INTRODUÇÃO
Hodiernamente, o país encontra-se num verdadeiro caos no seu sistema político e, consequentemente, em toda estrutura administrativa e financeira do seu território e aos demais a si interligados. Bem verdade que estes problemas não tiveram início há poucos anos atrás, nem há décadas. Tudo isso decorre de um processo longíquo desde a formação do Estado brasileiro.
É sabido que todo o processo de colonização interferiu muito no sistema que existe hoje, uma vez que, sendo colônia de exploração, sua história sempre foi submissa aos anseios dos seus colonizadores e às suas expectativas de lucro e riqueza, de modo que extraíram toda a matéria-prima que precisavam e, por muito tempo, carregaram aos seus cofres, boa parte desta fortuna brasileira.
Exatamente neste contexto, é possível constatar que a legislação de que este país dispunha, era, na verdade, favorável a estas situações de desfavorecimento econômico, haja vista que, principalmente no que dizia respeito aos impostos cobrados. Muitas casas eram tomadas, muitos bens confiscados e nada impedia o poder daqueles que se investiam de autoridade para lesar o patrimônio deste povo. Desde cedo, a luta é árdua pela defesa dos seus direitos.
Neste objetivo, este artigo visa trazer alguns aspectos importantes na construção de idéias a cerca do sistema político brasileiro e da necessária reforma que se necessária para a evolução deste país, inclusive no que tange s possibilidade de mudança do sistema proporcional para o sistema distrital. Para tanto, trataremos, por partes, da reforma constitucional e suas nuances conceituais, do sistema eleitoral e suas classificações e da possibilidade de mudança para o sistema distrital, explicando, inclusive sua atuação no direito comparado.
No que tange à reforma política, é importante saber que a legislação existente é bastante burocrática para a alteração e criação de leis. As alterações legislativas impedem às arbitrariedades dos governantes e dos seus projetos, muitas vezes tendenciosos a atenderem somente os seus benefícios. Todavia, a reforma política a que se pretende, buscará , ao menos, estremecer as estruturas administrativas do Estado brasileiro e conduzi-lo ao caminho de evolução financeira, de modo a ser mais atuante com seus próprios recursos de gestão e orçamento cada vez mais independentes de ajuda externa, somente firmando parcerias edificantes ao fortalecimento da sua independência tão sonhada.
Assim, com base nesses tópicos aqui delineados, este artigo cientifico trará à baila diversos comentários acerca do tema proposto, visando instigar debates e comentários e estudos diversos sobre o tema a fim de que assim este país consiga amadurecer as bases teóricas na busca do seu crescimento político, financeiro e administrativo, de modo geral.
1. REFORMA CONSTITUCIONAL
As primeiras querelas acadêmicas sobre a necessidade de revisão no texto constitucional começaram a realizar-se logo em seguida à promulgação da Carta de 1988, com a retomada de diversos temas que se esperavam suplantados pelos trabalhos da Assembléia Constituinte e com o questionamento dos próprios resultados da Constituição no Estado e na sociedade. No âmbito governamental, as centenas de propostas de emendas constitucionais enviadas ao Congresso Nacional pelo governo de Fernando Collor de Melo exemplificam a política revisionista adotada desde então.
Com isso, muitos estudos passaram a direcionar seu foco para as políticas de reformas setoriais, destacando o impacto dos arranjos institucionais na produção das políticas públicas e no sistema político brasileiro.[1] Simultaneamente, as pesquisas sobre os custos constitucionais incorporaram as regras fundamentais do jogo político e o processo de escolha dessas regras ao seu conteúdo programático. Tudo isso, de forma contígua, representou um avanço intelectual em torno do papel das instituições e do desenho institucional nas esferas pública e privada.[2]
O livro Reformas constitucionais no Brasil, de Marcus André Melo[3], afilia-se à contenda brasileira em torno do papel das instituições e discute o conjunto de reformas constitucionais alcançadas no Brasil durante a década de 1990, mais precisamente as reformas da Previdência Social, da Administração Pública e do Sistema Tributário Nacional, incluindo uma análise do conteúdo substantivo e das especificidades das áreas temáticas relacionadas às propostas de mudanças institucionais. Além disso, são formuladas questões sobre a forma e a medida dos formatos utilizados para a revisão constitucional de 1993 e para a reforma de 1995 produziram de fato mudanças estruturais no cenário político-institucional brasileiro.[4]
No entanto, em que pesem as reiteradas mudanças no arcabouço institucional brasileiro[5], como assinala Melo, o interesse indutivo nas reformas constitucionais deve-se mais precisamente à sua importância para a discussão sobre a própria democracia. De fato, um arremate inevitável no estudo destas reformas constitucionais é que elas devem, em primeiro momento, servir para o rompimento com aspectos da Constituição que não mais se coadunam com os anseios sociais em um ambiente democrático.
E mais: a opção governamental pela busca de mudanças significativas na esfera pública brasileira através de propostas de reformas constitucionais pressupõe, dentre outras coisas, que as principais disputas dos atores políticos têm em sua alça de mira o próprio texto constitucional.[6]
A questão de fundo é o conjunto de interesses que permearam o jogo político quando as propostas das três áreas setoriais foram introduzidas na agenda pública nacional, particularmente nos processos de formulação, negociação e tramitação legislativa das emendas constitucionais.
Por outro lado, Melo vê as constituições como mecanismos restritivos à regra da maioria, no sentido de definir limites à atuação dos atores, ao mesmo tempo que fornece instrumentos de cooperação e coordenação.[7]
A questão central da reforma seria o dilema entre a constitucionalização e a desconstitucionalização das regras, e não apenas a disputa sobre os conteúdos substantivos das matérias. Olhando a dificuldade por esse prisma, é necessário aprofundar o estudo das reformas constitucionais dando a importância que lhe carece, visto tratar-se de processos de reconstrução institucional, ou seja, a escolha de novas instituições, o que lhes difere cabalmente do processo legislativo ordinário, isto é, a escolha de leis que têm meramente a finalidade de regulamentar essa nova realidade político-institucional.
Entretanto, vale notar que há uma articulação entre as estratégias de mudanças constitucionais e as que ocorrem a nível infraconstitucional, dado que a dinâmica do jogo político nas duas situações envolve com freqüência os mesmos atores, os quais atuam quase sempre no mesmo palco, no caso o Congresso Nacional.[8]
A interação estratégica entre os atores relevantes para os processos de reforma é determinada predominantemente pela sistemática das atividades parlamentares, as quais passam a conceber as regras do jogo no Congresso Nacional. Assim, os atores envolvidos nos processos decisórios tendem a escalonar suas preferências baseados nos arranjos institucionais vigentes, levando em conta os custos e benefícios da aprovação das propostas de reformas apresentadas ao Legislativo.
Ademais, as alterações nos benefícios esperados pelos congressistas na aprovação das matérias substantivas afetam a forma como eles articulam suas estratégias de interação. Um questionamento que deve ser estabelecido nesta temática refere-se a que medida uma suposta fragmentação do presidencialismo brasileiro traria implicações para a sua capacidade de governo e gestão incluindo também o sucesso na aprovação das propostas reformistas. Com certeza, o resultado final das reformas nas três esferas observadas, as quais apresentaram diferentes graus de sucesso ou insucesso, comparativamente com a intenção inicial do Executivo, importa que a fragmentação não é a única nem, talvez, a mais importante variável a ser considerada na investigação da matéria.
Assim, o seu exame dos processos decisórios de reformas procura harmonizar as explicações fundadas na fragmentação e, conseqüentemente, nos pontos de veto do sistema político com a argumentação contrária, qual seja, a que confirma a integração do sistema político, tendo em vista a preponderância do Executivo em suas relações com os outros Poderes.
O PODER CONSTITUINTE DERIVADO REFORMADOR
Para tratar deste tópico, inicialmente, se faz necessário tecer algumas considerações sobre as definições de Poder Constituinte Originário e Derivado, destacando-se, quanto ao último, o Poder Constituinte Derivado Reformador e seus limites. Abordar o poder constituinte derivado, pela sua própria formação da palavra, origina-se de alguma base, de alguma fonte, qual seja: Um poder originário.
O Poder Constituinte Originário ou de 1.º grau, é aquele que instaura uma nova ordem jurídica, rompendo com as disposições legais precedentes.[9] Apesar de ser consolidado que este poder é ilimitado juridicamente, incondicionado e soberano na tomada de suas decisões, a doutrina mais moderna descarta esse poder onipotente do constituinte originário, conforme ensinamentos de Canotilho ao atrelar uma vinculação à chamada “vontade do povo”, ou seja, padrões e modelos de conduta espirituais, culturais, éticos e sociais enraizados na consciência da comunidade que atenuam a discricionariedade absoluta na formação de um novo regime jurídico.[10]
O poder derivado é criado e delimitado pelo originário, havendo submissão às regras impostas por este. O primeiro limite consiste nas próprias normas, explícitas e implícitas, do primário poder. Este, segundo então criado, subdivide-se em reformador, decorrente e revisor.[11]
Através da interpretação de texto de Pedro Lenza, percebe-se a clara submissão existente entre o poder constituinte originário e o derivado[12], sendo este segundo levemente criticado, pois, ao que pese os ensinamentos do autor sobre o assunto, a denominação correta seria “competência”, não “poder constituinte:
Ao contrário de seu “criador”, que é, do ponto de vista jurídico, ilimitado, incondicionado, inicial, o derivado deve obedecer às regras colocadas e impostas pelo originário, sendo, nesse sentido, limitado e condicionado aos parâmetros a ele impostos. Alguns autores preferem a utilização da terminologia competências, em vez de poder constituinte derivado, pois só seria poder constituinte o que derivasse diretamente da soberania popular e fosse ilimitado. No entanto, mantemos a utilização da expressão “poder constituinte” na medida em que dele decorre a produção de normas de caráter constitucional. (nas provas preambulares também vem sendo, de maneira geral, utilizada a nomenclatura “poder constituinte derivado”.[13]
Sobre o Poder Derivado Reformador é possível classificar que é compreendido como a competência de alterar a Constituição Federal, através de procedimento específico, assim como para as emendas constitucionais consoantes nos arts. 59, I, e 60 da CF/88, estabelecido pelo Poder Originário.[14]
Segundo classificação pertinente ao assunto, os limites expressos são divididos em formais, circunstanciais e materiais.[15] Primeiro, os formais referem-se a procedimentos obrigatórios previstos na Constituição, como a iniciativa para determinadas matérias, o quorum de aprovação de um projeto ou a promulgação da emenda. Como segunda classificação, a vedação à reforma da Constituição em momentos de anormalidade institucional, como intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio, são limitações circunstanciais.[16]
Para a terceira classificação, os limites materiais encontram-se expressamente previstos no art. 60, §4.º da Carta Magna, o qual veda proposta de emenda tendente a abolir: I) a forma federativa de estado; II) o voto direto, secreto, universal e periódico; III) a separação dos Poderes; e IV) os direitos e garantias individuais.[17] Não há que se indagar acerca de “abolição de cláusulas pétreas”, uma vez que os institutos, em si, não são eliminados, sendo apenas modificado o seu exercício, a forma como são desempenhados para se adequar a uma nova realidade social.
REFORMA CONSTITUCIONAL: CONCEITO E NATUREZA JURIDICA
Reforma constitucional diz respeito à alteração da constituição, por meio da promulgação das chamadas emendas constitucionais, nas hipóteses permitidas pelo constituinte originário. Guarda relação, portanto, com as efetivas modificações do texto constitucional, através de alteração, supressão ou acréscimo de normas constitucionais, nos termos expressamente fixados pela Carta Magna. Trata-se, portanto, de inequívoca manifestação do poder constituinte reformador.[18]
Um ótimo exemplo para demonstrar a diferença entre reforma e mutação constitucional, nós o temos na análise da Constituição dos Estados Unidos da América. Referida Lei Magna, a despeito de ter sido promulgada em 1787, conta com apenas vinte e sete emendas constitucionais.[19] Seu texto, portanto, sofreu pouquíssimas reformas constitucionais.
Por outro lado, no transcorrer de sua história, e em decorrência da natural necessidade que todos os Estados têm de se adequar às constantes evoluções sociais, políticas e econômicas por que passam, as normas daquela constituição foram reinterpretadas diversas vezes, sem que houvesse, contudo, efetivas alterações materiais de seu texto. Assim, em que pese ter sofrido poucas reformas constitucionais, a Constituição norte-americana foi objeto de inúmeras mutações constitucionais, de constantes mudanças interpretativas de seus princípios e regras.
É natural que ocorram aperfeiçoamentos no texto constitucional brasileiro, tendo em vista que as evoluções sociais clamam por alterações a todo tempo, acompanhando seu desenvolvimento. A Constituição de 1988 trouxe inúmeras alterações para o regime político e administrativo brasileiros. Mais do que isso, em virtude da Carta Magna dispor sobre muitas matérias e diante das mudanças no mundo globalizado, urge-se, constantemente, necessária uma adequação da rígida Constituição brasileira às novas tendências do direito público moderno, já iniciando por uma redução do seu conteúdo. Em contrapartida, percebe-se que a situação política brasileira vive hoje num impasse, diante da dificuldade em implementar as aclamadas reformas constitucionais.
Este impasse causa graves prejuízos à população e ao Estado, que estão visivelmente em crise, diante das aberrações causadas pelos privilégios e contradições que a Constituição estabeleceu e "engessou" no ordenamento jurídico pátrio.[20] Não se pode aceitar que a Constituição brasileira esteja em desvantagem evolutiva e aprisione o desenvolvimento da sua nação, em virtude de uma fragilidade política de determinada geração. E a verdadeira revisão constitucional que se faz necessária. A necessidade é, de fato, evidente, haja visto o ritmo de aprovação de emendas, também de altíssimo custo político, uma vez que o desejo da população de um Estado mais moderno, seja capaz de atender seus anseios.
A mutação constitucional, ao contrário, não diz respeito à efetiva alteração material, de fato física em seu texto da Constituição, por meio de emendas constitucionais. Não tem relação, portanto, com a atuação do poder constituinte reformador. As mutações constitucionais dizem respeito, isto sim, a alterações na interpretação do texto da constituição.[21]
Na Lição de Uadi Lamêgo Bulos, a mutação constitucional “é o fenômeno pelo qual os textos constitucionais são alterados sem revisões ou emendas”. Trata-se, ainda nas palavras do ilustre doutrinador, do “processo informal de mudança das constituições que atribui novos sentidos aos seus preceitos, significados e conteúdos dantes não contemplados.[22]
J. J. Gomes Canotilho, por sua vez, define a mutação constitucional, também denominada transição constitucional, nos seguintes termos: “considerar-se-á como transição constitucional ou mutação constitucional a revisão informal do compromisso político formalmente plasmado na constituição sem alteração do texto constitucional. Em termos incisivos: muda o sentido sem mudar o texto”.[23]
Sobre mutação constitucional refere-se à alteração na forma de interpretá-lo.[24] Trata-se de um processo informal, conforme ressaltam as definições doutrinárias acima transcritas, justamente porque não encontra, no texto constitucional, qualquer previsão expressa. Por essa mesma razão, costumeiramente se diz que a mutação constitucional tem natureza fática e não jurídica.
1.3 REFORMA INSTITUCIONAL X REFORMA CONSTITUCIONAL
A razão da necessidade de reforma da Constituição a todo o tempo, inclusive para a implementação de planos de governo, é razoavelmente simples. O constituinte de 1988 quis inserir no seu texto muitas matérias legislativas, de maneira a tornar o seu sistema rígido e se prevenir de golpes e desmandos administrativos.
Tal feito é amplamente justificável diante do regime ao qual se transpunha naquele momento e da tendência a corrupção da classe política então dominante, mas tem uma conseqüência consistente: sua constante reforma. A democracia exige a mudança ativa no Poder e, portanto, demanda alterações de rumo ideológico ao longo do processo político, que inevitavelmente encontrarão barreiras no texto constitucional para que tomem seu rumo. A Constituição extremamente analítica e rígida acaba por formar uma “jaula” e, neste sentido, não é por acaso que se tem uma Constituição tão ampla.
Além disso, o novo modelo político e administrativo implementado, como todo novo diagrama, precisaria de ajustes e foi com essa cautela que o constituinte previu um processo de atualização e adaptação da Constituição, ao qual deu o nome de revisão.[25] Tal processo implica num período de facilitação de mudanças constitucionais, no qual o Congresso Nacional se reúne em sessões unicamerais e vota, em único turno, os projetos de emenda à Constituição, tendo que respeitar um quorum de maioria absoluta.[26] Isto, ao invés dos três quintos exigidos em duplo turno em cada uma das Casas para uma reforma ordinária.[27]
Da leitura superficial do dispositivo é possível verificar que a mudança do sistema de governo não consta nas vedações ao poder de reforma constitucional. Ao se defender esta hipótese de impossibilidade de modificação do sistema de governo em decorrência do esgotamento do comando normativo do art. 2.º do ADCT, denota-se, em tese, a postura originalista, visto que se vincula a atuação do Poder Legislativo no comando das políticas públicas à vontade já superada pelo plebiscito de 1993 de manutenção do presidencialismo.
Em divergência à tese exposta, analisa-se o processo de fossilização da Constituição. A expressão relaciona-se à impossibilidade do Poder Legislativo encontrar-se submetido, e restrito, às decisões do Supremo Tribunal Federal no âmbito do controle de constitucionalidade concentrado, conforme art. 102, §2.º da Carta Magna. Entretanto, será utilizado o termo para explanar a relação entre a vontade política da geração atual e o sistema instituído pelas normas constitucionais originárias.[28]
Assim, sobre o assunto exposto, é possível deduzir que a criação de um limite implícito a esta transição de sistema acabar por conduzir todas as futuras gerações a uma supervisão político antiga, ultrapassada, incorrendo-se em um verdadeiro governo dos “mortos sobre os vivos.[29] Utilizar-se de interpretações do Pretório Excelso que não guardam similitude com os limites expressamente instituídos pelo poder constituinte originário acaba por afrontar a harmonia e independência dos Poderes.
1.4 REFORMA POLÍTICA
Os casos examinados no livro de Marcus Melo restringem-se basicamente à tramitação legislativa e a produção de políticas da revisão constitucional de 1993-1994 e da reforma constitucional de 1995-1996, os quais estão sujeitos à influência do que o autor denomina de variáveis contextuais e variáveis relativas ao arranjo institucional dos trabalhos legislativos.[30] Exemplo do primeiro grupo de variáveis é, para o autor, o constrangimento eleitoral sofrido pelos congressistas, principalmente quando a votação das propostas coincide com a proximidade do período eleitoral. Exemplo do segundo grupo, para ele, é o quorum necessário para as mudanças constitucionais. O autor conclui que as variáveis do primeiro tipo tiveram maior peso decisivo no resultado das votações, tanto no caso da revisão quanto no da reforma constitucional.
Ao analisar estes dois momentos de mudanças institucionais no Brasil, não é possível fazê-lo isoladamente, mas de forma comparativa, levando em conta diferenças significativas nos formatos e no contexto em que a revisão e a reforma ocorreram, visto que tais diferenças acabaram por dar origem a resultados de políticas também distintos. Assim, a revisão constitucional de 1993, segundo Marcus Melo
foi marcada por fatores associados ao momento político-institucional brasileiro, com destaque para a ausência de um núcleo governista de articulação junto aos parlamentares no governo de transição pós-impeachment, os impactos negativos causados no Congresso pela CPI do orçamento, os resquícios do desgaste produzido pelos debates políticos que envolveram a promulgação da Constituição de 1988 e, ainda, a pressão exercida pelo calendário eleitoral de 1994 nos congressistas, os quais buscaram apressar a conclusão dos trabalhos de revisão tendo em vista se habilitarem a concorrer às eleições. Por sua vez, a reforma constitucional de 1995 ocorreu no contexto de um Congresso parcialmente renovado e no início de um mandato presidencial que usufruía de grande legitimidade em razão do sucesso do Plano Real junto à opinião pública, além do que, ao contrário da revisão de 1993, não havia pleitos eleitorais agendados no horizonte próximo dos parlamentares.[31]
As hipóteses levantadas pelo autor na parte inicial do seu livro buscam confirmação com base em uma análise que considera a natureza de cada área temática. Assim, uma das proposições lançadas à investigação empírica é que as reformas que implicam desconstitucionalização de regras são pouco passíveis de aprovação pelo Legislativo, devido à falta de credibilidade do Executivo em honrar seus compromissos de sancioná-las via legislação infraconstitucional.[32]
Os debates no Congresso Nacional que envolveram as reformas na seara tributária e da previdência social são exemplos de oposição por parte do Legislativo, visto que mudanças estruturais nestas arenas são potencialmente impossíveis de serem implementadas, exclusivamente através de legislação ordinária. Tal argumentação não se aplica com a mesma uniformidade no caso da reforma administrativa, visto que determinadas especificidades deste segmento não exigem mudanças via “desconstitucionalização de regras”, o que acabou por facilitar sua implementação pela via infraconstitucional.[33]
Os problemas relacionados com a transição para novas realidades institucionais aparecem, no exame de Marcus Melo, como conseqüência do que ele denomina legados de política[34]. De fato, estas heranças podem limitar a chance de aprovação das reformas, por serem frutos de dispositivos constitucionais virtualmente imutáveis, tais como as cláusulas que tratam do federalismo, do presidencialismo e do próprio sistema partidário. Tais preceitos, juntamente com os dispositivos constitucionais norteadores das políticas públicas aplicáveis a cada arena decisória, geram políticas cujos efeitos estendem-se ao longo do tempo. Estes legados de política, por sua vez, funcionam como mecanismos inibidores de mudanças, elevando os custos políticos de transição para diferentes regimes.[35].
Outro tema importante para o estudo das políticas de reforma é a questão da formação de coalizões vencedoras dentro do Congresso. Este aspecto é contemplado no trabalho de Marcus Melo, em sua abordagem sobre o trâmite congressual de propostas de conteúdo multidimensional, o que, no entender do autor, corresponde àqueles projetos que englobam diversas questões dentro de um único texto, dificultando, assim, as negociações passo a passo.[36]
A inseparabilidade de questões também produz o mesmo efeito, visto que a aprovação de umas depende da apreciação de outras. Tudo isto tem o condão de inibir a formação de alianças em torno de interesses convergentes, cujo objetivo é a difusão dos custos políticos de cada decisão.
Marcus André Melo busca provar empiricamente que a falta de coalizões parlamentares favoráveis à aprovação de emendas constitucionais acabou por condenar ao fracasso as investidas do governo na maior parte das mudanças institucionais pretendidas, principalmente no caso das reformas tributária e da previdência social.[37] Quanto à reforma administrativa, os dados levantados pelo autor o autorizam a afirmar que o sucesso na aprovação de grande número de propostas deu-se em virtude da ausência de custos concentrados, pelo menos para os atores políticos, o que favoreceu a formação daquelas coalizões.
Já no caso da reforma administrativa, o destaque é dado por Marcus Melo ao relativo sucesso obtido pelo Executivo na etapa legislativa.[38] A principal razão apontada por ele foram as negociações realizadas antes da tramitação no Congresso, com a participação de setores interessados. Tal estratégia, associada à difícil situação fiscal dos Estados, amenizou o impacto entre os congressistas dos custos políticos das mudanças pretendidas para o setor público. Ainda nessa arena decisória, o recurso a medidas provisórias e à legislação ordinária apontam para a preponderância do Executivo nas iniciativas relacionadas com a reforma do Estado.[39]
No entanto, é preciso se destacar o imprescindível papel desempenhado pelas reformas constitucionais no aperfeiçoamento dos instrumentos garantidores de direitos, na legitimação do Estado e no estabelecimento de espaços que possibilitem maior participação coletiva nas escolhas públicas. E neste sentido, Marcus Melo conduz o leitor à percepção de que os resultados do jogo político podem aproximar as reformas, ou distanciá-las ainda mais, dos ideais democráticos a depender de quem esteja no manejo.