INTRODUÇÃO
O processo de implementação de política pública é complexo e envolve vários atores, dentre eles podemos citar o burocrata da linha de frente, individuo que coloca em prática as ações e realiza uma intermediação entre o Estado e usuários.
O Burocrata de Nível de Rua exerce um papel importante na aplicação da política pública, pois efetiva as metas criadas pelo Estado, razão que mostra a necessidade de um estudo sobre esse profissional. Entretanto, a literatura sobre o tema ainda é limitado.
Com relação à literatura sobre a fase de implementação, especialmente sobre os burocratas implementadores, encontramos uma limitada quantidade de trabalhos sobre o assunto, dede o importante e memorável trabalho de Lipsky sobre Street-Level Bureaucracy (1980) (LOTTA, 2010).
Destarte, sabendo dessa escassa literatura, o estudo sobre o Burocrata de Nível de Rua é uma ferramenta importante elucidar o seu papel na política pública, sua influência no desenho, a avaliação dos resultados etc.
O presente trabalho analisará o papel do Agente Comunitário de Saúde, profissional que atua na linha de frente, em especifico no Programa Nacional Contra o Aedes Aegypti.
Importante destacar que o Agente Comunitário de Saúde é o burocrata que atua na rua, fazendo a vistoria de lotes, residências, empresas, portanto atua diretamente no combate ao mosquito. Esse profissional, além de fazer a busca por focos do mosquito, faz a conscientização ao cidadão e até lavra autos de infração.
A questão do Aedes Aegypti não é um problema só do Brasil, mas de nível mundial, razão pela qual vem ocorrendo o estudo, criação de ferramentas e novas política de combate. Conforme noticiários, o referido mosquito ganhou destaque em virtude do surto de doenças relacionadas como Dengue, Chikungunya, Zika e até a questão da Microcefalia e Síndrome de Guillain-Barré.
No Brasil, conforme Boletim Epidemiológico do Ministério da Saúde, em 2016 já foram registrados 170.103 casos prováveis de dengue no país até a Semana Epidemiológica 5 (3/1/2015 a 6/2/2016), 26.952 casos autóctones suspeitos de febre de chikungunya, sendo registrados 3 óbitos por febre de chikungunya no Brasil, sendo 2 na Bahia e 1 em Sergipe.
Sobre o Zika vírus foi confirmada transmissão autóctone de febre pelo vírus no país, a partir de abril de 2015, e, até a data da Semana Epidemiológica, 22 Unidades da Federação confirmaram laboratorialmente autoctonia da doença.
Há, também, os casos de ligação do mosquito Aedes Aegypti com a Microcefalia, e, até fevereiro desse ano foram 641 casos confirmados para microcefalia e/ou alteração do Sistema Nervoso Central, sugestivos de infecção congênita.
Em virtude do elevado número de casos, foi necessária a criação de novos programas de nível nacional, estadual e municipal. Em nível nacional podemos citar o Plano Nacional Contra o Aedes Aegypti em que reforça e oferece mais ferramentas aos Agentes Comunitários de Saúde, bem como reforça as ações de outros profissionais da linha frente como as Equipes de Atenção Básica e Agente Comunitário de Saúde.
Como sabemos, a implementação de políticas públicas envolve vários atores, como burocratas de linha de frente, políticos, entidades não governamentais, entidades filantrópicas, centro de pesquisas, etc. No programa contra o mosquito Aedes Aegypti não foi diferente: o acompanhamento do mosquito é função típica do Agente de Epidemias, mas, no intuito de dar maior eficiência atribuiu de forma atípica o acompanhamento pelo Agente Comunitário de Saúde.
Além de conferir outras atribuições ao Agente Comunitário de Saúde, estas atreladas a combate ao mosquito, outros atores também foram envolvidos, usando o Estado de Goiás como exemplo, o Decreto nº. 8.546 de 28 de janeiro de 2016, que institui, no âmbito da Secretaria de Estado da Saúde, o Comitê Estadual de Mobilização Social contra o Aedes Aegypti, colocando vários atores envolvidos como: Secretarias de Estado, Secretárias de Saúde, Educação, Cultura e Esporte, de Meio Ambiente, Recursos Hídricos, Infraestrutura, Cidades e Assuntos Metropolitanos, Gestão e Planejamento, Agência Goiana de Transportes e Obras – AGETOP, Corpo de Bombeiros Militar do Estado de Goiás (Defesa Civil), Universidade Estadual de Goiás – UEG, Goiás Previdência – GOIASPREV, Ministério Público Estadual, etc.
Sabendo da influência do profissional da linha de frente, o Ministério da Saúde fez o repasse, no Piso Variável de Vigilância em Saúde (PVVS) do Componente de Vigilância em Saúde, de recurso financeiro no valor de R$ 143.702.444,04 para implementação de ações contingenciais de vigilância, prevenção e controle de epidemias mediante situação de emergência (Portaria no 2.162, de 23 de dezembro de 2015).
Tais programas são prova da importância dos burocratas de linha de frente, pois reforçam seu papel no combate ao Aedes Aegypti e demonstra que possuem grande influência da implementação de uma política pública.
No desenvolvimento desse artigo será apresentada a literatura sobre a implementação de políticas públicas, teorias, atores envolvidos e os estilos de implementação, posteriormente se abordará sobre os Burocratas de Nível de Rua e uma análise do Agente Comunitário de Saúde no Programa Nacional contra o Aedes Aegypti. Por fim será dada a conclusão sobre o papel do Agente Comunitário de Saúde na implementação dessa política nacional.
A IMPELENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
O início da política pública se dá quando um problema da sociedade é incluído na agenda para discussão idéias e procura de soluções. O segundo passo é indicar as alternativas que possibilitarão a solução do problema. Assim, o governo estabelece um programa com objetivos políticos. Depois da formulação dessa política, cabe o governo colocar em prática os objetivos traçados, tal fase é a de implementação da política pública.
O esforço, os conhecimentos e os recursos empregados para traduzir as decisões políticas em ação, compreendem o estágio de implementação do ciclo político (HOWLETT, 2013). Assim, a implementação é a fase que o governo colocará em prática as metas estabelecidas, para tanto é necessário a efetiva atuação de vários atores.
Dentre esses atores da implementação, podemos citar os burocratas, que, segundo Dye (2001, apud Howlett, 2013, p. 179), “são os atores mais significativos na maior parte da implementação política, trazendo os conflitos endêmicos intra e interorganizacionais para o plano de frente desse estágio no ciclo político”.
Como mencionado, a implementação envolve vários atores como exemplo os políticos, órgãos do governo nacional, estadual, municípios e até mesmo a sociedade civil, mas grande parte da atividade do dia a dia é dirigida aos Burocratas de Nível de Rua, que têm uma interação com usuário e acaba proporcionando uma transformação no desenho da política, sendo assim o principal ator da teoria de implementação de segunda geração ou bottom-up.
Para melhor compreensão, importante fazer alguns esclarecimentos sobre as teorias de implementação, a começar pela primeira geração (Top-Down), cuja implementação é iniciada com uma decisão do topo para baixo, não importando com os implementadores, ou seja, os objetivos definidos na fase de elaboração são impostos aos burocratas de linha de frente, tendo estes apenas o papel de tentar cumprir.
Sobre a primeira geração, Howlet (2013) diz que as “falhas mais sérias da primeira geração, conforme vimos até o momento, foram seus focos virtualmente exclusivos nos políticos e administradores seniores que muitas vezes exercem, como observaram os analistas de bottom-up da segunda geração, apenas um papel marginal na implementação do dia a dia, comparativamente aos gestores do escalão inferior e aos membros do público”.
Autores do top-down condicionam vantagem a esse modelo, pois dizem que as políticas terão padrões e objetivos concretos e específicos, disponibilização de incentivos e recursos, capacidade dos líderes exigirem e obterem obediência etc. Entretanto, na prática, são verificadas algumas desvantagens, como objetivos não claros e a falta de criação de condições de efetividade do programa, estrutura, material e instrumentos de controle.
A segunda geração (Bottom-up) é uma crítica direta da primeira geração, e, nessa teoria, os estudos da implementação levam em consideração as relações dos funcionários de base com os beneficiários, ou seja, deve haver uma racionalidade entre o policy-makers e policy-dilivers.
Nas palavras de Howlet (2013), “a abordagem bottom-up meramente começa na outra extremidade da cadeia de comando da implementação e exige que se leve plenamente em consideração os assim chamados implementadores de balcão ou da linha de frente (street-level)”.
Portanto, chega-se à conclusão de que o programa depende do comprometimento dos atores diretamente envolvidos, principalmente dos Burocratas de Nível de Rua. Infelizmente, esse comprometimento dos street-level bureaucrats é circunscrito pelos parcos recursos de que dispõem, bem como por normas e obrigações profissionais, e a possibilidade de serem sancionados pelo não cumprimento das mesmas (Birkland, 2005).
A teoria de terceira geração é a combinação de elementos da top-down e bottom-up, “o papel do fluir de informação e comunicação entre os diversos níveis (quer de sentido descendente, quer de sentido ascedente) é de extrema importância, daí o papel que os middle-range ocupam na determinação do sucesso da implementação” (HUPE, 2014).
Essa teoria mostra que a implementação deve ter uma harmonia entre o poder central e atores locais, desenvolvendo assim teorias explicativas, Hupe (2014) diz que “com o objetivo de construir uma abordagem mais cientifica, definem um modelo de comunicação para análise da implementação que enfatiza o que acontece entre a aceitação e a rejeição de mensagem entre os diferentes níveis do Governo”.
Ainda sobre o tema, Hupe (2014) diz que “existe a necessidade de proceder uma distinção, argumentando que os estudos cujo enfoque rompe com as fronteiras organizacionais e toma em consideração os contextos envolventes, deverão ser considerados como uma 4º geração”.
Na dissertação de Luís Felipe de Oliveira Mota (2010), são demonstrados os novos temas acerca do estudo da implementação, como “As questões da ética, responsabilidade social e public accountability (Barrett, 2004: 260-262); A relação da fase da Implementação com o Policy Design, nomeadamente a escolha de Policy Tools (May, 2003); Relação de diferente tipos de arranjos organizacionais com outputs e outcomes alcançados (Winter, 2003); A presença de diferentes Policy Styles entre os países com tradições diferentes de atuação do Estado (Howlet e Ramesh, 2003) e Apredizagem (Policy Learming) por parte dos atores individuais e institucionais, enquanto promotora da adaptação da política pública necessária a prossecução dos objetivos (Birkland, 2001)”.
Em análise às teorias de implementação, a partir da segunda geração/ bottom-up, verifica-se que figura do profissional da linha de frente (street-level) passou a ter maior enfoque em virtude de sua capacidade de transformar o processo da política pública, razão que mostra necessário aprofundar sobre esse burocrata.
O BUROCRATA DE NÍVEL DE RUA
Em análise à segunda geração, ou bottom-up, terceira geração e até mesmo a quarta geração, o profissional da linha de frente tornou-se um ator importante na implementação das políticas públicas.
Essa importância se deu pelo fato do street-level bureaucracy intermediar o interesse do Estado e usuários/cidadãos, colocarem em prática as metas estabelecidas pelos governos e verificaram as dificuldades de implementá-las. Por trabalhar diretamente com o usuário e estar na parte de baixo, traz importantes apontamentos sobre a conduta da sociedade, recursos, materiais de trabalho, controlam informações etc.
Sabendo dessa influência e poder dos Burocratas de Nível de Rua, surgiu o estudo sobre sua conduta. O primeiro autor que trabalhou o tema e deixou conhecido como street-level bureaucracy foi Michael Lipsky em 1980 na obra Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public service.
Na obra de Lipsky (1980) são expostos os quatros principais motivos para o estudo do burocrata de nível de rua: (i) Eles são muitos e ocupam parte considerável da burocracia estatal – o que foi fortemente impactado pelo crescimento recente dos serviços sociais; (ii) Muitos recursos públicos são alocados para pagá-los; (iii) Eles têm grande influência sobre as pessoas de baixa renda, porque servem para garantir que elas tem acesso aos serviços, e é mais fácil de contratá-los do que mudar a desigualdade de renda e (iv) Esses profissionais estão cada vez mais fortalecidos pelos sindicatos, por meio dos quais têm poder de barganha.
Ainda sobre a importância do estudo desses atores da implementação, Lipsky (1980) diz que “as decisões de burocratas do nível da rua, as rotinas que eles estabelecem e os artifícios que eles inventam para tratar com as incertezas e as pressões do trabalho efetivamente tornam-se as políticas públicas que eles executam. Eu sustento que a política pública não é mais bem compreendida como feita nas legislaturas ou nas suítes dos administradores do alto escalão no último piso. Estas arenas decisórias são relevantes, claro, mas elas não representam o quadro completo. À combinação dos lugares onde as políticas são constituídas, devem-se adicionar os escritórios lotados e os encontros diários dos trabalhadores do nível da rua”.
Com base na citação de Lipsky, o profissional da linha de frente coloca em prática os objetivos elaborados pelo governo. É esse profissional que enfrenta o usuário e verifica os problemas que não são vistos pelo alto escalão, dificuldades não enxergadas por esses na maioria das vezes em virtude de não atuarem no dia a dia da política.
Em muitos casos, a política pública acaba fracassando por não ter verificado a capacidade e ferramentas dos Burocratas de Nível de Rua, a implementação segue o modelo top-down, iniciada com uma decisão do topo para baixo, não importando com os implementadores, as metas são impostas aos burocratas de linha de frente, tendo estes apenas o papel de tentar cumprir com as ferramentas e recursos disponíveis.
Podemos citar, como exemplo desse conflito entre as metas impostas pelo governo e o papel do Agente Comunitário de Saúde, burocrata implementador na questão de combate ao Aedes Aegypti a meta de visitar todas as residências de um determinado setor, mas não foiram visualizadas as ferramentas que possuía, fato que as vezes tornou inviável o cumprimento do objetivo imposto pelo alto escalão.
O caso mais citado foi o das residências abandonadas com portões trancados por cadeados. Os burocratas não possuíam ferramentas adequadas para abertura dos cadeados ou arrombamento; além disso, havia as residências em que os proprietários não permitiam a visita do Agente Comunitário de Saúde. Fatores como estes é que geram o conflito de metas e ineficácia da política pública.
Acerca dessa dificuldade de implementação, em virtude da decisão ser iniciada do topo para baixo (top-down), Arretche (2001, apud Lotta, 2010, p. 37) coloca que “há uma grande distância entre os objetivos e o desenho concebido originalmente pelos formuladores das políticas públicas e a tradução de tais concepções em intervenções públicas”.
Essa dificuldade de implementação é vista no modelo agente-principal, em que não há uma harmonia entre o agente (burocrata implementador) e principal (administrador) em razão dos objetivos impostos por esse. A problemática surge a partir do momento em que os objetivos não são compatíveis com a realidade enfrentada pelos burocratas implementadores, fato que impossibilita colocar em prática a política pública.
Por outra visão, diz Lotta (2010), “em relação às próprias políticas estabelecidas, os conflitos dos agentes de rua são centradas em três pontos: (I) Conflitos entre as metas orientadas aos clientes e as metas com foco no social ou coletivo: até o ponto as políticas devem ter como olhar os indivíduos até que ponto devem olhar para as questões coletivas ou sociais; (ii) Conflitos entre as metas orientadas aos clientes e metas organizacionais: os agentes devem dar tratamento individual ou devem criar processos de retinização e tratamento coletivo as questões e (iii) Conflitos entre as metas e as expectativas dos papéis: nascem da expectativa do público em relação aos trabalhos, das expectativas dos próprios agentes e das expectativas das políticas (Lipsky, 1980).
Com fulcro nessas reflexões doutrinarias, o principal problema enfrentado pelo Burocrata de Nível de Rua - implementador da política pública - é o conflito gerado em virtude das metas, e este pode surgir em relação ao governo, no caso de não conseguir cumprir o que foi imposto pelo alto escalão ou sobre o usuário, como exposto no parágrafo anterior.
A partir desses conflitos que são gerados no momento da implementação da política pública, o Burocrata de Nível de Rua é forçado a tomar as decisões de imediato, por estar lidando direto com o usuário/cidadã. Destarte, surge a preocupação com essa conduta discricionária do agente e a sua influência no desenho do programa, haja vista que tomará decisões no exato momento da prestação do serviço público.
“Os burocratas do nível da rua carecem de tempo, de informação e de outros recursos necessários a uma apropriada tomada de decisão. Se a escassez desses recursos é crucial em qualquer processo decisório, ela o é ainda mais nas burocracias em que os atores têm de tomar decisões de pronto em situações imprevistas e/ou marcadas pela ambiguidade, no calor do momento, sob a pressão direta e imediata do público e eles têm de decidir o que fazer por si mesmos, sem a ajuda dos supervisores, dos guias de procedimentos ou de precedentes. Os imperativos da situação ajudam a explicar por que, apesar de os agentes terem pouca autoridade formal, eles dispõem de considerável discrição sobre as regras e os procedimentos que serão aplicados e sobre os bens e as sanções que serão distribuídos” (Oliveira, 2012).
Essa conduta imediata no calor da atuação, criada por uma situação não abordada pelo desenho do governo acaba gerando novos traços no programa político, pois a depender do serviço público prestado não há margem de espera ou às vezes possibilidade de consulta ao superior hierárquico ou o órgão que criou o programa. “Diferente das autoridades políticas e da alta administração, os atores na ponta do sistema não vêem os cidadãos como abstrações, mas como indivíduos concretos, nos encontros face a face” (Oliveira, 2012).
Outro ponto relevante são os apontamentos que podem ser feitos pelos Burocratas de Nível de Rua, visto que no momento da sua conduta pode verificar lacunas ou falhas no desenho do programa. Tais apontamentos em regra vão ser realizados por esse profissional em razão de atuar na parte prática da política pública, ou melhor, atuar na rua, no dia a dia em contato direto com o usuário.
O cerne dessa pesquisa gravita em torno dessa conduta do Burocrata de Nível de Rua, que acaba influenciando no desenho da política pública, razão que faz necessário a analise da conduta de um profissional da linha de frente, em especifico o Agente Comunitário de Saúde no combate ao mosquito Aedes Aegypti. Dessa forma, a partir de dados oficiais e alterações legislativas poderá verificar a influência que esse agente tem na Política Nacional Contra o Aedes Aegypti.