Sumário:1. A conceituação de dados e informações - 2. A proteção legal conferida às bases de dados, aos textos e às ilustrações técnicas e científicas - 3. Os dados e informações de exploração e produção de petróleo e gás natural na Lei do Petróleo - 4 Os dados e informações nos editais da ANP e nos contratos de concessão - 4.1 As obrigações de confidencialidade nos editais da ANP - 4.2 D & I no Contrato de Concessão - 4.3 A cláusula de confidencialidade do contrato de concessão - 5. Os dados e informações nas portarias da ANP - 5.1 A Portaria n° 188/98 - 5.2 A Portaria n° 114/2000 - 6. Aspectos da prática internacional à luz do ordenamento jurídico brasileiro - 7. Conclusão
1. A conceituação de dados e informações
O estudo dos institutos jurídicos que regem a aquisição e a utilização dos dados e informações sobre as bacias sedimentares brasileiras é justificado pela importância dessas atividades na condução de qualquer empreendimento de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural, assim como nos trabalhos de pesquisa técnico-científica dessa área do conhecimento.
Como, em regra, a expressão "dados e informações" (D&I) é referida ao longo de todo o ordenamento que rege a matéria, a primeira questão a ser discutida diz respeito ao significado de cada um desses termos. A esse respeito, na 2ª edição do Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa, o verbete "dado2" possui catorze acepções, sendo que as de número 6 (elemento ou quantidade conhecida, que serve de base à resolução de um problema), 8 (elemento ou base para a formação de um juízo) e 11 (o que se apresenta à consciência como imediato, não construído ou não elaborado) guardam relação direta com o contexto deste estudo. O Dicionário eletrônico Houiass da língua portuguesa, por seu turno, registra dezoito acepções para o verbete "dado", das quais se selecionaram as relacionadas a seguir:
a) (8) aquilo que se conhece e a partir do que se inicia a solução de um problema, a formulação de um juízo, o desenvolvimento de um raciocínio;
b) (9) resultado de investigação, cálculo, pesquisa;
c) (15) elemento inicial de qualquer ato de conhecimento (uma impressão sensível, um axioma, um princípio lógico etc.), apresentado de forma direta e imediata à consciência, e que servirá de base ou pressuposto no processo cognitivo;
d) (16) informação capaz de ser processada por computador.
Em conseqüência, no contexto deste trabalho, é razoável conceder à palavra "dado" a conotação atribuída à expressão "dado bruto" ou "dado primitivo" no Dicionário Aurélio: o que ainda não sofreu qualquer espécie de tratamento estatístico, ou, por extensão, tratamento de qualquer natureza, salvo aqueles usualmente empregados pelas empresas de aquisição, com a finalidade de organizá-los para a entrega às empresas de petróleo, em conformidade com os padrões definidos pela indústria.
Já em relação ao verbete "informação", o Dicionário Aurélio exibe onze significados, sendo que os de número 2, que corresponde a "dado2 (8) do mesmo compêndio: elemento ou base para a formação dum juízo" e 8 (conhecimento amplo e bem fundamentado, resultante da análise e combinação de vários informes), da mesma forma, têm relação com o escopo do presente estudo [1]. O Dicionário Houaiss, por outro lado, registra dezoito significados para a palavra "informação", das quais se destacam para esta análise as seguintes:
a) (2) o conhecimento obtido por meio de investigação ou instrução; esclarecimento, explicação, indicação, comunicação, informe;
b) (7) conjunto de conhecimentos reunidos sobre determinado assunto;
c) (11) mensagem suscetível de ser tratada pelos meios informáticos; conteúdo dessa mensagem;
d) (12) interpretação ou significado dos dados;
e) (13) produto do processamento dos dados.
Assim, a interpretação literal do alcance da expressão "dados e informações" no contexto do marco regulatório do segmento de exploração e produção da indústria petrolífera comporta, em princípio, duas alternativas: uma restritiva, segundo a qual os termos "dado" e "informação" são sinônimos e correspondem tão-somente àqueles elementos que não foram objeto de análise ou tratamento. Em contraste coloca-se o entendimento, que leva em conta, ainda, o princípio de que a lei não contém palavras inúteis, e assim, dados corresponderiam aos elementos em estado bruto, ao passo que informações seriam o produto do tratamento, processamento, análise ou interpretação posterior dos dados.
Entre esses dois extremos situa-se a interpretação que será adotada neste estudo e que considera três níveis ou estágios de cognição: no primeiro estágio têm-se os dados, entendidos como os registros que ainda não foram objeto de tratamento ou análise, exceto aqueles utilizados com vistas a organizá-los em conformidade com os padrões definidos na indústria. No segundo estágio, têm-se as informações, aqui consideradas como o resultado do tratamento ou processamento dos dados. E, finalmente, no terceiro nível estarão compreendidos os dados e as informações interpretadas, ou seja, submetidas a estudos conduzidos em conformidade com os métodos recomendados pelo estado da arte da ciência e da tecnologia. A própria Lei do Petróleo corrobora, implicitamente, essa interpretação, visto que no inciso VI do art. 37 faz-se menção a "dados, estudos e demais elementos e informações".
A adoção desta alternativa encontra suporte, ainda, na formulação de Nagle (2001), para quem "a informação, que pode ser definida como um conjunto de dados estruturados, nem sempre pode ser equiparada a conhecimento. Para gerar conhecimento, a informação deve ser classificada, analisada e passar por processo de reflexão" [2].
Como se verá adiante, a conclusão desta análise balizará a extensão das obrigações e dos direitos das empresas concessionárias de atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural, bem como das empresas de serviços, em relação à agência reguladora.
2. A proteção legal conferida às bases de dados, aos textos e às ilustrações técnicas e científicas
O chamado acordo TRIPS (Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio) constitui um dos anexos da convenção que deu origem à Organização Mundial do Comércio (OMC) [3]. Esse documento estabelece, no item 2 do art. 10 (Programas de Computador e Compilações de Dados), que as compilações de dados ou de outros materiais, em forma suscetível de ser lida por computador ou em outra forma, que por razões da seleção ou da disposição de seus conteúdos constituam criações de caráter intelectual, serão protegidas como tal. O mesmo dispositivo estabelece, ainda, que essa proteção, que não se estenderá aos dados e materiais propriamente ditos, se dará sem prejuízo de qualquer direito autoral que subsista em relação aos dados e materiais propriamente ditos [4].
Nesse diapasão, e em linha com o previsto no art. 5º, XXVII, da Constituição Federal – segundo o qual, aos autores pertence o direito exclusivo de utilização, publicação ou reprodução de suas obras –, a Lei nº 9.610, de 19 de fevereiro de 1998, que altera, atualiza e consolida a legislação sobre direitos autorais, relaciona, exemplificativamente, em seu art. 7º, as obras intelectuais protegidas, expressas por qualquer meio ou fixadas em qualquer suporte, tangível ou intangível, conhecido ou que se invente no futuro, dentre as quais se incluem, no inciso XIII, as bases de dados, que, por sua seleção, organização ou disposição de seu conteúdo, constituam uma criação intelectual. Também em linha com o disposto no TRIPS, o § 2º do art. 7º ressalva que "a proteção concedida no inciso XIII não abarca os dados ou materiais em si mesmos e se entende sem prejuízo de quaisquer direitos autorais que subsistam a respeito dos dados ou materiais contidos nas obras".
Dessa forma, como enunciado por Abrão (2003), "dados e base de dados não são a mesma coisa. O que distingue os primeiros da segunda é que a última implica elementos de criação intelectual que dão aos primeiros uma forma organizada e distintiva" [5]. Essa mesma autora aduz, ainda, que "no reconhecimento da proteção autoral a uma base de dados, portanto, há que se verificar a simultaneidade de duas ocorrências: a) tratar-se de uma obra completa, orgânica, e não de dados seqüencialmente apresentados aos usuários como mera informação; b) apresentar suficientes aspectos distintivos que possam dar-lhes identidade própria, destacando-a de seus pares" [6]. Segundo Abrão (2003), a proteção legal não abarca os dados em si "porque dados são informações, e informação é bem de utilidade pública, direito constitucionalmente garantido a qualquer pessoa, não podendo ser propriedade de ninguém em particular". E mais: "a proteção legal está em garantir esse todo, um conjunto organizado, enquanto tal, e não os dados, informações ou obras que, de per se, o compõem".
A Lei nº 9.610/98 cuida ainda da utilização de bases de dados, estabelecendo em seu art. 87, que o titular do direito patrimonial sobre uma base de dados terá o direito exclusivo de autorizar ou proibir: (i) sua reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo; (ii) sua tradução, adaptação, reordenação ou qualquer outra modificação; (iii) a distribuição do original ou cópias da base de dados ou a sua comunicação ao público; (iv) a reprodução, distribuição ou comunicação ao público dos resultados das operações mencionadas no item (ii).
Em conclusão, fazendo-se ou não distinção entre dados e informações, pode-se afirmar que esses elementos, por si só, não estão compreendidos entre as obras intelectuais que gozam da proteção legal. Por outro lado, a base de dados formada por dados e/ou informações interpretadas distingue-se desses dados e/ou informações e constitui, inequivocamente, criação intelectual, nos termos da Lei nº 9.610/98 [7].
Além da base de dados, a lei do direito autoral (Lei nº 9.610/98) confere proteção, ainda, aos textos de obras científicas (art. 7º, I), às ilustrações, cartas geográficas e outras obras da mesma natureza (art. 7º, IX), aos projetos científicos e de engenharia (art. 7º, X) e aos programas de computador (art. 7º, XII) [8]. O § 3º do art. 7º, entretanto, traz a ressalva de que a proteção de que trata a lei não abrange o conteúdo científico ou técnico das obras. Nessa linha, o art. 8º exclui, expressamente, da proteção ao direito autoral, as idéias, os procedimentos normativos, os sistemas, métodos, projetos e conceitos matemáticos (inciso I) e o aproveitamento industrial ou comercial das idéias contidas nas obras (inciso VII). Assim, por exemplo, o texto científico que contém um novo método ou algoritmo conta com o abrigo legal, diferentemente do que ocorre em relação ao método e ao algoritmo, propriamente ditos, sobre os quais não incide a proteção ao direito autoral [9].
Em relação aos direitos da empresa na criação de uma obra individual, vale destacar que, em face da inexistência de regulamentação específica, pode-se aplicar, por analogia, o disposto no art. 91, § 2º, da Lei nº 9.279/96 (Código de Propriedade Industrial), por meio do qual é garantido ao empregador o direito exclusivo de licença e exploração e assegurada ao empregado a justa remuneração. Alternativamente, se a obra intelectual foi desenvolvida sem qualquer suporte material ou intelectual da empresa, os direitos de sua exploração econômica caberão exclusivamente àquele que a criou, nos termos do art. 90 da Lei nº 9.279/96 [10].
3. Os dados e informações de exploração e produção de petróleo e gás natural na Lei do Petróleo
Na forma da redação do caput do art. 22 da Lei do Petróleo, "o acervo técnico constituído pelos dados e informações sobre as bacias sedimentares brasileiras é também considerado parte integrante dos recursos petrolíferos nacionais, cabendo à ANP sua coleta, manutenção e administração" [11].
Na análise desse dispositivo, faz-se mister, em primeiro lugar, reafirmar que o acervo técnico de que trata a Lei do Petróleo não abrange os dados e informações interpretadas, como discutido acima. Nessa linha, é importante lembrar ainda que, num ambiente de livre mercado e competição, não faz sentido estabelecer-se a obrigação genérica do envio, pelo concessionário, de todo e qualquer conhecimento, inclusive aquele de caráter confidencial ou estratégico, ao órgão regulador. Assim, uma abordagem sistemática resulta, em termos práticos, na mesma conclusão que se obtém com a interpretação literal restritiva, qual seja, a de que somente os elementos em estado bruto (dados) e aqueles submetidos a tratamento preliminar (informações) devem ser transmitidos pelas concessionárias à ANP, a fim de comporem o referido acervo técnico. Da mesma forma, uma análise de direito comparado, que leva em conta as práticas adotadas em outros países, aponta no mesmo sentido.
Adicionalmente, vale destacar também que, embora o art. 22 faça menção aos "dados e informações sobre as bacias sedimentares brasileiras", é importante salientar que somente os dados e informações adquiridos em razão das atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural constituem o acervo técnico da ANP. Dessa forma, os demais dados e informações sobre as bacias sedimentares, como, por exemplo, aqueles adquiridos em face das atividades de pesquisa e lavra de outros bens minerais ou das atividades de pesquisa científica não estarão sujeitos à regulação da Lei do Petróleo e das normas da ANP.
Outra questão que merece análise mais aprofundada diz respeito à parte final do caput do artigo 22 da Lei do Petróleo, que estabelece a atribuição da ANP de coleta, manutenção e administração dos dados e informações sobre as bacias sedimentares brasileiras, em face do que dispõe o art. 8º, XI, do mesmo diploma legal. Nesse dispositivo é estabelecida a função da ANP de organizar e manter o acervo das informações e dados técnicos relativos às atividades da indústria do petróleo. Assim, considerando que as atribuições de organizar o acervo coincidem com as de administrar os dados e informações que o compõem, poder-se-ia concluir, numa primeira análise, que o art. 22, além de ratificar as competências listadas no art. 8º da Lei nº 9.478/97, teria acrescentado mais uma atribuição à agência reguladora, qual seja, a de promover a coleta de dados e informações sobre as bacias sedimentares.
Admitindo-se, entretanto, que o art. 8º da Lei do Petróleo traz a relação exaustiva das atribuições da ANP, no tocante ao acervo das informações e dados técnicos relativos às atividades da indústria do petróleo, conclui-se que a coleta a que se refere o caput do art. 22 diz respeito tão-somente à atividade de arrecadar os dados e informações adquiridos pelas concessionárias, em conformidade com o art. 43, VIII, ou pelas empresas dedicadas ao levantamento de dados técnicos destinados à comercialização, nos termos do art. 8º, III, ambos da Lei do Petróleo, a fim de incluí-los no acervo técnico das bacias sedimentares. Assim, é de se concluir que a lei não autoriza que o órgão regulador promova diretamente, ou por meio de terceiros, a aquisição de dados e informações sobre as bacias sedimentares.
Em síntese, na disciplina da Lei do Petróleo, a aquisição de dados e informações está compreendida no conjunto de atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural, e, por essa razão, somente podem ser executadas, em bases exclusivas, pelas empresas detentoras desses direitos (art. 23), ou, em bases não-exclusivas, pelas empresas de aquisição de dados (art. 8º, III). Cabe à ANP tão-somente regular e fiscalizar a execução dessas atividades. Nessa linha, o art. 12, I, do Decreto nº 2.455/98, prevê que a estruturação das Superintendências de Processos Organizacionais da ANP deverá contemplar, dentre outros, o processo organizacional relativo à gestão de informações e dados técnicos.
O § 1º do art. 22 da Lei do Petróleo prevê a obrigação da Petrobrás de transferir à ANP, além dos "dados e informações que dispuser sobre as bacias sedimentares brasileiras", as "informações e dados sobre as atividades de pesquisa, exploração e produção de petróleo ou gás natural, desenvolvidas em função da exclusividade do exercício do monopólio até a publicação da lei em questão". A redação desse parágrafo contém duas imprecisões:
a) a primeira, de menor importância, diz respeito à menção de uma única atividade, fazendo-se uso de duas palavras sinônimas, conforme definição contida no art. 6º, XV: pesquisa ou exploração;
b) a segunda, esta sim de conseqüências potencialmente mais importantes, advém da generalidade da formulação da obrigação estabelecida na parte final que, por esta razão, poderia gerar controvérsia acerca de sua extensão.
O § 2º do art. 22 da Lei nº 9.478/97 confere à ANP a tarefa do estabelecimento dos critérios para a remuneração à Petrobrás pelos dados e informações transferidos e utilizados, com a fiel observância do disposto no art. 117 da Lei das Sociedades por Ações [12].
O repasse do acervo técnico da Petrobrás para a ANP fez-se necessário para que a agência reguladora pudesse exercer suas atribuições de organizar e manter o acervo das informações e dados técnicos relativos às atividades da indústria do petróleo, de promover estudos visando à delimitação de blocos, para efeito das atividades de exploração, desenvolvimento e produção [13] e de promover as licitações para a concessão de exploração, desenvolvimento e produção. Configurada a necessidade da expropriação, o legislador preocupou-se em resguardar ainda o interesse do acionista minoritário, assegurando que a transferência se faria mediante a justa indenização. Embora no § 2º se faça menção à remuneração pelos dados e informações que venham a ser utilizados pelas partes interessadas, e o inciso V do art. 15, exclua das receitas da ANP os "valores decorrentes da venda de dados e informações técnicas" referidos no § 2º do art. 22, é razoável concluir-se que todos os dados e informações repassados, pela Petrobrás, à ANP sejam objeto de justa indenização, porquanto, nos termos do art. 5º, XXIV, da CF/88, "a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição" [14].
Assim, por este raciocínio, conclui-se que, no contexto da Lei do Petróleo, as "partes interessadas" a que se refere o dispositivo em tela são a própria agência reguladora, que, necessariamente, faz uso do acervo em questão para o cumprimento de suas atribuições, e toda e qualquer pessoa jurídica ou natural a quem o acesso ao acervo de dados e informações, no todo ou em parte, for concedido pela ANP.
A lei foi silente em relação ao direito da Petrobrás de manter e fazer uso de cópias dos dados e informações repassados ao órgão regulador. Como, entretanto, a eventual vedação à possibilidade de a estatal manter cópia e fazer uso do acervo por ela constituído ao longo de seus quase quarenta e quatro anos de existência, equivaleria, na prática, ao virtual "apagamento" da memória técnica da empresa – o que evidentemente não está contemplado na lei que dedicou um capítulo específico à Petrobrás – é de se concluir pela licitude dessa companhia manter todos os registros em seu poder na data da publicação da Lei do Petróleo, e não somente aqueles relativos aos blocos a ela outorgados por força dos artigos 32 e 33 dessa lei.
Vale mencionar também que no art. 15, V, da Lei do Petróleo faz-se, impropriamente, menção aos "valores apurados decorrentes da ‘venda’ de dados e informações técnicas". Como, entretanto, nos termos do caput do art. 22 desta lei, "o acervo técnico constituído pelos dados e informações sobre as bacias sedimentares brasileiras é também considerado parte integrante dos recursos petrolíferos nacionais", não há que se falar em "venda de dados e informações técnicas", mas tão-somente em "permissão do direito de utilização de dados e informações técnicas". O acesso e a utilização desses dados e informações se farão em conformidade com as normas estabelecidas pela ANP, como se verá adiante.
As informações e os dados técnicos relativos às atividades da indústria do petróleo são, ainda, referidos nos seguintes dispositivos da Lei nº 9.478/97:
1. art. 8º, XII, que estabelece a atribuição da ANP de consolidar anualmente as informações sobre as reservas nacionais de petróleo e gás natural transmitidas pelas empresas, responsabilizando-se por sua divulgação;
2. arts. 31 e 33, parágrafo único, que contêm normas específicas para as atividades em curso na data da publicação da Lei nº 9.478/97;
3. art. 37, VI, que prevê a obrigatoriedade de constarem, no edital de licitação para a outorga dos contratos de concessão, as regras para o fornecimento de dados e informações, necessários à elaboração das propostas;
4. art. 37, parágrafo único, que determina que o prazo de duração da fase de exploração será estimado pela ANP, em função de nível de informações disponíveis, dentre outros fatores;
5. art. 43, VIII, que estabelece a obrigatoriedade do concessionário fornecer à ANP relatórios, dados e informações relativos às atividades desenvolvidas.
A regra contida no art. 43, VIII, da Lei do Petróleo, associada à interpretação do alcance da expressão "dados e informações", tem ensejado intenso debate na indústria, em face de alguns dispositivos constantes do contrato de concessão, como se discutirá a seguir.