INTRODUÇÃO
A descentralização é um fenômeno que tem relação direta com o tamanho da extensão territorial de um país, para melhor gerir e alocar recursos. A descentralização administrativa se divide em três grupos: a descentralização por serviços, a descentralização por colaboração e territorial.
As atividades gerenciais que o Estado deve desempenhar podem ser executadas de forma direta/centralizada ou de forma indireta/descentralizada. Na forma centralizada, o Estado atua diretamente por meio de seus órgãos, estes despersonalizados que atuam em nome da entidade política (União, Estado ou Município), conhecida como a Administração Direta. Já na forma descentralizada, o Estado atua indiretamente através de outras pessoas jurídicas, que podem ser públicas ou privadas, pertencentes ou não da Administração Indireta.
A descentralização por serviços corresponde à Administração Indireta, na criação de entidades para atividades de fiscalização e regulação de um determinado setor. A descentralização por colaboração corresponde a empresas concessionárias, permissionárias e autorizatárias de serviços públicos. Estas empresas prestam serviço ao Poder Público, por meio de contrato de gestão ou termo de parceria. O Terceiro Setor corresponde às empresas privadas que atuam em atividades de interesse público, como Organizações Sociais, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, Entidades de Apoio e Serviços Sociais Autônomos.
A descentralização política tem relação com a divisão interna do poder e da autonomia, no caso do Brasil, temos três níveis: União, Estados e Munícipios. Somos o único país no mundo que possui Municípios, e não são poucos: ultrapassam 5.000 municípios e para controlar todos os recursos repassados às prefeituras é um verdadeiro desafio. Para isto, há a necessidade de maior controle social, por parte da população de cada município, para que sejam fiscalizados os recursos e que as ações e programas sejam efetivamente feitas.
A descentralização é um fenômeno de grande importância e bastante positivo para que se possa administrar um país como o nosso, entretanto, é necessário que haja o combate a práticas de improbidade e outros crimes contra o patrimônio público. É impossível gerir recursos para um país dessa dimensão de forma centralizada, a descentralização é necessária para que as demandas locais sejam atendidas mais rapidamente e de forma adequada.
DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA
A descentralização política tem estreita relação com o sistema federativo do país. A forma de Estado pode ser unitário, federado ou confederado. Normalmente, em país de pequenas dimensões, se tem um estado unitário, a exemplo do Uruguai. Na União Européia (UE) tem-se uma confederação, que se trata de estados autônomos, com direito a secessão. Segundo Henrique Savonitti (2009, p.9), cada país integrante da UE possui direito de sair do bloco, pois mantém a sua soberania ao assinar o tratado. Na Federação, relação sustentada por uma Constituição Federal, temos estados autônomos indissolúveis, porém subordinados a soberania da República Federativa do Brasil, que é a pessoa jurídica de direito público externo e representa o país nas relações internacionais. São exemplos de Federação o Brasil, o México, a Argentina, a Venezuela e os Estados Unidos.
A República criou formalmente o federalismo brasileiro. Na verdade, essa decisão foi fruto da existência de duas heterogeneidades constitutivas. A primeira dizia respeito à enorme dimensão e diversidade física do território. Países como Rússia, Canadá e Brasil, para citar nações de grande magnitude espacial, dificilmente conseguem estabelecer, ao longo do tempo, uma ordem legítima sem algum arranjo federativo. Quanto mais um país de grandes dimensões é povoado e explorado, mais se coloca em evidência a necessidade de uma estrutura federal de divisão do poder. (...) O fato é que, no momento da criação da Federação brasileira, outra heterogeneidade constitutiva teve maior relevância. Trata-se das diferenças políticas e sociais entre as diversas regiões do Brasil, fenômeno originado, em grande medida, da multiplicidade de formas colonizadoras pelas quais passou o território brasileiro, ainda que submetido a uma mesma metrópole colonial. (ABRUCIO, 2010, p.182)
Neste modelo, cada Estado possui a capacidade para editar suas próprias constituições estaduais, finanças próprias e autogoverno. De acordo com Fernando Abruccio (2010, p.178), o principal objetivo de uma Federação é compatibilizar o princípio de autonomia com a interdependência entre as partes. Burgess explicita a relação entre esta forma de estado e o tamanho do território e suas heterogeneidades:
Essas duas características definem o principal objetivo de uma Federação: compatibilizar o princípio de autonomia com a interdependência entre as partes. Tal combinação deriva não só de uma escolha pela forma como se governa o território, mas, principalmente, das condições que geram uma situação federalista, em especial a existência de heterogeneidades que dividam uma determinada nação, tais como: grande extensão ou diversidade territorial; coexistência de múltiplos grupos étnicos ou linguísticos; desigualdades regionais de caráter cultural, político ou socioeconômico; e/ou diferenças ou rivalidades no processo de formação das elites e das sociedades locais. (BURGESS, 1933 apud ABRUCIO, 2010 p.178 e 179)
A divisão em estados, apesar de necessária devido à extensão do território, provoca conflitos de interesse entre estes. Com vistas a manter a unidade nacional, Fábio Giambiagi (2008, p. 314) afirma que as autoridades políticas devem tentar compatibilizar as demandas e fazer concessões, sem ferir os interesses individuais de cada estado. A alocação dos recursos tende a ser mais eficiente quando os bens e serviços públicos locais são fornecidos pelos entes subnacionais, por estarem mais próximos dos beneficiários. Ou seja, a União pode não ter conhecimento das necessidades de cada município do país, portanto, é mais inteligente que esta gestão seja descentralizada. Sendo assim, deveria manter sob controle da União, a gestão de recursos e serviços públicos de interesse nacional, e descentralizar os de interesse local.
Além da divisão em Estados, há também a divisão em municípios. A intensa criação de municípios no país tem um viés econômico-financeiro: há interesse dos governantes na criação de munícipios, pois assim há um aumento de receitas postas a disposição ao novo município. Entretanto, considerando que boa parte da receita dos municípios são derivadas de transferências de impostos e não de fato originárias daquele município, acaba-se por repartir cada vez mais as receitas de estados ou municípios maiores. Nota-se uma descentralização em excesso quando se trata de municípios, o que não necessariamente é um fator positivo.
Estados e Municípios possuem competência legislativa própria que decorre diretamente da Constituição Federal Brasileira de 1988. Ou seja, são titulares de maneira originária de competências. Com esta descentralização política, estes entes da federação possuem autonomia, ou seja, podem editar as próprias leis, se subordinando apenas a Constituição Federal. Pierson (1995) confirma a ideia que a federação é fundamental para o desempenho governamental, que embora haja divisão de poderes, falta ainda coordenação:
Surge então o que Pierson denominou de dilema do shared decision making: para melhorar o desempenho governamental, é preciso compartilhar políticas entre entes federativos que, por definição, só entram neste esquema conjunto se assim o desejarem. Desse modo, a expansão de políticas públicas compartilhadas em sistemas federativos é bem mais complexa, pois, “no federalismo, dada a divisão de poderes entre os entes, as iniciativas políticas são altamente interdependentes, mas são, de forma frequente, modestamente coordenadas” (PIERSON, 1995, p. 451 apud ABRUCIO, 2010, p.181)
Quanto maior for a área do território, maior serão os ganhos com eficiência com a descentralização. A descentralização deve vir acompanhada de uma maior integração social e maior transparência das ações governamentais. Segundo Giambiagi (2008, p.315), essa maior participação politica fortaleceria a governabilidade e as instituições democráticas.
Segundo Giambiagi (2008, p.317), há dois modelos de descentralização: O modelo principal-agente e o modelo da eleição pública local. Na teoria principal-agente, o principal delega atribuições para o agente, e este deve prestar contas para o principal, como forma de controle. Ou seja, a União ou Estados delegam atividades aos municípios e transferem recursos, e municípios devem prestar contas do que foi executado e dos recursos gastos. O Modelo da eleição pública local corresponde à tomada de decisão por parte dos cidadãos e atribui maior autonomia aos municípios. Neste modelo, os cidadãos possuem capacidade de fiscalizar mais de perto e premar ou punir seus representantes por meio da eleição. Ambos os modelos são importantes e complementares.
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
DESCENTRALIZAÇÃO TERRITORIAL
A Descentralização territorial não se confunde com a descentralização política. Esta última se refere aos entes federativos, ou seja, a união, estados, DF e municípios. Já a descentralização territorial, segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014, p.482), é a que “se verifica quando uma entidade local, geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica própria de direito público, com capacidade administrativa genérica”. Ocorre em estados unitários e em territórios. No Brasil, se aplica apenas quanto aos territórios, quando houver a criação de territórios, já que Fernando de Noronha foi reincorporado ao Estado do Pernambuco. Ou seja, territórios no Brasil terão capacidade de administração genérica para alguns serviços públicos, são consideradas autarquias territoriais, pessoas jurídicas de direito público. Atualmente, não há descentralização territorial no Brasil.
DESCENTRALIZAÇÃO POR SERVIÇOS
A Descentralização por serviços, também chamada de funcional ou técnica, é a transferência da execução e da titularidade de determinado serviço público por meio da instituição de uma pessoa jurídica de direito público ou privado mediante lei, ou seja, corresponde a Administração Indireta.
A Administração Indireta é composta de Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista. Autarquias e Fundações Públicas de direito público (autarquias fundacionais) são entidades que possuem as mesmas prerrogativas da Administração direta. Já as Fundações Públicas de direito privado, Empresas Públicas e Sociedade de Economia mista possuem também as mesmas prerrogativas e privilégios, podem de forma mitigada. Estas entidades na verdade se sujeito a um regime híbrido, tanto às regras de direito público quanto privado. Consideram-se como prerrogativa e privilégio a autoexecutoriedade, autotutela, possibilidade de alteração e rescisão unilateral contratual, impenhorabilidade de seus bens[1], juízo privativo, imunidade tributária.
Estas entidades administrativas da Administração Indireta sofrem controle ou tutela por meio do órgão supervisionador, entre outras sujeições como: realização de concursos públicos, realização de licitações, sujeição à legalidade, à moralidade entre outros princípios que regem a Administração Pública, de acordo com o art. 37 da Constituição Federal.
Conforme Di Pietro (2014, p.484), este tipo de descentralização pressupõe uma nova pessoa jurídica, com capacidade de autoadministração, patrimônio próprio, capacidade específica quanto a área delegada, e sujeição a tutela ministerial.
Há também a descentralização por serviços em caso de consórcios públicos, a serem criados pelos entes federativos para uma gestão associada de serviços públicos, conforme o art. 241 da CF/88. A Lei nº 11.107 de 2005 prevê a criação de consórcio com personalidade de direito público ou com personalidade de direito privado. Segundo Di Pietro (2014), o consórcio público é criado por dois ou mais entes federativos em conjunto (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para formar uma associação pública. É um acordo de vontades de pessoas jurídicas políticas para a consecução de fins comuns, criado e extinto por lei.
DESCENTRALIZAÇÃO POR COLABORAÇÃO
A Descentralização por colaboração é a que ocorre quando se transfere a execução (e não a titularidade) a uma pessoa jurídica de direito privado, por meio de contrato ou ato administrativo unilateral. O poder público conserva a titularidade e pode cobrar da empresa que o serviço seja oferecido de acordo com suas regras. Um exemplo são os serviços de transporte público ou telecomunicações.
Dessa forma, têm-se as concessões, permissões e autorizações de serviço público. A grande vantagem desse tipo de descentralização é realizar serviços essenciais sem dispêndio de capital público, mas ainda manter o controle da oferta do serviço. Este controle é feito normalmente por Agências reguladoras.
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: DECRETO-LEI 200/67
A edição do Decreto-lei 200 foi o primeiro marco rumo à descentralização no país, pois visava a redução da rigidez do modelo burocrático, foi implementado durante o governo de Getúlio Vargas, em 1936. A Descentralização foi definida neste Decreto-Lei como um dos princípios fundamentais que regem as atividades da Administração Federal. Além disso, define três planos principais de descentralização: dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se o nível de direção do nível de execução; da Administração Federal para a das Unidades Federadas, mediante convênios; e da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos e concessões. O que Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014, p.488) chama de “Confusão do Legislador” é tratar desconcentração que ocorre neste primeiro plano como descentralização. Os outros dois planos se refere a descentralização política e por colaboração, respectivamente.
Neste decreto, há também a menção apenas das Autarquias, esquecendo-se dos outros entes administrativos que compõem a Administração Indireta, nem as concessionárias e permissionárias.
Além disso, define que a delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com objetivo de assegurar maior celeridade e objetividade às decisões, por estarem situadas mais próximas dos fatos, pessoas ou problemas a atender.
REFORMA ADMINISTRATIVA BRASILEIRA: PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO
Em 1995, foi editado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, com objetivo de implantar a administração gerencial para corrigir imperfeições causadas pelo modelo burocrático existente. A rigidez e o foco nos processos e procedimentos provocaram a lentidão da máquina pública, tornando-a ineficaz e ineficiente. O objetivo da administração gerencial era voltar à preocupação do órgão para obtenção de resultados e da melhoria da qualidade da prestação do serviço público ao cidadão. Apesar da burocracia de Max Weber visar à eficiência, este objetivo não foi de fato alcançado por este modelo, havendo a necessidade de substituí-lo.
Segundo Matias-Pereira (2010, p.55), as características mais marcantes da Administração gerencial que se pretendeu alcançar era a melhoria contínua dos processos, foco em resultados, aumento da qualidade, luta contra a corrupção e o nepotismo, aumento do accountability[2], procedimentos mais flexíveis, controle por meio de indicadores de desempenho, uso de contratos de gestão, flexibilização das relações de trabalho, entre outras.
Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2008, p.70), a Emenda Constitucional nº 19/98 foi o mais importante instrumento legitimador da reforma da Administração Pública no Brasil. Houve mudanças nas relações entre Estado e Agentes públicos, Estado e agentes econômicos, e Estado e terceiro setor. Houve um alargamento da função regulatória do Estado devido à criação de novas figuras no ordenamento jurídico.
Segundo Savonitti (2009, p.39), a reforma administrativa trouxe novas figuras jurídicas como as Agências Executivas, as Agências Reguladoras, as Organizações Sociais (OS), o contrato de gestão e as organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). Buscou-se assim ampliar a atuação do Terceiro Setor (Empresas Paraestatais), e com isso a criação de qualificações (OS e OSCIPs) e instrumentos adequados para esta relação (contrato de gestão).
A transferência de alguns serviços públicos rentáveis a empresas privadas mediante concessões e permissões ou empresas privadas sem fins lucrativos ocorreu em decorrência da doutrina do Estado Mínimo, baseado na ideia de que o setor privado é sempre mais eficiente que o setor público e que o Estado é incapaz de realizar os investimentos e desempenhar todas as atribuições definidas na Constituição Federal de 1988.
DESCENTRALIZAÇÃO A EMPRESAS PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS: TERCEIRO SETOR
O Terceiro Setor não integra a Administração Pública, é composto de empresas privadas sem fins lucrativos, que atuam em atividades de interesse público, porém não exclusivas do Estado.
Compõe o Terceiro setor as Organizações Sociais, as Organizações da sociedade civil de interesse público, os serviços sociais autônomos e, para alguns autores, as entidades de apoio.
As organizações sociais são pessoas jurídicas de direito privados sem fins lucrativos que recebem esta qualificação pelo Poder Executivo, para atuar, por meio de um contrato de gestão, em atividades de ensino, pesquisa cientifica, desenvolvimento tecnológico e meio ambiente, cultura e saúde.
As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que exerça atividade de interesse social e recebe esta qualificação do Ministério da Justiça, para absorver atividades dos órgãos, firmado por termo de parceria.
Os serviços sociais autônomos são pessoas jurídicas de direito privado, tem por objeto uma atividade social, não lucrativa, normalmente direcionada ao aprendizado profissionalizante, à prestação de serviços assistenciais ou de utilidade pública. Exemplos: SESI, SESC, SENAI.
CONTROLE ADMINISTRATIVO
A descentralização administrativa pressupõe a ideia de controle. A fiscalização é necessária e fundamental para assegurar o cumprimento dos objetivos e fins. O controle administrativo se divide em: tutela, controle hierárquico e autotutela.
Para Cretella Júnior (apud Di Pietro, 2014, p.558), a tutela administrativa existe na medida e nos limites da lei que a prevê, o que dá origem à fórmula nulla tutela sine lege. Esta tutela não corresponde a hierarquia e subordinação, no caso da Administração Indireta em relação à Administração Direta.
O controle hierárquico é aquele existente dentro da Administração Direta, dentro de suas divisões, da mesma pessoa jurídica. Existem três tipos de controle: controle de resultados, controle de legitimidade e controle da cúpula do órgão.
A autotutela corresponde a prerrogativa da Administração de anular ou revogar seus próprios atos, independentemente de provocar o Poder Judiciário.
VANTAGENS DA CENTRALIZAÇÃO E DA DESCENTRALIZAÇÃO
Conforme Bresser-Pereira (2004, p.78 a 85), em Introdução a Organização Burocrática, há diversas vantagens na centralização: as decisões mais importantes são tomadas por pessoas mais capazes, há necessidade de menor número de administradores de alto nível, há uniformidade de diretrizes e normas, a coordenação é mais fácil, aproveita-se melhor o trabalho dos especialistas, torna-se menos decisiva a identificação dos administradores de nível médio com a organização, além de possibilitar a realização de compras em larga escala.
Bresser-Pereira (2004, p.86) também elenca as vantagens da Descentralização: despersonalização, tamanho da organização e aumento da moral; concentra a atenção da administração em resultados; estimula a iniciativa dos administradores de nível médio; facilita a identificação do administrador com os objetivos da organização; é um meio de treinamento e teste de administradores; alivia a carga de trabalho dos administradores de cúpula; e facilita a concorrência interna.
Bresser-Pereira lembra que “Um problema, porém, permanece: ao adotarmos um sistema descentralizado, estaremos automaticamente perdendo todas aquelas vantagens da organização centralizada...” (2004, p.101) A descentralização não irá resolver todos os problemas organizacionais, mas ainda é uma necessidade diante de um país como o Brasil. O autor relembra também, no âmbito empresarial mas que pode ser facilmente transposto para o âmbito governamental, as vantagens da descentralização:
“A descentralização vem resolver todos esses problemas. O poder de decisão é delegado a quem está próximo às condições locais, a quem vive o problema. Todo aquele processo oneroso e inviável de comunicações é evitado, com resultados melhores. A administração central, através do estabelecimento de diretrizes e do controle por resultados, mantém as rédeas da empresa, ao mesmo tempo em que os problemas locais são resolvidos com maior eficácia.” (BRESSER-PEREIRA, 2004, p.91)