Resumo: Tem-se como objetivo geral nesse estudo discutir o surgimento e a evolução do sistema de Previdência Social no Brasil, com base no cenário internacional. Os objetivos específicos definidos são: Descrever os principais países que influenciaram a criação do sistema da previdência social brasileiro; analisar o atual sistema de Previdência Social no Brasil na garantia dos direitos do segurado; analisar o Nexo Técnico Epidemiológico com base na Classificação Internacional de Doenças (CID) frente aos direitos do segurado no contexto do ambiente de trabalho. Adotou-se, como problema da pesquisa, a seguinte questão: como se estruturou e se desenvolveu o sistema de Previdência Social no Brasil a partir do cenário mundial? O estudo justifica-se, uma vez que, historicamente, há uma relação intrínseca entre acidentes e ambientes de trabalho, obrigando a criação de um amparo legal de modo a garantir o direito do segurado à estabilidade provisória, quando do retorno às suas atividades laborais, como estabelece o Art. 118, da Lei n.º 8.213/1991. Trata-se de uma pesquisa bibliográfica e documental com abordagem qualitativa, de cunho descritivo, que tomou por base as ideias de autores como Pereira Júnior (2005), Kertzman (2009) e Alvim (2012) e da legislação específica, a exemplo da Lei n.º 8.213, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre os planos de benefícios da Previdência Social e do Decreto n.º 3.724, de 15 de janeiro de 1919, que regula as obrigações resultantes dos acidentes no trabalho.
Palavras-chave: Previdência Social. Histórico mundial. Estrutura e funcionamento no Brasil.
1. INTRODUÇÃO
O crescimento das cidades, marcado por um processo de desenvolvimento industrial, trouxe mudanças profundas nas relações entre empregadores e empregados, uma vez que estes passaram a um nível de exposição e de risco muito maior, o que gerou a necessidade de criação de mecanismos de proteção por parte das empresas no contexto do trabalho.
Compreende-se que a Previdência Social é o seguro social para a pessoa que contribui. É uma instituição pública que tem como objetivo reconhecer e conceder direitos aos seus segurados.
Conforme o conceito de alguns autores sobre Previdência Social, tem-se a seguinte compreensão:
Sistema de proteção social, de caráter contributivo e em regra de filiação obrigatória, constituído por um conjunto de normas principiológicas, regras, instituições e medidas destinadas à cobertura de contingências ou riscos sociais previstos em lei, proporcionando ao segurado e aos seus dependentes benefícios e serviços que lhes garantam subsistência e bem-estar. (MIRANDA, 2007, p. 9).
As pessoas se relacionam com o mercado através de sua força de trabalho e de contribuição social. Esse processo de troca não está isento de riscos, podendo ocorrer situações que possam interromper a continuidade da capacidade laborativa. Desse modo, ocorrendo qualquer circunstância que impeça ou limite a capacidade de trabalho do empregado, caberá ao Estado garantir a dignidade e a subsistência dessas pessoas, já que o Estado Democrático e Social de Direito deve prover e garantir as condições de proteção necessárias quando essas pessoas e seus dependentes se encontrarem incapacitados.
Quanto ao rol de dependentes, a legislação estabelece o seguinte:
Artigo 16 da Lei 8.213/91: São beneficiários do Regime Geral de Previdência Social, na condição de dependentes do segurado:
I - o cônjuge, a companheira, o companheiro e o filho não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 (vinte e um) anos ou inválido;
II - os pais;
III - o irmão não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 (vinte e um) anos ou inválido ou que tenha deficiência intelectual ou mental que o torne absoluta ou relativamente incapaz, assim declarado judicialmente. (BRASIL, 2011).
Para garantir os benefícios e serviços ao segurado previstos na legislação, o Estado intervém na seguridade social, criando a previdência social. Segundo Novaes (2003):
A previdência social protege necessidades decorrentes de contingências expressamente previstas na Constituição e na legislação infra-constitucional, mediante o pagamento de contribuições. Somente aquele que contribui tem direito subjetivo à prestação na hipótese de a ocorrência da contingência prevista em lei gerar a necessidade juridicamente protegida. (NOVAES, 2003, p. 169).
Corroborando tal sentido, tem-se o seguinte conceito de Previdência Social:
[...] um instrumento estatal, específico de proteção das necessidades sociais, individuais e coletivas, sejam elas preventivas, reparadoras e recuperadoras, na medida e nas condições dispostas pelas normas e nos limites de sua capacidade financeira. (CORREIA; CORREIA, 2007, p. 17).
Os autores acima mencionados, cada um à sua maneira e perspectiva, só confirmam o conceito de Previdência Social enquanto mecanismo que deve resguardar direitos e condições do contribuinte e de seus dependentes nas situações contingenciais que comprometam ou limite a sua força de trabalho.
Tomando-se por base a óptica de Lima (2008, p. 1), segundo a qual “O trabalho é atividade social ontológica e originária da vida social, da organização societária, não podendo ser encarada como atividade micro, reduzida ao ato de trabalhar”, tem um valor simbólico de uso da mercadoria que se objetiva no consumo e constitui o conteúdo material da riqueza, qualquer que seja a estrutura de organização da sociedade (IAMAMOTO, 2007).
Quanto à previdência social, de caráter contributivo, há registros de que tenha suas origens na Inglaterra, país onde foi produzido o primeiro documento legal, o “Poor Relief Act”, de 1601, que regulamentou a instituição de auxílios e socorros públicos aos necessitados através da criação de uma contribuição obrigatória arrecada da sociedade pelo Estado.
Ainda na Inglaterra, outros documentos importantes marcaram o processo de evolução do instituto da Previdência Social no mundo. Conforme Nolasco (2012), tais documentos foram os seguintes:
“Workmen’s Compensation Act”, de 1897, o qual criou o seguro obrigatório contra acidentes de trabalho. Tal documento criou, para o empregador, uma responsabilidade civil de cunho objetiva, ou seja, independente de culpa.
[...] em 1908 [...] o “Old Age Pensions Act”, o qual teve o condão de conceder pensões aos maiores de 70 anos, independente de custeio.
[...] o “National Insurance Act”, de 1911, o qual criou um sistema compulsório de contribuições sociais, as quais ficavam a cargo do empregador, do empregado e do Estado. (NOLASCO, 2012, s/p).
Além da Inglaterra que, mediante desses documentos, marcaram o surgimento e a evolução do instituto da Previdência Social no mundo, há registros de que, mais tarde, outros países, como México, Alemanha e Estados Unidos, a elevaram ao status constitucional de normas e direitos sociais.
No caso do Brasil, a Previdência Social teve alguns documentos legislativos que ajudam a compreender o seu processo histórico. Em síntese, tais documentos são os seguintes:
Constituição de 1824 - O primeiro documento legislativo a tratar sobre a Previdência Social no Brasil [...], a qual dedicou o inciso XXXI de seu art. 179. a tal escopo. Tal dispositivo garantia aos cidadãos o direito aos então denominados “socorros públicos”.
Constituição de 1891 – Previu em seu bojo dois dispositivos relacionados à Previdência Social, quais sejam, o art. 5º e o art. 75, sendo que o primeiro dispunha sobre a obrigação de a União prestar socorro aos Estados em calamidade pública, se tal Estado solicitasse, e o último dispunha sobre a aposentadoria por invalidez dos funcionários públicos.
[...] Dentre os documentos legais editados durante o referido período, merece destaque a Lei Elói Chaves (Decreto Legislativo n. 4.682/1923).
Constituição de 1934 - O sistema tripartide de financiamento da Previdência Social, tal qual o conhecemos hoje, foi previsto inicialmente na Constituição de 1934.
[...] foi a primeira no Brasil a prever que o trabalhador, o empregador e o Estado deveriam contribuir para o financiamento da Previdência Social, o que significou um grande progresso de tal Instituto em nosso país.
Constituição de 1937 - O art. 137, alínea “m”, da Constituição Federal de 1937 instituiu seguros em decorrência de acidente de trabalho, sendo eles os seguros de vida, de invalidez e de velhice.
Constituição de 1946 – [...] importante destacar que a Constituição brasileira de 1946 não representou nenhuma mudança de conteúdo no que tange à Previdência Social se comparada com a Constituição anterior. Não obstante, é no bojo desta Constituição que cai totalmente em desuso o termo “seguro social”, o qual foi substituído, pela primeira vez em termos constitucionais no Brasil, pelo termo “Previdência Social”.
Constituição de 1967 (Emenda n. 1. de 1969) - A maior inovação trazida pela Constituição Federal de 1967, no que diz respeito à Previdência Social, foi a instituição do seguro desemprego. Ademais, importante salientar também que foi neste texto constitucional que ocorreu a inclusão do salário família, que antes só havia recebido tratamento infraconstitucional.
Constituição de 1988 - Conforme se sabe, a Constituição Federal brasileira de 1988 marca o retorno de um Estado democrático de direito em nosso país, tendo contemplado vários direitos e garantias fundamentais aos cidadãos. (NOLASCO, 2012, s/p).
Assim, é preciso conhecer o surgimento e a evolução da temática da previdência social no mundo e no Brasil, bem como de que modo ela está configurada no Ordenamento Jurídico brasileiro por se tratar de um importante mecanismo de proteção e benefício do segurado. Para tanto, propõe-se como problema de investigação a seguinte questão: Como se estruturou e se desenvolveu o sistema de previdência social no Brasil a partir do cenário mundial?
Levantou-se como hipótese o fato de que, com o processo de industrialização das grandes cidades brasileiras, especialmente São Paulo e Rio de Janeiro, e com as escorchantes condições de trabalho, os empregados ficaram mais expostos a acidentes de trabalho, o que levou à institucionalização do seguro obrigatório de acidente de trabalho pela Lei 3.724 à indenização a ser paga, obrigatoriamente, pelos empregadores aos seus empregados acidentados.
A investigação justifica-se, uma vez que o estudo da Previdência Social, enquanto componente da seguridade social apresenta, historicamente, uma relação intrínseca entre acidentes e ambientes de trabalho, obrigando a criação de um amparo legal de modo a garantir o direito do segurado à estabilidade provisória, quando do retorno às suas atividades laborais, como estabelece o Art. 118, da Lei n.º 8.213/1991.
No caso do Brasil, o Ministério da Previdência Social deu um importante passo ao criar o Nexo Técnico Epidemiológico, que é o vínculo da Classificação Internacional de Doenças (CID), obtida a partir da perícia médica, com a atividade desempenhada pelo segurado, reconhecendo-se o benefício como acidentário mesmo sem a Comunicação de Acidente do Trabalho (CAT).
Trata-se de uma pesquisa bibliográfica e documental com abordagem qualitativa, que discute o sistema da Previdência Social no Brasil e o seu papel frente aos benefícios previdenciários decorrentes de incapacidade acidentária, a partir de um breve desenho histórico no cenário internacional. Em relação à pesquisa bibliográfica, segundo Lakatos e Marconi (2004, p. 44), “A pesquisa bibliográfica pode ser considerada como o primeiro passo de toda pesquisa científica”. Quanto à pesquisa documental, conforme Beuren (2009, p.134), “a coleta de dados por meio da pesquisa documental ou de fontes primárias é a que trabalha com informações que não receberam tratamento analítico”.
Esta constitui-se de documentos classificados em dois tipos principais: fontes de primeira mão, que são os documentos que não receberam qualquer tratamento analítico, como - documentos oficiais, reportagens de jornal, cartas, contratos, fotografias etc. – fontes de segunda mão, que são os documentos que de alguma forma já foram analisados, como - relatórios de pesquisa, relatórios de empresas, tabelas estatísticas etc. (BEUREN, 2009).
2. OS DIREITOS SOCIAIS E A SEGURIDADE SOCIAL
A proteção dos direitos sociais é relativamente recente no nível normativo. A preocupação estatal com a proteção social de seus cidadãos faz parte integrante, em sua acepção mais intensa, da grande evolução ocorrida no século passado.
Ao conjunto integrado das ações dos poderes públicos e da sociedade no sentido de prover a saúde, a previdência e a assistência social dá-se o nome de Seguridade Social. Dentre estes direitos, há de se destacar a previdência, que significa atender aquele que, por exemplo, apesar de estar bem de saúde, já perfez o seu dever para com a comunidade, tendo atingido idade imprópria para o exercício do trabalho, fazendo jus, portanto, à recepção de uma remuneração como se trabalhando estivesse, embora, como se sabe, o aposentado fique dispensado da prestação antiga do trabalho.
À Previdência Social cabe, pois, o atendimento aos nela inscritos, quando colhidos por eventos, tais como: a doença, a invalidez, a morte, a maternidade, o desemprego involuntário e outros. Vale dizer que a qualquer um é dado participar, desde que efetue a sua contribuição financeira, na forma dos planos previdenciários.
Na área efetivamente previdenciária, o primeiro ordenamento legal foi editado na Alemanha, por Otto Von Bismarck, em 1883, com a instituição do seguro-doença. Assim, atribui-se ao Chanceler a responsabilidade pelo nascimento da Previdência Social, com a edição da lei de seguros sociais, não que antes não tenha havido qualquer outra norma de natureza previdenciária. Veja-se que outras normas precederam àquela instituída por Birmarck, como a chamada lei das minas de 1842 na Inglaterra, bem como outras leis austríacas, contudo, nenhuma delas teve o alcance e amplitude da lei de seguros sociais do estadista alemão.
No ano seguinte, foi criada a cobertura compulsória para os acidentes de trabalho. Neste mesmo país, em 1889, foi criado o seguro de invalidez e velhice. Foi a primeira vez que o Estado ficou responsável pela organização e gestão de um benefício custeado por contribuições recolhidas compulsoriamente das empresas.
Logo em seguida, outros países da Europa editaram suas primeiras leis de proteção social. A Inglaterra publicou o Workmen's Compensation Act, estabelecendo seguro obrigatório contra acidente de trabalho.
É oportuno lembrar que, apesar da existência dessas legislações esparsas anteriores, a primeira Constituição a incluir o tema previdenciário foi a do México de 1917, seguida pela Constituição alemã de Weimar, em 1919.
Já em 1929, movidos pela crise de então, os Estados Unidos adotaram o New Deal, inspirado no Welfare State (Estado do bem-estar social). Segundo Ivan Kertzman (2009, p. 37) “esta política determinava uma maior intervenção do Estado na economia, inclusive com responsabilidade de organizar os setores sociais com investimentos na saúde pública, na assistência social e na previdência social”. Em 1935, este país editou o Social Security Act, criando a previdência social como forma de proteção social.
Outro momento da evolução histórica mundial que merece destaque é o da criação do Plano Beveridge, em 1942 na Inglaterra. Este plano marca a estrutura da seguridade social moderna, com participação universal de todas as categorias de trabalhadores e cobrança compulsória de contribuições para financiar as três áreas da seguridade: saúde, previdência social e assistência social.
Já no Brasil, o seguro social teve início por meio da organização privada, sendo que, aos poucos, o Estado foi apropriando-se do sistema por meio de políticas intervencionistas. Por tal motivo, as primeiras entidades a atuarem na seguridade social foram as santas casas da misericórdia, como a de Santos, que, em 1553, prestava serviços no ramo da assistência social (ALVIM, 2012).
A transição da simples beneficência, por força de deveres meramente morais e religiosos, para a assistência pública no Brasil demorou aproximadamente quase três séculos, pois a primeira manifestação normativa sobre assistência social, veio imprimida na Constituição de 1824. Em 1835, ainda com caráter mutualista, foi criado o Montepio Geral dos Servidores do Estado – Mongeral – primeira entidade de previdência privada no país.
A Constituição de 1891 estabeleceu a aposentadoria por invalidez para os servidores públicos, custeada pela nação. Tal benefício era concedido aos funcionários públicos independentemente de contribuição, ou seja, a prestação era custeada integralmente pelo Estado (PEREIRA JÚNIOR, 2005).
Assim, após inúmeros instrumentos legislativos instituindo seguros sociais a diversas categorias de funcionários públicos, iniciou-se a industrialização das grandes cidades, especialmente São Paulo e o Rio de Janeiro e, por conseguinte, passaram a vigorar as escorchantes condições de trabalho, como ocorrido no velho mundo, que resultaram em inúmeros acidentes do trabalho. Em razão disso, em 1919, foi instituído o seguro obrigatório de acidente de trabalho pela Lei 3.724 e, também, uma indenização a ser paga, obrigatoriamente, pelos empregadores aos seus empregados acidentados.
3. A PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: SISTEMA VIGENTE E A GARANTIA DOS DIREITOS DO SEGURADO
3.1. A Constituição Federal Brasileira de 1988
É exatamente no contexto da Constituição Federal de 1988, especificamente no quesito direitos fundamentais sociais, também chamados de direitos fundamentais de segunda dimensão, que hoje se encontram contemplados os direitos relativos à Previdência Social. Tal legislação, no Brasil, é guiada ou inspirada, a exemplo de um terço de outros países membros da ONU, nos preceitos internacionais em relação ao direito das pessoas com deficiência de participação efetiva na sociedade.
Nesse sentido, a Constituição de 1988 definiu, através do Art. 194, o atual sistema de seguridade social, que compreende "um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinado a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência social e à assistência social" (BRASIL, 1988), passando o referido sistema por várias reformas, introduzidas pelas Emendas Constitucionais n.ºs 20/98, 41 e 42/03 e 47/05.
Nesse contexto, em 1990, foi criado o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), para substituir o Instituto Nacional da Previdência Social (INPS) e o Instituto de Administração Financeira da Previdência Social (IAPAS), cuidava este da parte de arrecadação, cobrança e fiscalização das contribuições, incorporando as funções de ambos. Deve ser salientado, todavia, que, com o advento da Lei n. 11.457/07, as atribuições de arrecadação, fiscalização e cobrança de contribuições, bem como de aplicação de penalidades, ou seja, as relativas ao custeio da seguridade social foram transferidas para a Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Foram então publicadas as Leis dos Planos de Custeio (Lei 8.212/91) e de Benefícios (Lei n. 8.213/91), as quais permanecem vigentes, com várias alterações posteriores.
3.2. O Nexo Técnico Epidemiológico e a Classificação Internacional de Doenças (CID) do Segurado no Contexto do Ambiente de Trabalho
O Nexo Técnico Epidemiológico Previdenciário (NTEP) é uma metodologia de reconhecimento de doenças que tem o objetivo de identificar quais doenças e acidentes estão relacionados com a prática de uma determinada atividade profissional pelo INSS no Brasil. Com o NTEP, quando o trabalhador adquirir uma enfermidade inteiramente relacionada à atividade profissional, fica qualificado o acidente de trabalho. Nos casos em que houver relação estatística entre a doença ou lesão e o setor de atividade econômica do trabalhador, o nexo epidemiológico determinará automaticamente que se trata de benefício acidentário e não de benefício previdenciário normal.
O NTEP funciona como um recurso de reconhecimento de doenças que complementa a Comunicação de Acidentes do Trabalho (CAT). Para tal, o NTEP toma como base o que diz o Decreto-Lei n.º 7.036/1944, Art. 1.º, segundo o qual:
Considera-se acidente do trabalho, para os fins da presente Lei, todo aquele que se verifique pelo exercício do trabalho, provocando, direta ou indiretamente, lesão corporal, perturbação funcional, ou doença, que determine a morte, a perda total ou parcial, permanente ou temporária, de capacidade para o trabalho. (BRASIL, 1944).
A mesma norma legal, no seu Art. 2.º, classifica as doenças, para os efeitos de sua aplicação, as “chamadas profissionais, - inerentes ou peculiares a determinados ramos de atividades, - as resultantes das condições especiais ou excepcionais em que o trabalho for realizado” (BRASIL, 1944).
Segundo o Manual de Procedimentos para os Serviços de Saúde/Ministério da Saúde do Brasil, as doenças infecciosas e parasitárias relacionadas ao trabalho apresentam algumas características que as distinguem dos demais grupos:
os agentes etiológicos não são de natureza ocupacional;
a ocorrência da doença depende das condições ou circunstâncias em que o trabalho é executado e da exposição ocupacional, que favorece o contato, o contágio ou a transmissão.
Lista de doenças infecciosas e parasitárias relacionadas ao trabalho, de acordo com a Portaria/MS n.º 1.339/1999:
Tuberculose (A15- e A19.-);
Carbúnculo (Antraz) (A22.-);
Brucelose (A23.-);
Leptospirose (A27.-);
Tétano (A35.-);
Psitacose, ornitose, doença dos tratadores de aves (A70.-);
Dengue (dengue clássico) (A90.-);
Febre amarela (A95.-);
Hepatites virais (B15- e B19.-);
Doença pelo vírus da imunodeficiência humana (HIV) (B20- e B24.-);
Dermatofitose (B35.-) e outras micoses superficiais (B36.-);
Candidíase (B37.-);
Paracoccidioidomicose (blastomicose sul americana, blastomicose brasileira, Doença de Lutz) (B41.-);
Malária (B50- e B54.-);
Leishmaniose cutânea (B55.1) ou leishmaniose cutâneo-mucosa (B55.2). (BRASIL, 1999, p. 61).
Conforme Ibrahim (2011):
[...] Neste contexto, o NTEP permite o reconhecimento, de ofício, da incapacidade como derivada do trabalho, por meio de correlação entre a atividade econômica da empresa e da doença ocupacional- há correlação entre o CNAE e a tabela CID. Tal relação foi feita por meio de análises estatísticas, que expõe as doenças ocupacionais típicas em determinadas atividades econômicas. Naturalmente, a correlação não será verdadeira em todas as situações, mas o mérito da Lei n.° 11.430/06, ao inserir o art. 21-A da Lei n.° 8.213/91, é retirar o ônus da prova da parte mais frágil- o segurado, e impondo-o à empresa, que efetivamente assume o risco da atividade econômica. (IBRAHIM, 2011, p. 21).
O texto evidencia que a proteção do trabalhador se dá a partir do critério da correlação entre a atividade econômica da empresa e da doença ocupacional adquirida. Desse modo, claro está que a empresa deverá prover os meios necessários para evitar situações de exposição e risco nos ambientes de trabalho e assumir a responsabilidade do dano, quando ele ocorrer.