Resumo: Pretende-se com o presente artigo, diante da complexidade que é o direito previdenciário, fazer uma abordagem sobre a fase recursal do processo administrativo no âmbito do INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS e do CONSELHO DE RECURSOS DO SEGURO SOCIAL – CRSS. O objetivo é contribuir com informações relevantes que podem garantir o exercício do direito do segurado na fase recursal de forma mais eficaz, tendo em vista que o desconhecimento das normas internas somado às irregularidades praticadas pelo ente autárquico obstaculizam em muito a obtenção do direito pretendido na prática. Os trâmites do recurso da interposição ao julgamento. Da sustentação oral das razões do recurso e sua importância no julgamento pelo CRSS.
Palavras-chave: Processo Administrativo Previdenciário. Fase recursal. Conselho de Recursos do Seguro Social – CRSS. Julgamento. Sustentação Oral no Processo Administrativo.
Introdução
Considerando que no processo administrativo previdenciário (PAP) a capacidade postulatória pode ser exercida por qualquer pessoa, pretende-se com presente artigo fazer uma abordagem sobre as particularidades do recurso, considerando a importância da fase recursal no âmbito do processo administrativo previdenciário, em respeito aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
Inicialmente serão abordados pontos da legislação e das normas internas aplicáveis ao processo administrativo no âmbito do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e do Conselho de Recursos do Seguro Social (CRSS) com objetivo de analisar a fase recursal da interposição do recurso ao julgamento, inclusive, ponderando sobre a importância do uso da sustentação oral no julgamento.
O Processo Administrativo Previdenciário
O PAP inicia-se com o requerimento do segurado ou dependente, podendo igualmente ser instaurado de ofício pelo INSS ou por terceiro legitimado.
O processo administrativo decorre, portanto, do poder do INSS de administrar e manter benefícios previdenciários, e também do direito de petição constitucionalmente assegurado aos segurados e dependentes. (LAZZARI, CASTRO, KRAVCHYCHYN, 2016, p.239).
Não há uma lei específica que regule o processo administrativo previdenciário, suas bases estão presentes em diversas leis e normas, das quais a principal é a Lei nº 9.784/99, por ser a única lei que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.
A finalidade da Lei 9.784/99 está em seu primeiro artigo que assim dispõe:
Art. 1º Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.
O processo que tramita tanto no INSS quanto no CRSS na fase recursal, deve obedecer não só ao que disciplina a Lei Federal nº 9.784/99 como também as normas internas dos respectivos órgãos, a Instrução Normativa INSS/PRES nº 77/2015 e a Portaria MDSA nº 116/2017 - Regimento Interno do CRSS.
Fase Recursal
Após a conclusão do processo administrativo com a decisão do INSS abre-se ao interessado o direito de interpor recurso contra decisão, inicia-se a fase recursal.
Tão importante quanto exercer o direito de petição na fase inicial do processo administrativo é o recurso para a garantia do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
Outrossim, a Lei 9.784/99 que regula o processo administrativo no âmbito federal determina que a Administração Pública Federal deve obedecer aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.[1]
É amplamente divulgado que em nenhuma fase do processo administrativo o segurado necessita da intervenção terceiros.
No entanto, essa afirmação só seria válida senão houvesse o complicador do desconhecimento da norma pelo beneficiário somado ao fato de que o INSS, como responsável pela concessão e manutenção dos benefícios, deixa a desejar quanto ao dever de verificação do direito e de orientação como determina a lei.
Reputa-se necessária a atuação de profissionais especializados em direito previdenciário para a garantia dos direitos dos beneficiários junto ao INSS na via administrativa. Haja vista, que embora seja um dever do INSS prestar aos interessados, os esclarecimentos necessários para o exercício dos seus direitos, em todas as fases do processo, não é o que ocorre na prática.
Do Recurso
O recurso é o meio pelo qual o beneficiário tem de contestar as decisões desfavoráveis do INSS quanto ao seu pleito inicial, a fim de obter uma reavaliação para a satisfação do seu requerimento de concessão ou revisão de um benefício.
A interposição do recurso pelo beneficiário ocorre perante a Agência da Previdência Social que proferiu a decisão, esta irá proceder a instrução do mesmo e poderá acolher as razões do recurso, reformando a decisão proferida.
A Instrução Normativa nº 77/2015 no que diz respeito a reanálise do ato recorrido por parte do INSS e quanto a possibilidade de reforma da decisão, assim dispõe:
Art. 539. Quando houver interposição de recurso do interessado contra decisão do INSS, o processo deverá ser encaminhado para a Unidade que proferiu o ato recorrido e, no prazo estabelecido para contrarrazões, será promovida a re-análise, observando-se que:
I - se a decisão questionada for mantida, serão formuladas as contrarrazões e o recurso deverá ser encaminhado à Junta de Recursos;
II - em caso de reforma parcial da decisão, o recurso será encaminhado para a Junta de Recursos para prosseguimento em relação à matéria que permaneceu controversa; e
III - em caso de reforma total da decisão, deverá ser atendido o pedido formulado pelo recorrente e o recurso perderá o seu objeto, sendo desnecessário o encaminhamento ao órgão julgador.
Caso não haja o juízo de retração, o INSS deverá apresentar as contrarrazões no prazo legal e se, assim não proceder, os autos devem ser encaminhados imediatamente para julgamento pelas Juntas de Recursos ou Câmara de Julgamento do CRSS.
Ressalta-se a importância do conhecimento das normas que regem a atuação do INSS para a elaboração do recurso que deve para maior chance de êxito, expor os motivos que sustentam o direito do beneficiário.
É imprescindível o acesso a cópia do processo administrativo que culminou com o indeferimento, isso para conhecimento dos detalhes e fundamentos que embasaram a decisão denegatória.
Outrossim é dever do INSS conceder, quando solicitado, a cópia do processo administrativo, tendo em vista o respeito ao princípio da publicidade e da motivação de suas decisões.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, na obra Direito Administrativo, assim leciona:
Por ser pública a atividade da Administração, os processos que ela desenvolve devem estar abertos ao acesso dos interessados. Esse direito de acesso ao processo administrativo é mais amplo do que o de acesso ao processo judicial; neste, em regra, apenas as partes e seus defensores podem exercer o direito; naquele, qualquer pessoa é titular desse direito, desde que tenha algum interesse atingido por ato constante do processo ou que atue na defesa do interesse coletivo ou geral, no exercício do direito à informação assegurado pelo artigo 5º, inciso XXXIII, da Constituição. (DI PIETRO, 2011, p. 627).
A Instrução Normativa INSS nº 77/2015 quanto a obrigação do INSS em fundamentar suas decisões assim dispõe:
A Decisão administrativa, em qualquer hipótese, deverá conter despacho sucinto do objeto do requerimento administrativo, fundamentação com análise das provas constantes nos autos, bem como conclusão deferindo ou indeferindo o pedido formulado, sendo insuficiente a mera justificativa do indeferimento constante no sistema corporativo da Previdência Social.
Todos os requisitos legais necessários à análise do requerimento devem ser apreciados no momento da decisão, registrando-se no processo administrativo a avaliação individualizada de cada requisito legal.[2]
As normas e preceitos não são seguidas como deveriam; não há cumprimento de prazos por parte do INSS; as análises dos requerimentos são superficiais culminando com indeferimentos; fazem exigências descabidas e indeferem por falta de documentos quando a norma impõe ao servidor, o dever de emitir carta de exigências elencando as providências e documentos necessários; as decisões não são fundamentadas com todo o esclarecimento necessário para a compreensão do segurado; sem contar os erros das decisões ou mesmo nos atos de concessões que, sem um mínimo de conhecimento jurídico da parte interessada, torna-se impossível diagnosticar, passando despercebido.
Diante da hipossuficiência jurídica do segurado em relação a soberania do ente autárquico, a máxima de que o segurado não precisa da intervenção de procurador ou representante com um mínimo de conhecimento jurídico, não é verdadeira.
Dos Órgãos Julgadores do Recurso
Como mencionado anteriormente o recurso é interposto perante ao órgão que proferiu a decisão, mas não será por ele julgado.
O regulamento da Previdência Social aprovado pelo Decreto 3.048/99 determina que das decisões do INSS nos processos de interesse dos beneficiários caberá recurso para o CRPS conforme o disposto no regulamento do INSS e no regimento do CRPS.
O Conselho de Recurso da Previdência Social – CRPS[3] atualmente Conselho de Recursos do Seguro Social – CRSS é o órgão de controle jurisdicional das decisões do INSS e tem por finalidade o julgamento dos recursos administrativos.
O CRSS tem sede em Brasília, jurisdição em todo o território nacional e é composto de vinte e nove Juntas de Recursos (JR), quatro Câmaras de Julgamento (CAJ) e um Conselho Pleno.
Compete às Juntas de Recursos o julgamento dos Recursos Ordinários interpostos contra as decisões do INSS (primeira instância[4]); às Câmaras de Julgamento (segunda instância) compete julgar os Recursos Especiais interpostos contra as decisões proferidas pelas Juntas de Recursos e; ao Conselho Pleno compete uniformizar a jurisprudência previdenciária mediante a emissão de enunciados e resoluções.[5]
Da Interposição do Recurso e Prazos
O recurso deve ser interposto no prazo de trinta dias da ciência da decisão proferida pelo INSS. O mesmo prazo, após o protocolo do recurso é concedido ao INSS para apresentar as contrarrazões.
O Regimento Interno do CRSS[6] no §3 do art. 31 dispõe que:
Na hipótese de Recurso Ordinário, serão considerados como contrarrazões do INSS os motivos do indeferimento. Em se tratando de Recurso Especial, expirado o prazo para contrarrazões, os autos serão imediatamente encaminhados para julgamento.
O prazo que o interessado tem para interpor o recurso é, na verdade, para o agendamento deste, tendo em vista, ser um serviço que exige prévio agendamento.
Portanto, agendar o recurso dentro dos 30 (trinta) dias da ciência da decisão a ser recorrida é imprescindível para a sua tempestividade.
O recurso será apresentado somente na data marcada para o atendimento presencial, o que hoje demora em média cento e vinte dias.
Uma vez encaminhado o processo para a Junta de Recursos ou Câmara de Julgamento, o prazo será de 85 (oitenta e cinco) dias[7] para a decisão final.
Reputa-se de fundamental importância conhecer as normas internas do INSS e do CRSS para o bom andamento e eficácia do recurso interposto.
Outrossim, vale ressaltar que a propositura, pelo interessado, de ação judicial que tenha objeto idêntico ao pedido sobre o qual versa o processo administrativo importa em renúncia tácita ao direito de recorrer na esfera administrativa e desistência do recurso interposto.[8]
Para fins de identificar o que é objeto idêntico mencionado anteriormente, vale citar o que dispõe o §1º do art. 545 da IN nº 77/2015, “Considera-se idêntica a ação judicial que tiver as mesmas partes, a mesma causa de pedir e o mesmo pedido do processo administrativo”.
A tramitação do recurso não é tão rápida, embora, estejam definidos os prazos, estes raramente são cumpridos, obstaculizando a garantia de direitos dos interessados que, sem um mínimo de conhecimento das normas, muitas vezes, ficam com seus processos parados e nada conseguem fazer.
Das Prioridades nos Julgamentos
Como ocorre nos processos judiciais por determinação legal, no processo administrativo do CRSS, algumas prioridades são conferidas.
O Regimento Interno do CRSS em seu artigo 38 dispõe:
§1º - As Juntas de Recursos e as Câmaras de Julgamento priorizarão a análise e solução dos seguintes recursos:
I - que tenham como parte beneficiários com idade igual ou superior a sessenta anos; e
II - relativos às prestações de auxílio-doença, de aposentadoria-por-invalidez" data-type="category">aposentadoria por invalidez e do benefício assistencial de que trata o art. 20 da Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993.
Há ainda outras prioridades que podem ocorrer tanto no julgamento quanto no trâmite e no julgamento.
Para fins de prioridade na sessão de julgamento considerar-se-ão os processos que tiverem requerimento de sustentação oral e nos casos em que as partes estiverem presentes.[9]
Já no diz respeito à prioridade no trâmite e no julgamento, esta será conferida aos processos que versem sobre revisão de ofício dos atos dos órgãos julgadores – CRSS.[10]