INTRODUÇÃO
Sendo expressos por lei e investidos de competência decisória, os poderes e deveres dos agentes públicos são impostos pela moral administrativa e ordenados pelo interesse da coletividade. Por meio dessas atribuições descritas em lei, é que os poderes e deveres específicos dos cargos ou funções de seus agentes farão com que suas responsabilidades se realizem por meios de suas próprias atribuições específicas.
O agente administrativo, detentor de pequenas parcelas delegadas pelo poder público, torna o seu ato lícito por meio do uso de suas atribuições. A relação dos poderes da Administração é instrumental, ou seja, são meios conferidos à Administração e aos empregados apenas para o atendimento do interesse público.
Exceder os limites das atribuições, ou desviar-se das suas finalidades, constitui abuso de poder e, consequentemente, prática de ato ilícito. O poder administrativo é conferido à autoridade para remover interesses particulares que se opõem ao interesse público.
1. USO DO PODER
O poder administrativo representa uma prerrogativa especial de direito público outorgado aos agentes do Estado. Cada um destes terá a seu cargo a execução de certas funções.
A atribuição desses poderes será por meio de lei específica, por meio da qual somente poderá ser detentor de tal atribuição aquele para o qual lhe for delegada determinada função administrativa. O agente público deve estar sobre estrita observância dos princípios jurídicos e respeito aos direitos e garantias fundamentais.
Com a aplicação de tal função, os administradores públicos adquirem deveres cuja responsabilidade lhes é extremo mister. O poder administrativo representa uma prerrogativa especial de direito público outorgado aos agentes do Estado. Cada um destes terá a seu cargo a execução de certas funções.
A atuação efetiva se dá em benefício do interesse público e sob controle direto e indireto do titular da coisa pública, ou seja, o povo. Tem como objetivo evitar arbitrariedades administrativas e garantir o respeito ao Estado Democrático de Direito, no sentido de impedir que se desvirtuem de suas finalidades e ofenda interesse público ou particular.
A ação do poder administrativo enfatizada por Hely Lopes Meirelles (2010, p.107) descreve o que é atribuído à autoridade:
O poder administrativo, portanto, é atribuído à autoridade para remover os interesses particulares que se opõem ao interesse público. Nessas condições, o poder de agir se converte no dever de agir. Assim, se no Direito Privado o poder de agir é uma faculdade, no Direito Público é uma imposição, um dever para o agente que o detém, pois não se admite a omissão da autoridade diante de situações que exigem sua atuação. Eis por que a Administração responde civilmente pelas omissões lesivas de seus agentes.
A elaboração de normas constitucionais que mencionam sobre ação dos agentes da administração pública na utilização dos seus benefícios de coletividade administrativa, torna seus princípios e dispositivos meios com os quais demonstram a preocupação com valores a serem observados no desempenho da função estatal.
A relação do poder administrativo representa uma prerrogativa especial de direito público outorgado aos agentes, onde torna a prática de seus atos em ações que são definitivamente de caráter instrumental. As modificações se dão de forma gradual no direito administrativo, que, por sua vez, visam a atender o interesse público e dão a ele um caráter flexível e circunstancial.
A não definição e descrição dos poderes administrativos fazem que a Administração Pública não demonstre seus interesses públicos que prevalecessem sobre o interesse privado. A atuação do agente público junto aos cidadãos pode e deve ter esse poder a ele outorgado por lei, desde que o uso do poder seja lícito e não ocorram abusos. A concessão do poder administrativo só cabe ao cargo ou à função, não sendo à pessoa do administrador.
Com a utilização do ordenamento jurídico, que confere à administração vários poderes, seus instrumentos se tornam meios para realizar suas tarefas, que são denominadas poderes administrativos, os quais são delegados aos agentes públicos.
2. PODER DEVER DE AGIR – EFICIÊNCIA E PROBIDADE
A atuação do poder-dever de agir do administrador público é reconhecida pela doutrina e pela jurisprudência, onde por meio das funções públicas e de seu exercício, tornam as competências administrativas um modo de atingir os fins públicos.
Essas delegações de atribuições tornam os poderes administrativos irrenunciáveis, sendo obrigatório o exercício pelos seus titulares. Cada agente que se tornar omisso em determinadas situações que exigem sua atuação, caracterizará abuso de poder, sendo tal agente responsabilizado civilmente, em virtude dos danos decorrentes da omissão ilegal.
Os agentes detentores do poder-dever de agir, no uso de suas atribuições, não sabem distinguir a forma correta de atuação, muitas vezes aplicando o poder que lhe foi atribuído em excesso e de forma arbitrária contra seus cidadãos. Muitos doutrinadores fazem menção sobre o poder-dever de agir dos agentes públicos, demonstrando o significado e as características de tal poder. Assim, Hely Lopes Meirelles (2010, p.107) demonstra isto, claramente, nos seguintes termos:
O poder-dever de agir da autoridade pública é hoje reconhecido pacificamente pela jurisprudência e pela doutrina. O Poder tem para o agente público o significado de dever para com a comunidade e para com os indivíduos, no sentido de que quem o detém está sempre na obrigação de exercitá-lo...
É insuscetível a renúncia de tal poder por parte de seu titular, mostrando-se que é revestido de seu caráter de dever para com a comunidade. A atuação do particular, na aplicação do poder dever de agir, é uma mera faculdade. Já para o administrador público, torna-se uma obrigação, não devendo agir com excesso e a favor da comunidade. O não cumprimento do corolário do poder-dever de agir configura-se como ilegal, existindo casos em que não é tipificada a sua ilegalidade por sua omissão administrativa, sendo considerada, neste caso, omissão genérica.
A atuação do seu agente público, na ação do dever de eficiência junto à administração, mostra não só a produtividade do exercente do cargo ou da função, como a perfeição do trabalho e sua adequação técnica aos fins visados pela Administração.
Os objetivos perquiridos e exigidos por parte dos Administradores Públicos, junto aos seus agentes em geral, é a cobrança do seu elevado padrão da qualidade em sua atividade administrativa. A boa administração, perfeição técnica e coordenação, são objetivos com que o dever que é difundindo e imposto a todos da administração pública seja cumprindo.
É demonstrado por Marcelo Alexandrino (2010, p. 217), que descreve sobre o dever e o aperfeiçoamento da máquina administrativa, sendo descrito na EC 19/1998, a seguir delineado:
Conforme demonstrado por Marcelo Alexandrino, cabe ressaltar que a EC 19/1998 erigiu esse dever à categoria de princípio constitucional administrativo (Princípio da Eficiência, expresso no caput do art. 37), manifestando preocupação não só com a produtividade do servidor, mas também com o aperfeiçoamento de toda a máquina administrativa, por meio da criação de institutos e controles que permitam o aprimoramento e uma adequada avaliação do desempenho de seus órgãos, entidades e agentes.
A eficiência do agente público não depende apenas de sua atividade, pois é preciso que cada sujeito possua certa qualificação que se encaixe à função a seu cargo. A Administração Pública deve ter certo rigor para o recrutamento de seus servidores, sendo estes detentores de boas qualificações e méritos, para que possam exercer sua atividade com maior eficiência.
A ação dos policiais militares, praticada contra a população, não se realiza com a devida eficiência das suas atribuições, mas com os excessos praticados devido a seu cargo, tornando corriqueiros os abusos praticados contra a comunidade. Assim, faz que a sociedade se torne refém do medo aplicado pelos policiais militares.
O descumprimento do princípio basilar do dever de eficiência, do qual exalta à qualidade da atividade administrativa, aperfeiçoamento e no aprimoramento dos agentes detentores da aplicação da ordem e da proteção dos cidadãos, torna tal dever de eficiência, ineficiente de acordo com o que é exposto por doutrinadores e pela moralidade administrativa.
O agente público, para ter uma perfeição no seu cargo, não basta ter somente o atributo da eficiência, mas deve estar sempre se complementando com outro dever, como o da probidade, no qual o seu desempenho estará sempre pautado pela ética, honestidade e boa-fé, do qual se interliga com o Princípio da Moralidade Administrativa.
Com relação à probidade, que pode ser demonstrada pela boa conduta do administrador público, deve ter os elementos necessários à legitimidade de seus atos, ou seja, sempre atuando com ética, honestidade e boa-fé. Cada ato administrativo praticado, que ocasione lesão aos bens e interesses públicos, será aplicado à invalidação pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário por vício de improbidade, que é uma ilegalidade, como as demais que nulificam a conduta do administrador público.
Como bem explica e ressalta José dos Santos Carvalho Filho (2010, p. 70), sobre o dever de probidade:
É o primeiro e talvez o mais importante dos deveres do administrador público. Sua atuação deve, em qualquer hipótese, pautar-se pelos princípios da honestidade e moralidade, quer em face dos administrados, quer em face da própria Administração.
A não aplicação por parte dos policiais militares do seu dever de probidade, a não atuação correta no seu papel como agente público e divulgador da ordem e segurança, torna, o abuso de autoridade contra os cidadãos em algo absurdo, indo contra o Princípio da Probidade, não seguindo os preceitos da ética e, principalmente, da boa-fé, de acordo com as atribuições de seu cargo.
3. ABUSO DE PODER: EXCESSO E DESVIO DE PODER
As formas mais aplicadas desses abusos se manifestam por meio dos excessos e do desvio de poder. Cada conduta abusiva que é aplicada pelos administradores decorre de duas causas: o agente atua fora dos limites de sua competência ou, embora dentro de sua competência, afasta-se do interesse público que deve nortear todo o desempenho administrativo. No primeiro caso, o agente atuou com excesso de poder e, no segundo caso, com desvio de poder.
A demonstração clara expressa por Hely Lopes Meirelles (2010, p.112) que a Administração Pública deve obediência à lei:
Nos Estados de Direito como o nosso, a Administração Pública deve obediência à lei em todas as suas manifestações. Até mesmo nas chamadas atividades discricionárias o administrador público fica sujeito às prescrições legais quanto à competência, finalidade e forma, só se movendo com liberdade na estreita faixa da conveniência e oportunidade administrativas.
O excesso de poder é a atuação própria do agente longe dos limites de sua competência administrativa. O desvio de poder é forma que o agente busca alcançar, fim diverso daquele que a lei lhe permitiu. O poder administrativo que é concedido à autoridade pública, é descrito por Hely Lopes Meirelles (2010, p. 112), nas seguintes palavras:
O poder administrativo concedido à autoridade pública tem limites certos e forma legal de utilização. Não é carta branca para arbítrios, violências, perseguições ou favoritismos governamentais. Qualquer ato de autoridade, para ser irrepreensível, deve conforma-se com a lei, com a moral da instituição e com o interesse público. Sem esses requisitos o ato administrativo expõe-se a nulidade.
A aplicação desses excessos ocorre quando a autoridade competente pratica ato além do que lhe é permitido, exorbitando o uso de suas atribuições administrativas. Ao agir com excesso de sua competência legal, tornará inválido o ato, já que ninguém pode agir em nome da Administração fora do que a lei lhe permite.
O descumprimento da lei, por meio dos abusos de autoridade cometido pelos policiais militares, torna os seus atos arbitrários, ilícitos e nulos. Tal conduta abusiva vai contra os preceitos legais, deixando claro que age além de sua competência.
O desvio de finalidade, que é praticado pela autoridade competente, acontece quando o agente detentor do poder pratica atos dos quais são, por motivos ou fins, diversos do que é descrito por lei. A ação da violação moral da lei faz que os princípios dos quais a Administração Pública demonstra ao cidadão não seja respeitado, fazendo que cada ato abusivo praticado por policiais militares sejam considerados nulos. Esta atuação, efetivada pelo agente público com desvio de finalidade, está claramente descrita por Hely Lopes Meirelles (2010, p. 115):
O ato praticado com desvio de finalidade – como todo ato ilícito ou imoral – ou é consumado às escondidas ou se apresenta disfarçado sob o capuz da legalidade e do interesse público. Diante disto, há que ser surpreendido e identificado por indícios e circunstâncias que revelem a distorção do fim legal, substituído habilidosamente por fim ilegal ou imoral não desejado pelo legislador. A propósito, já decidiu o STF que: “Indícios vários e concordantes são prova”. Dentre os elementos indiciários do desvio de finalidade está a falta de motivo ou a discordância dos motivos com o ato praticado. Tudo isso dificulta a prova do desvio de poder ou de finalidade, mas não torna impossível se recorrermos aos antecedentes do ato e à sua destinação presente e futura por quem o praticou.
4. ABUSO DE AUTORIDADE: PROCESSO DE RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA, CIVIL E PENAL
No decorrer de suas atribuições, os servidores públicos são responsabilizados por seus atos, podendo cometer infrações das quais são classificadas em administrativa, civil e criminal. O agente aplicador de tal prática de abuso do poder é mero detentor de suas atribuições e subordinações. A responsabilização por seus atos, executada por meio do serviço público é dever genérico da administração e do chefe.
Com relação às penalidades descritas anteriormente, são absolutamente autônomas as suas instâncias, não havendo interferência entre si. Porém, nada impede que um mesmo funcionário seja sancionado nas três esferas por um mesmo fato, sem que se possa dizer existente um bis in idem.
A responsabilização administrativa do servidor público resulta da quebra de violações de normas sendo elas internas da administração, que vão desde a mera advertência ou representação verbal até a demissão do servidor público. Cada aplicação de punição administrativa ou disciplinar não ocorre somente por meio de processo civil ou criminal, sendo apurada a falta funcional, por meio dos meios adequados para averiguação, estando o servidor sujeito também à penalidade administrativa.
A punição do servidor da qual descreve Hely Lopes Meirelles (2010, p. 505) em seu texto é:
A punição interna, autônoma que é, pode ser aplicada ao servidor antes do julgamento judicial do mesmo fato. E assim é porque, como já vimos, o ilícito administrativo independe do ilícito penal. A absolvição criminal só afastará o ato punitivo se ficar provada, na ação penal, a existência do fato ou que o acusado não foi seu autor. Mas, se a punição estiver fundamentada na “prática de crime contra a Administração Pública, este há que estar afirmado em sentença transitada em julgado.
A ação de aplicação das penalidades deve ser cuidadosamente averiguada, para que não haja abusos e nem punições arbitrárias por parte da Administração. O servidor público somente responderá por ilícitos administrativos naquilo que estiver definido na legislação estatutária, sendo apurada tal responsabilidade pelo próprio ente público.
Assim, serão cedidas garantias ao servidor para que ele mesmo possa, por meio do contraditório e da ampla defesa, ter meios para que possa provar sua inocência. As possibilidades de extinção da pena se manifestam por meio do seu cumprimento, pela prescrição e pelo perdão por parte da Administração.
Na ação de responsabilidade civil, o servidor tende a reparar o dano a que tenha ocasionado à Administração ou a terceiro, caso tenha cometido algum tipo de prejuízo. Para que haja a punibilidade do servidor, deve haver a comprovação do dano causado, seja lesada a Administração ou o terceiro. Deve-se comprovar que o servidor agiu com culpa civil, demonstrando a existência do comportamento doloso ou culposo.
O dano causado pelo servidor público à Administração é descrito por José dos Santos Carvalho Filho (2010, p. 826), em que se pode demonstrar claramente a seguir:
Se o dano for causado à Administração, o servidor público é perante ela diretamente responsável. Contudo, se causa danos a terceiros, pode o servidor responder diretamente, sendo acionado pelo lesado, ou indiretamente, por meio do direito de regresso assegurado à Administração, caso em que esta já terá sido acionada diretamente pela vítima.
É tipificada, também, no artigo 186 do Código Civil Brasileiro a regra geral de responsabilidade civil, que afirma: “Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito”.
A responsabilização dos atos praticados pelo servidor público deve ser apurada por meio de processo administrativo, respeitando o princípio da ampla defesa. Essa responsabilidade independente das demais, fazendo que sua apuração seja feita na forma do Direito Privado por meio da Justiça Comum.
A aplicação do dever da indenização ao servidor pode ser praticada de uma só vez ou de forma parcelada, havendo ainda a possibilidade de ser descontada cada parcela por meio dos seus vencimentos.
A infração penal realizada pelo servidor público é somente aquela conduta descrita em lei penal tipificada, sendo a responsabilidade penal coisa típica das áreas do Direito Penal e Processual Penal, onde o desfecho final do litígio é definido pelo Poder Judiciário. A responsabilização do servidor é apenas penal, mas, a partir do momento que ocorreu prejuízo à Administração, se tornará civilmente responsável.
A responsabilização penal descrita por Hely Lopes Meirelles (2010, p. 509) é bem clara na sua definição:
A responsabilidade criminal é a que resulta do cometimento de crimes funcionais. O ilícito penal sujeita o servidor a responder a processo crime e a suportar os efeitos legais da condenação. O Estado-membro e o Município não podem legislar sobre crimes funcionais, porque tal matéria é de Direito Penal e constitui reserva constitucional da União.
A instauração de processo para a apuração dos respectivos crimes funcionais e os de responsabilidade, delitos de ação penal pública, se dará por meio da comunicação de qualquer pessoa à autoridade competente e, também, por meio de denúncia do Ministério Público. Já nos casos de prática dos crimes de abuso de autoridade, cabe a denúncia do Ministério Público à representação do ofendido.
CONCLUSÃO
Ao longo do texto, abordou-se sobre a ação e a utilização dos poderes e deveres dos agentes públicos no uso, no dever de agir, no abuso de poder e no abuso de autoridade, sendo, cada um destes contextos, descritos de forma bem simples e bem criteriosa.
As atribuições que são descritas por lei para a utilização dos poderes e deveres dos cargos ou funções de cada agente devem ser mais bem avaliados por seus administradores, fazendo que respeitem as formas de se utilizar tal poder, como a sua eficiência e probidade, os excessos e desvio de poder, sendo responsabilizado judicialmente por seus atos no âmbito administrativo, civil e penal.
Muito importante, também, foi descrever a real importância da delegação da prerrogativa de direito público outorgado aos agentes públicos, demonstrando que somente por meio de lei específica é que o agente se torna real detentor de suas atribuições.
Na aplicação da sua eficiência e probidade, o agente administrativo demonstra o desempenho na atribuição de suas funções, pela busca de perfeição do seu trabalho e na ética pela probidade,que deve ser provada pela conduta e moralidade administrativa de seu agente. O excesso aplicado por tais pratica dos policiais militares descreve que o agente atua fora dos limites de sua competência, afastando-se do interesse público que é descrito por lei e exigido pela administração.
A ação não condizente dos agentes públicos no uso de suas atribuições responsabiliza cada um dos agentes responsáveis por seus atos a responder por seus crimes no âmbito administrativo, civil e penal, demonstrando que suas instâncias são autônomas entre si.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALEXANDRINO, Marcelo: Direito Administrativo. 18º Edição. São Paulo: Editora Método, 2010.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23º Edição. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2010.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23º Edição. São Paulo: Editora Atlas, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes et al. Direito Administrativo Brasileiro. 36º Edição. São Paulo: Malheiros Editores LTDA, 2010.
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SANTOS, Paulo Fernando dos. Crimes de Abuso de Autoridade: aspectos jurídicos da Lei n. 4.898/65. São Paulo: Livraria e Editora Universitária de Direito, 2003.