), a Administração Pública, como o corpo técnico que executa as funções definidas pelo alta escalão de um determinado Governo (Di Pietro 2016 ), constantemente se apropria e recria as próprias regras que definem a sua competência (BOURDIEU 1998), isto é, se estrutura estruturando a própria burocracia que a legitima, na figura do habitus. Este habitus, considerado como uma experiência social de classe, reproduz o paradigma que o sustenta.
Assim, considerando esta constante apropriação das regras de competência que legitimam o uso da força (ROSS 2000), o presente artigo analisa o projeto de sociedade inventada, desta passagem de um patrimonialismo que sempre foi dominante, para um liberalismo tardio (FAORO 2013). O Estado, como depósito da autoridade e legitimidade, cria uma burocracia que se legitima legitmando as outras esferas políticas, econômicas e sociais da sociedade (BOURDIEU 1994 pg. 4), a medida que os técnicos burocráticos produzem o conhecimento tido como legítimo e oficial (BOURDIEU 2012 pgs. 61-7 ).
Seguindo este paradigma, lança-se o questionamento: o desenvolvimento planejado para o Brasil seria uma plano de governo das elites para a sociedade, ou das elites para a sua própria visão de mundo, considerando a crítica produzida por Bourdieu sobre a ação altruísta (2016): quando o técnico-burocrata planeja a sociedade, ele age no interesse da coletividade, ou no interesse estatal criado pela própria premissa da existência de um problema, e do técnico -burocrata como agente do interesse público (BOURDIEU 2012 pg 31 ;MELLO 2009 pg. 50 ss )?
O pano de fundo histórico escolhido para delimitar o poder da burocracia na sociedade brasileira é o periodo getulista, que teve como planejamento histórico uma burocracia racional-legalista, que tentou projetar uma sociedade: das lutas de classe dos sindicatos ao samba, nacionalista e desenvolvimentista.
Desenvolvimentismo no Governo Vargas
O Governo Vargas introduziu no brasil a burocracia com a criação do DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público), na década de 30 (PEREIRA 1996 pg. 6; NUNES 2003 pg. 53; TORRES 2013 pg. 146-7).
A necessidade do governo Vargas foi justificada, na época, pela ''irracionalidade da República Velha” (NUNES 2003 pg. 52). Assim, um governo abertamente racional e nacionalista necessitou de um aparato técnico-burocrático para efetivar este tipo de controle/dominação (WEBER 2012 pg. 530). Segundo Bresser “O pacto nacional-desenvolvimentista de Vargas era uma ruptura com a antiga ordem oligárquica, mas era também um compromisso” (2009 pg. 15). Este pacto foi forjado com a desconstituição dos partidos políticos e uma abertura direta da esfera pública com o Estado, uma definitiva burocratização da vida pública (NUNES 2003 pg. 52).
Este “dualismo no processo de burocratização” (WOLKMER 2003 pg. 49-50), para superar o elitismo oligárquico da sociedade brasileira (PEREIRA 2009 pg. 19), gerando um governo populista, buscando uma coalisão de toda a sociedade. Esta legitimidade foi fomentando pelo DASP, que tinha como objetivo fiscalizar o autoritarismo do Governo pois
“As Comissoes de Eficiencia estavam instaladas em todos os ministérios, mas se reportavam diretamente ao DASP. Praticamente todas as medidas legais importantes lançadas por decreto do ditador eram analisadas pelo Departamento, seja como resposta à legislagao originada nos ministérios ou como iniciativa do proprio DASP.” (NUNES 2003 pg. 54).
A legitimidade então se fundamenta na técnica da burocracia e na metanarrativa do desenvolvimentismo. Mas também igualmente era verdade a necessidade de informação para o controle/dominação, e a própria legitimidade do sistema. Como saliente Nunes, o Estado Brasileiro, até a burocratização, não continha informações detalhadas sobre os recursos (pg. 62). Neste aspecto, a centralização promovida por Vargas foi bem sucedida não apenas em promover o nacionalismo e qualificar os quadros em uma burocrácia moderna (e extremamente tárdia), mas também de garantir investientos estrangeiros derivados da capacidade de accountability (pg. 62).
Neste processo, as práticas keynesianas intervencionistas do governo (pg. 56) eram apenas o sintoma da burocratização da esfera pública. Desde a criação do DIP (Departamento de Imprensa e Propaganda) até a Voz do Brasil, o governo Vargas tentou criar uma identidade nacional, de cima para baixo, do Governo e da Nação, para a gestão estadual e municial (pg. 52).
O controle social era tamanho que até mesmo as manifestações culturais eram dominadas e burocratizadas: o “malandro” foi excluído da esfera pública, assim como
“O carnaval, por sua vez, foi firmemente atrelado à estrutura governamental e disciplinarizado até os limites da militarização. Seus sambas-enredo passaram, por decreto oficial, a exaltar os temas nacionais os e personagens históricos caros ao Estado (…) A influência do Estado Novo sobre o carnaval foi extremamente duradoura. As intenções didáticas e ufanistas dos enredos mantiveram-se presentes nos sambas até pelo menos o final da ditadura de 1964 ” (VICENTE 2006 pgs. 9; 26).
Já nos sindicatos, a destruição da organização partidária e o posterior deslocamento do sufrágio para os sindicatos, controlados pelo Estado (NUNES 2002 pg. 52), demonstra um aparelhamento de dominação e controle da sociedade, já que o Estado definia, de cima para baixo, todas as possibilidades do que é tido como oficial e legítimo (BOURDIEU 2012 pg. 62).
A criação de um corpo técnico-burocrático na Era Vargas vem com uma promoção de um clientelismo. Se o Estado passa a absorver a Esfera Pública, ele obriga aos particulares em atividades sociais a se filiarem ao estado (NUNES 2002 52-3). A existência de uma elite burocrática, formada desde jovem para servir ao Estado não é um fenômeno apenas Brasileiro (WACQUANT 2005 pgs. 169-175). Esta elite, mas precisamente um estamento (FAORO 2012 pg. 61), é absorvida pelo Estado para pensar e criar o Estado.
Este processo, que diferencia o funcionário técnico-burocrático do alto escalão e do pequeno escalão, cria um paradoxo:
“Os altos escalões passam a ser organizados e estruturados de acordo com os bons paradigmas do modelo burocrático weberiano que ora se instalava no Brasil, recebendo treinamento, formação profissional, bons salários e garantias legais. Assim, servidores do Itamaraty e dos altos escalões de alguns órgãos destacavam-se, pela qualificação e profissionalismo, entre os demais burocratas da América Latina. Por outro lado, e para infelicidade dos brasileiros pobres e dependentes da ação estatal, a burocracia interna, que cuidava das políticas públicas das áreas de saúde, educação e segurança pública, sofria com as mais deletérias e ineficientes práticas clientelistas e patrimonialistas” (TORRES 2013 pg. 148)
Esta constante especialização e técnica dos burocratas do alto escalão promoveu um insulamento burocrático, já que
“As elites desenvolvimentistas, incluindo aquelas que haviam trabalhado no DASP, acreditavam que a modernização econômica seria impossível, a menos que as agendas burocráticas de planejamento e implementaçãoo das políticas econômicas fossem equipadas com pessoal recrutado a base de competencia e não de conexões políticas. Sua solução para este dilema foi a tentativa de criar agendas de formulação de política econômica estável,
não sujeita as freqiientes mudanças políticas, e proteção da competência e da especialização. Alem disso, entendiam que as nomeações para estas agendas tinham de ser isentas de fisiologismo”.(NUNES 2002 pg. 98)
Assim, com a criação da SUMOC (pg. 99-100), estas agências independentes e burocrátias começaram a implantar projetos desenvolvimentistas cada vez mais desvinculados da apreciação política e democrática, o que não isenta de uma roupagem ideológica nas decisões (pg. 100).
Este cenário consolidou o surgimento de uma tecnoburocracia no cenário brasileiro, visando um projeto desenvolvimentista (pg. 102), ainda que o problema estrutural da ausência das condições básicas para o desenvolvimentismo: uma burocracia liberal capaz de produzir esta mudança industrial. Sobre o tema, Nunes explica que
“(...)a ausencia de uma burguesia ascendente tornava especialmente diffcil à proposta de criação de uma nova ordem publica baseada em valores burgueses. Frequentemente, era sugerido que o Estado deveria ser o "substituto funcional" da burguesia na criação do Brasil moderno. Com alguma frequència, um "autoritarismo instrumental", para tomar emprestado a expressao de Wanderley Guilherme dos Santos, era prescrito como o meio mais apropriado para se criar a nova ordem. O dilema vivido pelos intelectuais era intenso, uma vez que eles advogavam a criação de uma ordem burguesa mesmo na ausencia de uma burguesia solida”. (2002 pg. 103).
Assim, uma burguesia dominada pelo Estado (FAORO 1993 pg. 17), não é livre, quebrando a própria lógica do liberalismo que estava sendo pensando para promover a ótima desenvolvimentista que seria planejada pela Tecnoburocracia.
Tecnoburocracia e Autoritarismo Instrumental.
Consolidada no isolamento, a burocracia brasileiro passou a se legitimar pela própria produção de legitimidade que fornecia (em um esquema não tão diferente do DASP legitimando o Estado Novo). Assim, a Tecnoburocracia é um sistema que se difere da burocracia por se dizer livre da política (WOLKMER 2003 pg. 58-60; NUNES 2002 pg. 100-1; LEBRUN 1983; GEBARA 1978 ), mas servindo de aporte técnico e promovendo a legitimidade do sistema. A dominação racional, neste ponto, se coloca na burocratização da vida como um dever ser, que se projeta estruturando a sociedade, porém revelando uma ''dimensão alienadora, mecanicista e desumanizadora, não se coadunando com as consubstanciais necessidades e exigências do indivíduo” (WOLKMER 2003 pg. 61).
Na busca pela eficiência, convém observar a construção social da realidade, na medida que as instituições buscam padronizar o comportamento humano pela eficiência e previsibilidade (BERGER, LUCKMANN 1973 pg. 77). Na busca pelo controle, este mecanismo de reprodução dos paradigmas (pg 107), em uma realidade social construída de forma totalizante. Esta totalização institucional fornece o controle centralizado para uma sociedade, a medida que condiciona as pessoas em tipologias sociais (pg. 99).
Assim como o habitus estrutura a sociedade e pelos atores é estruturado (BOURDIEU 1998 pg. 87-90), à medida que o discurso de uma oficialidade (BOURDIEU 2012 pg. 61) é produzido por uma elite tecnocrática que é treinada para agir e reforçar a tipologia sócial (WACQUANT 2005 pg. 166). Neste prisma, o alto escalão burocrático produzido pelos mecanismos sancionados pelo Estado na qualificação destes quadros cria um ciclo de penetração das elites, para pensar um país das elites.
Então o interesse público passa a ser o interesse deste homem oficial (BOURDIEU 2012 pg. 101), criado pelas instituições oficiais, dentro dos padrões oficiais, utilizando o conhecimento tido como legítimo e oficial, tratando dos interesses públicos, já que ele é desparticularizado em suas opiniões (pg. 102). Esta “ilusão do desinteresse” (BOURDIEU 2016 pg 137-140) acaba se desfazendo, já que o político é um produto do habitus (pg. 144), e por ele se orienta de forma dóxica, isto é, aceitando as regras inatas do jogo para adquirir poder e reconhecimento dentro do campo, ter o ''jogo na pele” (pg. 144)1.
Supera a ideia de uma possibilidade não ideológica na ação tecnoburocrática, e da sua natureza totalizante, é importante ressaltar a origem legitimadora desta prática: ao alcançar independência política, a tecnoburocracia tinha por objetivo sair do escrutínio político-ideológico, produzindo uma troca simbólica (BOURDIEU 2016 pg. 164-5): ao se libertar da política e gerar um distanciamento dos políticos, o tecnoburocrata ganha legitimidade para legitima-los, em um ''genuínio interesse pelo desinteresse”(pg. 183).
Como observado por Bobbio, tecnocracia e democracia são incompatíveis (BOBBIO 2015 pg. 59). O Estado, ao absorver a esfera pública e produzir um aparato de legitimidade da própria experiência social, servindo de um verdadeiro ''depósito conceitual das tipologias sociais” (BERGER, LUCKMAN 1973 pg. 153), sendo os tecnoburocratas eleitos para interpretar esta simbologia2. Neste ponto, seguindo a crítica tecida por Benjamin (2012 pg. 82) e analisada por Derrida (2002 pg 234), analisando a dupla natureza da palavra Gewalt, como violência e autoridade, a legitimidade tecnoburocrática para introduzir uma universalidade alienante é questionável. Assim, para Bourdieu
“Uma das dificuldades da luta política atualmente é que os dominantes, tecnocratas ou epistemocratas, de direita ou de esquerda, são partidários da razão e do universal: caminhando em direção a universos nos quais, cada vez mais, serão necessárias justificativas técnicas, racionais, para dominar, e nos quais os próprios dominados poderão e deverão, cada vez mais, utilizar-se da razão para defender-se contra a dominação, já que os dominantes, cada vez mais, invocarão a razão e a ciência para exercer sua dominação” (2016 pg. 156).
Assim, esta ''fusão entre a tecnologia e a dominação” (HABERMAS 2014 pg 81) não isenta o caráter moral da ação racional, já que ela é uma ação de transformação do mundo, por excelência(pg 90). Em última análise, Nietzsche (2000 pg. 46-7) denuncia o problema do cientificismo, que aponta o funcionamento das coisas mas não o seu objetivo. Assim a técnica do burocrata, como ação racional, é um ato de vontade guiado para uma finalidade, e não um ato descompromissado de interesse público, desvinculado da agência do burocrata.
Com isso, o tecnoburocrata recorre ao autoritarismo instrumental , definido por Biroli como a escolha pelo“(...)Estado autoritário, politicamente centralizado, como forma para atingir-se a organização política desejada, permitindo a realização de um acerto entre a esfera jurídico-política e a formação histórica da nacionalidade (...) (2004).
Na visão do tecnoburocrata desenvolvimentista este autoritarismo é justificável pois
“No pensamento nacional-autoritário brasileiro o autoritarismo se liga com a teoria do“desenvolvimento tardio”. Então ele é “instrumental”, não apenas porque “transitório”,visando construir as condições estruturais para uma democracia liberal, mas sobretudoporque – é a hipótese a serem desenvolvida no trabalho - é o mais “adequado” para misturar alguns elementostotalitários de matriz europeia com o liberalismo. Este “ecletismo” manifesta-se claramente no processo deapropriação criativa dos modelos econômicos, políticos e sociais mais modernos pelaépoca, compatibilizando-os a realidade brasileira, tendo como prioridade o desenvolvimento nacional brasileiro, e não apenas uma ordem político-social. (GENTILI 2014).”
O Desenvolvimentismo, neste prisma, buscou o desenvolvimento de cima para baixo, oprimindo a sociedade, tendo como premissa o efeito transitório, isto é, com a ordem necessária alcançada, a ordem seria reestabelecida e a democracia poderia funcionar. As discussões técnicas foram travadas no campo burocrático (NUNES 2001 pg. 105) para determinar qual seria o rumo do desenvolvimento, mas este era a metalinguagem definida para a disputa, longe do escrutínio democrático.
Conclusão
O Brasil foi projetado, a partir de um patrimonialismo que teve raízes profundas na formações dos Estados europeus, passando por um liberalismo tardi, sem as condições para o desenvolvimento. Neste paradigma, a produção de uma burocracia racional no período Vargas foi um plano para a promoção de uma proposta desenvolvimentista para a sociesade brasileira, visando quebrar o pacto oligárquico da Velha República.
Mas sendo o burocrata fruto de um aparelho de formação, selecionando entre os aptos a desempenharem este papel, tal ato não é descompromissado, sendo permeado pela visão de mundo que o burocrata defende, legitimando o Estado que o empodera com a competência para o exercício da função ideológica de projetar a sociedade.
Assim o desenvolvimentismo tentou projetar uma sociedade por cima, em uma ação racional e totalizadora, que longe de ser uma expressão social, foi um fenômeno alienador, que promoveu uma sociedade estratificada, servindo de apoio para uma visão produzida no estamento político e tecnoburocrático desenvolvido pelo insulamento produzido no período pós-guerra, sendo carregado pela história política brasileira.
Neste prisma se faz importante proomover uma desburocratização da vida pública, para uma multiplicidade de possibilidades da realização da pessoa humana (e não humana) no interesse público pelo bem comum, promovendo uma ''cidadania emancipada (…) através de práticas políticas calcadas na gestão compartilhada, bem como no sistema de conselhos, no rodízio do poder e no direito de revogação e deposição mandatária'' (WOLKMER 2002 pg. 61).
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1Sobre o conceito de Doxa, em que pese a página citada não ser explicito, é possível extrai-lo da seguinte citação “(...) the condition of entry that every field tacitly imposes, not only by sanctioning and debarring those who would destroy the game, but by só arranging things, in practice, that the operations of selecting and shaping new entrants (rites of passage, examinations, etc. ) are such as to obtain from them that undisputed, pre-reflexive, naive, native compliance with the fundamental presuppositions of the field which is the very definition of doxa (...)Doxa is the relationship of immediate adherence that is established in practice between a habitus and the field to which it is attuned, the pre-verbal taking-for-granted of the world that flows from practical sense.” (BOURDIEU 1990 pg. 68)
2Convém lembrar do conceito usado por Bourdieu para descrever o Estado: “(...)uma ficção de direito produzida pelos juristas que se produziram como juristas produzindo o Estado” (2012 p. 94)”.