RESUMO: O presente estudo científico tem por objetivo tecer considerações acerca do Estatuto Jurídico-Constitucional dos Congressistas Brasileiros. O tema será abordado em linhas gerais, destacando o seu conceito, as prerrogativas, as imunidades, as inviolabidades, os direitos e as proibições dos parlamentares brasileiros.
Palavras-chave: Direito Constitucional. Parlamentares. Imunidades. Inviolabilidades.
1. INTRODUÇÃO
O presente artigo tem por desiderato discorrer acerca do Estatuto jurídico-constitucional dos congressitas brasileiros.
A priori, busca-se uma análise conceitual do tema para, em seguida, discorrer sobre as prerrogativas e imunidades parlamentares a que os Deputados Federais e Senadores da República, bem como os Deputados Estaduais, Deputados Distritais e vereadores são titulares.
Com efeito, chama-se de estatuto dos congressistas ao conjunto de preceitos encartados na Constituição Federal, os quais elencam as prerrogativas, os direitos, os deveres e as incompatibilidades dos membros do Congresso Nacional.
Dada a relevância do tema, a seguir, abordaremos as principais questões a ele atinentes.
2. PRERROGATIVAS
Como garantia de independência do Poder Legislativo, houve previsão constitucional de uma série de prerrogativas para os congressistas em prol de sua maior liberdade de atuação parlamentar.
As prerrogativas asseguradas aos parlamentares não se estendem aos suplentes, enquanto permanecerem nessa condição. Porém, os deputados e senadores licenciados para ocupar cargo de ministro ou de secretário de Estado ficam com as imunidades materiais e formais suspensas, mas mantêm a prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal[2]. Por sua vez, também decidiu o STF[3] que, “não se achando o congressista protegido pela imunidade parlamentar, no momento do fato delituoso, a posterior reassunção das funções legislativas não o torna protegido pela mencionada imunidade”.
As prerrogativas são o gênero e no qual se inserem como espécies, dentre outras, as imunidades material e formal, o foro privilegiado por prerrogativa de função, a limitação ao dever de testemunhar, a isenção ao serviço militar.
2.1. Imunidades
2.1.1. Introdução
Nas palavras de Michel Temer[4], com a previsão das imunidades parlamentares, “garante-se a atividade do parlamentar para garantir a instituição. Conferem-se a deputados prerrogativas com o objetivo de lhes permitir o desempenho livre, de molde a assegurar a independência do Poder que integram”.
Chama-se, portanto, de imunidades parlamentares determinadas prerrogativas constitucionais atribuídas com o afã de garantir o pleno exercício do mandato aos parlamentares e garantir-lhes independência de atuação.
Existem, a propósito, duas imunidades constitucionais previstas em prol dos parlamentares: a) imunidade material, real, substantiva ou inviolabilidade; e b) imunidade formal, processual, adjetiva ou imunidade propriamente dita.
2.1.2.Imunidade material, real, substantiva ou inviolabilidade
Não há democracia sem imunidade material, eis que intrinsecamente relacionada ao exercício parlamentar e à liberdade de expressão (“freedom of speech”).
Ela consiste na exclusão da responsabilidade penal e civil do agente público por suas opiniões, palavras e votos, que consistem na essência da atividade livre e independente que há de existir na atuação parlamentar em geral.
Não significa, por óbvio, que a imunidade é do agente político, mas do cargo. Daí não se estender ao corréu essa prerrogativa, conforme ensinamento contido na Súmula 245 do STF[5].
A matéria está expressamente prevista no caput do art. 53 da CF, com redação determinada pela EC n. 35/01: “Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”.
É preciso identificar, no entanto, qual o alcance do dispositivo constitucional em comento. Será que os parlamentares são irresponsáveis por quaisquer de suas manifestações?
Segundo orientação do STF, a inviolabilidade é absoluta apenas quando a manifestação é proferida no recinto da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, notadamente na tribuna parlamentar. Nesse sentido, os três julgados a seguir:
1) Imunidade parlamentar material: ofensa irrogada em plenário, independente de conexão com o mandato, elide a responsabilidade civil por dano moral. [STF, RE 577.785, AgR., rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 1º-2-2011, 1ª T, DJE de 21-2-2011]; e
2) Inquérito. Ação penal privada. Queixa-crime oferecida contra deputado federal e jornalista. Pretensas ofensas praticadas pelo primeiro querelado e publicadas pela segunda querelada em matéria jornalística (...). As afirmações tidas como ofensivas pelo querelante foram feitas no exercício do mandato parlamentar, por ter o querelado se manifestado na condição de deputado federal e de presidente da Câmara, não sendo possível desvincular aquelas afirmações do exercício da ampla liberdade de expressão, típica da atividade parlamentar (art. 51 da CR). O art. 53 da CR dispõe que os deputados são isentos de enquadramento penal por suas opiniões, palavras e votos, ou seja, têm imunidade material no exercício da função parlamentar. Ausência de indício de animus difamandi ou injuriandi, não sendo possível desvincular a citada publicação do exercício da liberdade de expressão, própria da atividade de comunicação (art. 5º, IX, da CR). Não ocorrência dos crimes imputados pelo querelante [STF, Inq. 2.297, rel. min. Cármen Lúcia, j. 20-9-2007, P, DJ de 19-10-2007].
No entanto, quando a manifestação do congressista é dada fora das dependências da Casa legislativa, é preciso perquirir a chamada “conexão com o exercício do mandato ou com a condição de parlamentar” para se saber se haverá ou não a sua responsabilidade civil e penal. Nesse diapasão, os três julgados do STF:
1) A prerrogativa indisponível da imunidade material – que constitui garantia inerente ao desempenho da função parlamentar (não traduzindo, por isso mesmo, qualquer privilégio de ordem pessoal) – não se estende a palavras, nem a manifestações do congressista, que se revelem estranhas ao exercício, por ele, do mandato legislativo. A cláusula constitucional da inviolabilidade (CF, art. 53, caput), para legitimamente proteger o parlamentar, supõe a existência do necessário nexo de implicação recíproca entre as declarações moralmente ofensivas, de um lado, e a prática inerente ao ofício congressional, de outro. [STF, Inq 2.915, rel. min. Luiz Fux, j. 9-5-2013, P, DJE de 31-5-2013];
2) Com o advento da EC 35, de 20-12-2001, que deu nova redação ao art. 53 da CF, de 5-10-1988, os deputados e senadores (gozam) de imunidade material, por suas opiniões, palavras e votos, proferidos, obviamente, no exercício do mandato ou em razão dele. Por crimes de outra natureza, respondem os parlamentares, perante esta Corte, agora sem necessidade de prévia licença da respectiva Casa Legislativa, como exigia o § 1º do art. 53 da CF, em sua redação originária [STF, Inq 1.710, rel. min. Sydney Sanches, j. 27-2-2002, P, DJ de 28-6-2002]; e
3) Malgrado a inviolabilidade alcance hoje "quaisquer opiniões, palavras e votos" do congressista, ainda quando proferidas fora do exercício formal do mandato, não cobre as ofensas que, ademais, pelo conteúdo e o contexto em que perpetradas, sejam de todo alheias à condição de deputado ou senador do agente [STF, Inq. 1.344, rel. min. Sepúlveda Pertence, j. 7-8-2002, P, DJ de 1º-8-2003].
A imunidade material, a propósito, tem recebido, no plano doutrinário, no que concerne à extensão e aos seus limites, a seguinte classificação: a) quanto ao espaço: alcança todas as declarações feitas pelos deputados e senadores em qualquer parte do território nacional; b) quanto ao conteúdo: quando proferida fora das tribunas das Casas legislativas, é indispensável a comprovação do nexo de causalidade entre a manifestação do parlamentar e a qualidade de congressista; e c) quanto ao tempo: é preciso que o parlamentar tenha praticado a conduta durante o período do exercício do mandato eletivo, ou seja, não pode estar licenciado ou afastado das funções.
A inviolabilidade ou imunidade material, nos mesmos moldes fixados para os parlamentares federais, se estende aos deputados estaduais (CF, art. 27, § 1º), bem como aos deputados distritais (CF, art. 32, § 3º).
No que concerne aos vereadores, também há previsão de imunidade substancial, mas apenas por opiniões, palavras e votos proferidos no exercício do mandato eletivo e na circunscrição do Município (CF, art. 29, VIII). Nesse diapasão, o STF se posicionou em decisão assim ementada:
EMENTA: VEREADOR. IMUNIDADE PARLAMENTAR EM SENTIDO MATERIAL: INVIOLABILIDADE (CF, art. 29, VIII). DISCURSO PROFERIDO POR VEREADOR NA TRIBUNA DA CÂMARA MUNICIPAL À QUAL SE ACHA VINCULADO. IMPOSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO PENAL E CIVIL DO MEMBRO DO PODER LEGISLATIVO DO MUNICÍPIO. PRESSUPOSTOS DE INCIDÊNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DA IMUNIDADE PARLAMENTAR. PRÁTICA “IN OFFICIO” E PRÁTICA “PROPTER OFFICIUM”. RECURSO IMPROVIDO.
1) A garantia constitucional da imunidade parlamentar em sentido material (CF, art. 29, VIII, c/c o art. 53, “caput”) exclui a responsabilidade civil (e também penal) do membro do Poder Legislativo (Vereadores, Deputados e Senadores), por danos eventualmente resultantes de manifestações, orais ou escritas, desde que motivadas pelo desempenho do mandato (prática “in officio”) ou externadas em razão deste (prática “propter officium”).
2) Tratando-se de Vereador, a inviolabilidade constitucional que o ampara no exercício da atividade legislativa estende-se às opiniões, palavras e votos por ele proferidos, mesmo fora do recinto da própria Câmara Municipal, desde que nos estritos limites territoriais do Município a que se acha funcionalmente vinculado. Precedentes.
3) A EC nº 35/2001, ao dar nova fórmula redacional ao art. 53, “caput”, da Constituição da República, consagrou diretriz, que, firmada anteriormente pelo Supremo Tribunal Federal (RTJ 177/1375-1376, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE), já reconhecia, em favor do membro do Poder Legislativo, a exclusão de sua responsabilidade civil, como decorrência da garantia fundada na imunidade parlamentar material, desde que satisfeitos determinados pressupostos legitimadores da incidência dessa excepcional prerrogativa jurídica.
4) Essa prerrogativa político-jurídica - que protege o parlamentar (como os Vereadores, p. ex.) em tema de responsabilidade civil - supõe, para que possa ser invocada, que exista o necessário nexo de implicação recíproca entre as declarações moralmente ofensivas, de um lado, e a prática inerente ao ofício legislativo, de outro, salvo se as declarações contumeliosas houverem sido proferidas no recinto da Casa legislativa, notadamente da tribuna parlamentar, hipótese em que será absoluta a inviolabilidade constitucional. Doutrina. Precedentes.
5) Se o membro do Poder Legislativo, não obstante amparado pela imunidade parlamentar material, incidir em abuso dessa prerrogativa constitucional, expor-se-á à jurisdição censória da própria Casa legislativa a que pertence (CF, art. 55, § 1º). Precedentes: RE 140.867/MS, Rel. p/ o acórdão Min. MAURÍCIO CORRÊA (Pleno) – Inq 1.958/AC, Rel. p/ o acórdão Min. AYRES BRITTO (Pleno) [STF, AI 631276, Relator: Min. CELSO DE MELLO, julgado em 01/02/2011, DJe 15/02/2011).
Em resumo, a imunidade material, real, substantiva ou inviolabilidade consiste na exclusão da responsabilidade penal e civil do parlamentar por suas opiniões, palavras e votos, quando proferidas em qualquer parte do território nacional. Ela pode ser: a) absoluta: quando a manifestação tiver ocorrido no recinto da Casa Legislativa, notadamente na tribuna; ou b) relativa: quando o fato tiver sido praticado fora das dependências do parlamento, ocasião em que haverá a exclusão da responsabilidade se comprovado o “nexo de implicação recíproca entre as declarações moralmente ofensivas, de um lado, e a prática inerente ao ofício congressional, de outro”. Abrange os senadores, deputados federais, deputados estaduais e vereadores, mas, quanto a estes, exige-se que a manifestação tenha se dado no exercício do mandato eletivo e na circunscrição do Município.
2.1.3. Imunidade formal
2.1.3.1. Imunidade formal processual
Nas palavras de Guilherme Peña de Moraes[6], “a imunidade formal, correlativa ao Direito Processual Penal, pode importar a improcessabilidade dos membros do Poder Legislativo, uma vez que não exclui a configuração da infração penal, embora limite a efetuação da prisão ao flagrante de crime inafiançável, havendo a instauração de inquérito e processo criminal, entretanto, o andamento da ação pode ser suspenso por iniciativa de partido político com representação na Câmara dos Deputados e/ou Senado Federal, ad literam art. 53, §§ 2.º, 3.º, 4.º, 5.º e 8.º, da CRFB”.
De fato, a imunidade formal, processual, adjetiva ou imunidade propriamente dita não exclui a prática do crime, mas estabelece regras especiais sobre prisão e processo penal de parlamentares.
A matéria está tratada nos §§ 2º ao 5.º e 8º do art. 53 da Constituição Federal, com redação determinada pela EC n. 35/01, dos quais, a partir de uma interpretação sistemática, se extraem:
a) não há qualquer vedação ou proibição para se instaurar investigação criminal (inquérito policial ou termo circunstanciado de ocorrência) contra membro do Congresso Nacional, bem como, não há necessidade de prévia autorização do parlamento para o Ministério Público propor ação penal contra qualquer parlamentar perante o órgão jurisdicional competente. No entanto, recebida a denúncia (também a queixa-crime) contra deputado federal ou senador, por crime ocorrido após a diplomação, o STF deve dar ciência à Casa respectiva (Câmara dos Deputados ou Senado Federal), que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação;
b) o pedido de sustação processual deve ser apreciado pela Casa legislativa no prazo improrrogável de 45 dias do seu recebimento pela Mesa Diretora; e
c) a sustação do processo penal gera, concomitantemente, a suspensão da prescrição pelo prazo enquanto durar o mandato[7].
É digno de registro que as imunidades dos parlamentares subsistirão inclusive durante o estado de sítio. Nessa hipótese, tais prerrogativas somente serão suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional e desde que incompatíveis com a execução da medida.
As regras da imunidade formal se aplicam aos deputados estaduais (CF, art. 27, § 1.º) e aos deputados distritais (CF, art. 32, § 3.º), mas não se estendem aos vereadores.
2.1.3.2. Imunidade formal à prisão
Segundo o inc. LXI do art. 5.º da CF, ninguém poderá ser preso no Brasil, senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada da autoridade competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, nos termos da lei.
Nota-se que, excluindo a hipótese de crime militar ou transgressão militar, nos termos da lei, para que alguém venha a ser presa, é necessário que se expeça um mandado de prisão ou haja a ocorrência do flagrante de delito.
Os parlamentares, desde a expedição do diploma, contudo, não poderão ser presos em flagrante, exceto em caso de crime inafiançável.
Ademais, quando da prática de crime inafiançável por parlamentar, os autos deverão ser encaminhados, no prazo de 24 horas, à Câmara dos Deputados ou ao Senado Federal, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a custódia.
As mesmas prerrogativas gozam os deputados estaduais e deputados distritais, ou seja, em havendo prisão por crime inafiançável de algum deles, os autos relativos à custódia devem ser encaminhados, no prazo de 24 horas, à respectiva Casa Legislativa (Assembleia Legislativa ou Câmara Distrital) para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.
Vereadores não são titulares dessa prerrogativa.
2.2. Foro privilegiado por prerrogativa de função
As prerrogativas de função não são pessoais, mas fixadas em razão do cargo relevante ocupado pelo parlamentar. Elas são aplicadas a partir da diplomação e enquanto a pessoa for titular de mandato eletivo. Em outras palavras, cessado o exercício do mandato, estanca-se tal garantia e o processo deve ser remetido para a primeira instância. Nesse sentido, decidiu o STF[8]: “a prerrogativa de foro perde a sua razão de ser, deixando de incidir e de prevalecer se aquele contra quem foi instaurada a persecução penal não mais detém o ofício público cujo exercício representava o único fator de legitimação constitucional da competência penal originária da Corte Suprema, ainda que a prática delituosa tenha ocorrido durante o período de atividade funcional”.
Os membros do Congresso Nacional, desde a diplomação, são submetidos a processo e julgamento perante o Supremo Tribunal Federal (CF, art. 53, § 1.º c/c art. 102, inc. I, b).
Os deputados estaduais e do Distrito Federal são processados e julgados pelo Tribunal de Justiça local, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral.
Os vereadores não gozam de prerrogativa de função e são processados e julgados como cidadãos comuns perante o juízo de primeiro grau de jurisdição.
2.3. Limitação ao dever de testemunhar
Os parlamentares não estão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações. Aplicam-se tais garantias aos deputados estaduais e do Distrito Federal, mas não aos vereadores.
Essa imunidade não é absoluta, eis que, como sói acontecer, é necessária a existência de nexo de causalidade com o exercício do mandato, isto é, somente haverá exclusão do dever de testemunhar se, no caso concreto, as informações foram colhidas ou prestadas ao congressista em razão do exercício do mandato eletivo.
Ausente o supracitado nexo de causalidade, o dever de testemunhar é obrigação a todos imposta, inclusive aos parlamentares, mas, nos termos do caput do art. 221 do Código de Processo Penal[9], há a prerrogativa legal de estes informarem o dia, a hora e local para ser inquirido. Não o fazendo, caberá ao magistrado fixar a data e o local de sua inquirição, conforme já decidiu do STF:
O Tribunal resolveu questão de ordem suscitada em ação penal no sentido de declarar a perda da prerrogativa prevista no caput do art. 221 do CPP (“O Presidente e o Vice-Presidente da República, os senadores e deputados federais, os ministros de Estado, os governadores de Estados e Territórios, os secretários de Estado, os prefeitos do Distrito Federal e dos Municípios, os deputados às Assembleias Legislativas Estaduais, os membros do Poder Judiciário, os ministros e juízes dos Tribunais de Contas da União, dos Estados, do Distrito Federal, bem como os do Tribunal Marítimo serão inquiridos em local, dia e hora previamente ajustados entre eles e o juiz.”) em relação a Deputado Federal arrolado como testemunha que, sem justa causa, não atendera, ao chamado da justiça, no prazo de trinta dias.
Na espécie, o juízo federal encarregado da diligência informara que o parlamentar em questão, embora tivesse indicado cinco diferentes datas e horários em que desejava ser inquirido, não comparecera a nenhuma das audiências designadas nessas datas por ele indicadas.
Asseverou-se que a regra prescrita no art. 221 do CPP tenta conciliar o dever que todos têm de testemunhar com as relevantes funções públicas exercidas pelas autoridades ali mencionadas, por meio de agendamento prévio de dia, hora e local para a realização de audiência em que essas autoridades serão ouvidas.
Afirmou-se que o objetivo desse dispositivo legal não seria abrir espaço para que essas autoridades pudessem, simplesmente, recusar-se a testemunhar, seja não indicando a data, a hora e o local em que quisessem ser ouvidas, seja não comparecendo aos locais, nas datas e nos horários por elas indicados.
Em razão disso, concluiu-se que, sob pena de admitir-se que a autoridade, na prática, pudesse, indefinidamente, frustrar a sua oitiva, dever-se-ia reconhecer a perda da sua especial prerrogativa, decorrido tempo razoável sem que ela indicasse dia, hora e local para sua inquirição ou comparecesse no local, na data e na hora por ela mesma indicados.
Registrou-se, por fim, que essa solução não seria nova no cenário jurídico brasileiro, tendo em conta o disposto no § 7º do art. 32 da EC 1/69, incluído pela EC 11/78, que estabelecia a perda das prerrogativas processuais de parlamentares federais, arrolados como testemunhas, que não atendessem, sem justa causa, no prazo de trinta dias, ao convite judicial. O Min. Celso de Mello observou que essa prerrogativa processual muitas vezes é utilizada para procrastinar intencionalmente o regular andamento e o normal desfecho de causa penal em andamento na Corte, e que a proposta formulada pelo relator seria plenamente compatível com a exigência de celeridade e seriedade por parte de quem é convocado como testemunha para depor em procedimentos judiciais [STF, AP 421 QO/SP, rel. Min. Joaquim Barbosa, 22.10.2009].
2.4. Isenção do serviço militar
No Brasil, o serviço militar é obrigatório (CF, art. 143).
Os membros do Congresso Nacional, bem como os parlamentares estaduais e do Distrito Federal, no entanto, mesmo quando ex-militares e ainda que em tempo de guerra, somente serão incorporados às Forças Armadas se houver licença prévia da Casa legislativa que venha a integrar. Em outras palavras, qualquer parlamentar, ex-militar ou não, somente poderá ser incorporado ao serviço militar se o parlamento assim o autorizar.