1) EVOLUÇÃO LEGISLATIVA
O artigo 4º da Lei Complementar nº 80/94 estabelece um rol exemplificativo das funções institucionais da Defensoria Pública. Trata-se, conforme o próprio caput do referido dispositivo normativo, de um rol não exaustivo. Entretanto, muitos doutrinadores contrários à legitimidade da Defensoria Pública para a tutela coletiva utilizavam-se do argumento de que a ausência de permissivo legal expresso no bojo do artigo 4º da Lei Complementar nº 80/94 seria um obstáculo intransponível ao reconhecimento da legitimidade da Defensoria Pública para a tutela coletiva.
O fato de o inciso XII do artigo 4º da supracitada legislação especial ("patrocinar ações civis públicas, em favor das associações que incluam entre suas finalidades estatuárias, a defesa do meio ambiente e a proteção de outros interesses difusos e coletivos”) ter sido objeto de veto presidencial era agregado ao argumento acima exposto, opondo-se à legitimidade da Defensoria Pública para a propositura de ações coletivas. O Presidente da República à época, ao vetar o inciso ora em análise, valeu-se de argumentos expendidos pela Procuradoria-Geral da República.
A ação civil pública é instrumento típico de defesa de direitos e interesses coletivos e difusos. Se à Defensoria Pública é outorgada, como missão constitucional, a defesa de direitos individuais, não será possível que este órgão seja titular de direito de ação destinada, exclusivamente, à tutela de interesses coletivos e difusos. Ademais, a legitimação questionada é forma de burlar a única justificativa para a legitimação das associações, já que esta lhes foi atribuída exatamente pela sua capacidade de prover os meios para a defesa dos direitos que seus estatutos mandam observar. Acrescente-se que a legitimação das associações veio a atender aos reclamos da sociedade moderna de uma maior participação da sociedade civil em questões relevantes, sem a tutela de qualquer ente estatal, e como forma de exercício do direito da própria cidadania. A própria Constituição Federal, quando pretendeu legitimar órgão estatal na defesa do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, conferiu, expressamente, tal legitimação, no artigo 129, inciso III, ao Ministério Público. Além disso, a expressão patrocinar ação civil pública significa dizer que a Defensoria Pública poderá, sem mandato e ao seu livre arbítrio, na realidade, propor ação em defesa do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, fugindo assim da sua área de competência essencial, que é a de defender os necessitados, individualmente considerados – artigo 134 e artigo 5º, LXXIV, da Constituição Federal.
Os argumentos acima utilizados demonstram nitidamente o contexto temporal existente à época do veto. A restrição da competência da Defensoria Pública única e exclusivamente para a defesa dos necessitados individualmente considerados será mais à frente rebatida. Entretanto, diante da referida análise, adianta-se alguns argumentos a serem melhor abordados. Como dito anteriormente, o artigo 4º da Lei Complementar nº 80/94 não traça um rol exaustivo das funções essenciais da Defensoria Pública. Em nenhum momento, o artigo 134 da Constituição Federal faz alusão ao conceito exato de necessitados (apenas econômicos? Ou em um conceito mais amplo, abrangendo a necessidade organizacional?). Tampouco menciona expressamente a obrigatoriedade de qual necessidade seja aferida de forma individualizada. Com a Emenda Constitucional nº 80/14, tal fato se torna ainda mais evidente, quando se constata que foi incluída, na redação do artigo 134, a menção aos direitos coletivos no rol de atribuição da Defensoria Pública.
Quando da análise dos fundamentos do veto presidencial, constata-se, data venia, pontos contraditórios. Os argumentos expendidos fazem expressão alusão à necessidade de maior participação civil, a fim de conferir um maior grau de democracia e legitimidade às decisões judicias prolatadas. Defender tal corrente e, ao mesmo tempo, restringir a legitimidade para a tutela coletiva, concentrando-a em um número restrito de legitimados, é, salvo melhor juízo, contraditório. Quanto maior o número de legitimados, maiores as chances de se efetivar o direito pleiteado. Defende-se uma atuação em conjunto – Ministério Público e Defensoria Pública, juntos, em prol de um verdadeiro Estado Democrático de Direito. Uma atuação conjunta e não exclusiva ou restrita.
Corroborando o posicionamento acima esposado, é importante salientar o trecho abaixo ressaltado do livro "Direito Ambiental e as funções essenciais à justiça – o papel da Advocacia do Estado e da Defensoria Pública na proteção do meio ambiente"
De certa forma, quanto maiores e em maior numero forem os canais de acesso ao sistema de justiça, especialmente para o caso das demandas coletivas, com a descentralização de tal poder e a atribuição de tal função a um maior numero de instituições públicas (como o Ministério Público e a Defensoria Pública) e de instituições privadas (como as associações civis ou mesmo o próprio cidadão individualmente), maiores serão as chances de que as violações a direitos transindividuais alcancem o Poder Judiciário e, consequentemente, melhores as condições para a sua efetividade.[1]
Antes mesmo da entrada em vigor da Lei Complementar nº 80/94, o Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/90) já previa, em seu artigo 82, um rol de legitimados concorrentes para a tutela coletiva dos direitos consumeristas. No inciso III do referido dispositivo normativo, havia expressa previsão da legitimidade das “entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por este Código".
Antes da EC 45/04, as Defensorias Públicas não possuíam autonomia administrativa, sendo consideradas, por muitos doutrinadores, como meros órgãos da Administração Pública. Em tese, portanto, o primeiro requisito previsto no inciso III do artigo 82 do CDC estava previsto. Entretanto, até o advento da Lei Complementar nº 80/94, não havia, em âmbito nacional, expressa previsão legal que incumbisse à Defensoria Pública a defesa dos interesses e direitos consumeristas. Apenas com o advento da supracitada lei complementar é que foi deferida à Defensoria Pública a atribuição de “patrocinar os direitos e interesses do consumidor lesado” (artigo 4º, XI). A partir deste momento, ambos os requisitos previstos no artigo 82, III, do CDC estavam preenchidos.
É mister salientar que, mesmo antes do advento da Lei Complementar nº 80/94, algumas legislações já previam a defesa dos consumidores como uma das incumbências da Defensoria Pública. A Lei Complementar estadual nº 6/77 (do Estado do Rio de Janeiro) estabelecia, no §3º do artigo 22, tal incumbência, antes mesmo da Lei Complementar nº 80/94.
Art. 22. Aos Defensores Públicos incumbem, genericamente, o desempenho das funções de advogado dos juridicamente necessitados, competindo-lhes especialmente:
§3º Aos Defensores Públicos incumbe também a defesa dos direitos dos consumidores que se sentirem lesados na aquisição de bens e serviços
Com o advento da Lei Complementar nº 80/94, a legitimidade estendeu-se para todas as Defensorias Públicas. Entretanto, restritamente aos assuntos relacionados à tutela dos consumidores.
Quando da entrada em vigor da Lei nº 7.347/85, a Defensoria Pública não foi arrolada como uma das legitimadas para a propositura da ação civil pública, não estando expressamente prevista no rol do artigo 5º. Entretanto, tal realidade normativa foi alterada, com a publicação da Lei nº 11.448/07 e a alteração redacional do inciso II do referido dispositivo normativo. A defensoria pública é agora legitimada expressamente para a propositura de ação civil pública, não mais restrita única e exclusivamente a interesses consumeristas.
Indo ao encontro da referida inovação legislativa, em 2009, com a entrada em vigor da Lei Complementar nº 132, a Lei Complementar nº 80 foi expressamente alterada. Com a nova redação dada ao artigo 1º da Lei Complementar nº 80/94, há expressa referência à defesa dos direitos coletivos (não mais restrita à tutela individual, como no panorama anterior à entrada em vigor da Lei Complementar nº 132/09). Além disso, o rol de funções institucionais (previsto no artigo 4º) foi completamente remodelado, incluindo expressamente menção à tutela de direitos difusos, coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos (incisos VII, VIII, X e XI).
Art. 1º A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, assim considerados na forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal.
Art. 4º São funções institucionais da Defensoria Pública, dentre outras:
VII – promover ação civil pública e todas as espécies de ações capazes de propiciar a adequada tutela dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos quando o resultado da demanda puder beneficiar grupo de pessoas hipossuficientes;
VIII – exercer a defesa dos direitos e interesses individuais, difusos, coletivos e individuais homogêneos e dos direitos do consumidor, na forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal;
X – promover a mais ampla defesa dos direitos fundamentais dos necessitados, abrangendo seus direitos individuais, coletivos, sociais, econômicos, culturais e ambientais, sendo admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela;
XI – exercer a defesa dos interesses individuais e coletivos da criança e do adolescente, do idoso, da pessoa portadora de necessidades especiais, da mulher vítima de violência doméstica e familiar e de outros grupos sociais vulneráveis que mereçam proteção especial do Estado;
Constata-se do panorama histórico legislativo acima realizado que a Defensoria Pública é expressamente prevista como legitimada para a tutela coletiva. O cenário normativo é completamente diverso do outrora, época marcada por um processo ainda nitidamente individualizado, sem as devidas adaptações às alterações sociais (massificações das relações de consumo, importância dos direitos coletivos em sentido lato, etc.)