A Lei de Diretrizes Orçamentárias – Abril é o mês – dicas para o Município

APRESENTAÇÃO

Ao orientar a feitura do orçamento público, a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) tem relevante função na boa gestão do dinheiro público. De fato, entre tantos outros conteúdos, esse instrumento legal:

• Revela as ações indicadas no plano plurianual (PPA) que serão desenvolvidas no ano seguinte; do contrário, o gasto de expansão é tido como não autorizado, irregular e lesivo ao patrimônio público (art.15 da Lei de Responsabilidade Fiscal), deixando o responsável à mercê do art. 359-D do Código Penal[1].
• É a melhor ocasião para o envolvimento dos cidadãos e parlamentares, visto que a LDO é descritiva, motivada, autoexplicativa, ao contrário da hermética e codificada lei orçamentária anual e do temporalmente abrangente plano plurianual.
• Mostra quanto se economizará para reduzir a dívida pública, ou seja, anuncia o pretendido superávit primário, que, no caso do Município, nada mais é do que uma meta de superávit bruto de execução orçamentária, porquanto as Comunas, em grande maioria, padecem dos extraorçamentários Restos a Pagar sem cobertura monetária e, muito menos, da orçamentária dívida de longo prazo (consolidada ou fundada).
• Sinaliza mudanças na cobrança dos tributos;
• Sinaliza alterações na remuneração do servidor público.
• Em consonância com o Marco Regulatório das ONGs[2], apresenta critérios para subvencionar entidades do terceiro setor (asilos, creches, orfanatos, organizações sociais, entre outras instituições sem fins lucrativos).
• Diz quanto deve o orçamento reservar, provisionar, para situações que põem em risco o equilíbrio entre receitas e despesas (ex.: despesas ligadas a precatórios judiciais; queda na arrecadação; insolvência de empresas municipais; devolução de impostos cobrados a maior).

Em que pese o significado desses conteúdos, a realidade tem-nos mostrado LDOs pobres, insuficientes, insatisfatórias, ineficientes, as quais, ano a ano, apresentam o mesmo texto, além de reproduzir trechos da Constituição, da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei 4.320/1964, o que contraria, claro, a boa técnica legislativa.

Perde, assim, o ente federado excelente oportunidade para dizer, todo ano, suas próprias normas financeiras, suprindo a falta do diploma complementar que substituirá o de número 4.320/1964[3].

Não é demais recordar que se faculta ao Estado-membro legislar, concorrentemente, sobre direito financeiro (art. 24, I da CF), sendo cabível aos Municípios suplementar, no que couber, a legislação federal e estadual (art. 30, II da CF).

Sendo assim e considerando que, no mais das vezes, as constituições e leis orgânicas preceituam, no mês de abril, dever o Executivo apresentar o projeto de lei de diretrizes orçamentárias (LDO), este artigo comentará alguns conteúdos daquele plano orçamentário, uns legalmente obrigatórios, outros opcionais, mas indispensáveis à boa formulação e execução da lei orçamentária anual.

E este artigo enfocará, especialmente, o Município, tendo em vista as carências técnicas de que padece esse ente federado.

O ANEXO DE METAS E PRIORIDADES

Eis documento essencial para orientar as ações anuais de governo; representa em torno da quarta parte das metas estabelecidas no plano plurianual (PPA).

Regra geral, os anexos de metas e prioridades são confusos, obscuros; desdobram-se num emaranhado de funções, subfunções, programas, objetivos, projetos e atividades, fundamentais, bem verdade, para o contador e o orçamentista, mas que dificultam, e muito, a leitura e o controle do munícipe e do parlamentar.

Nesse sentido e para dar transparência a vereadores, à população e às instâncias de controle, tais anexos poderiam conter quadro que relacionasse, uma a uma, as metas do PPA com as da LDO. Exemplo: para o intervalo 2018-2021, o PPA estabelece, na Meta 1, a construção de 8 creches; nesse contexto, a LDO-2019, também na Meta 1, preveria a edificação de 2 creches, municiada tal meta pelo custo financeiro e a quantificação de atendimento físico.

EXCLUSIVAS CATEGORIAS DE PROGRAMAÇÃO PARA GASTOS SUJEITOS A ABUSOS

Submetidos à restrição legal ou vulneráveis a desvios, certos gastos deveriam orçamentariamente comparecer em exclusivas categorias de programação, não se ocultando em rubricas genéricas, inespecíficas, abrangentes, que impedem qualquer controle, seja o social, o interno ou o executado pelos Tribunais de Contas.

De fato, como saber, no abrangente grupo Outros Serviços de Terceiros, quanto foi gasto com publicidade dos atos oficiais e, ainda, com propaganda das realizações governamentais, nisso lembrando que a Lei Eleitoral restringe a propaganda oficial frente ao gasto havido nos três últimos exercícios (art. 73, IV). Como saber se o orçamento cumpre o art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal, orçando obra nova, sem deixar de atender às iniciadas em anos anteriores.

Ainda, nesse rumo de pouca transparência, como identificar gastos suscetíveis a fraudes como os de adiantamento de fundos, de viagens, de representação, entre outros.

Nesse diapasão, a LDO poderia determinar categorias programáticas para controlar os seguintes gastos:

1. Publicidade Institucional
2. Propaganda dos Feitos Governamentais.
3. Obras Iniciadas em Orçamentos Pretéritos.
4. Novas Obras.
5. Obras Decorrentes do Orçamento Participativo.
6. Adiantamentos para despesas de pronto pagamento.
7. Adiantamento para viagens.
8. Gastos de representação.
9. Pagamento de Precatórios Judiciais e Concessão de Subvenções e Auxílios a ONGs; aqui, na hipótese de, sob a classificação econômica, o gasto apresentar-se até a modalidade de aplicação, não descendo ao elemento de despesa [4].

AS DESPESAS PROIBIDAS

Pode o dirigente contar com dotação que também possibilita gasto despojado de interesse público, o que contraria o princípio da legitimidade da despesa governamental[5].

Se o Prefeito compra um luxuoso carro importado, assim o faz sob autorização legal, expressa na extensa rubrica “Equipamentos e Material Permanente”. Aqui, acontece o que “é legal, mas não moral”.

Nessa trilha, os Municípios deveriam vedar, em sua melhor norma de direito financeiro, certas despesas. Talvez o Prefeito não queira isso, mas o Vereador poderia emendar o orçamento, complicando, por razões óbvias, o posterior veto do Executivo.

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De outro lado e também à vista da opinião pública, o legislador terá enorme dificuldade de derrubar norma que lhes proíbe verba de gabinete ou homenagem de certos cidadãos.

Em livro do qual fui coautor, sustentamos que “mesmo em situação de equilíbrio das contas públicas, os gastos perdulários, publicamente desnaturados, repercutem mal junto à comunidade e, tendo em mira que o cidadão, no mais das vezes, não interpreta balanços e resultados financeiros, tais despesas geram negativo efeito moral sobre o contribuinte que, de antemão, não vislumbra boa utilização dos tributos por ele pagos, estimulando, depois, a elisão e a sonegação fiscais”. [6]

À guisa de ilustrar, segue rol de despesas que poderiam estar vedadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

• Gastos com viagem, acima de determinada quantia.
• ovas obras, desde que bancadas pela paralisação das antigas.
• Obras cujo custo global supere à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido e divulgado, na , pela Caixa Econômica Federal e pelo IBGE.
• Aquisição de automóveis de luxo para representação.
• Pagamento, a qualquer título, a empresas privadas que tenham em seu quadro societário servidor público da ativa.
• Homenagem a cidadãos.
• Publicação de mensagens de cumprimento.
• Distribuição de agendas, chaveiros, buquês de flores, cartões e cestas de Natal entre outros brindes.
• Pagamento de anuidade de servidores em conselhos profissionais como OAB, CREA, CRC, entre outros.
• Custeio de clubes e associações de agentes públicos, ou quaisquer outras entidades congêneres.
• Despesas incompatíveis com a atividade legislativa (exemplo: subvencionar entidades do 3º setor; auxiliar pessoas carentes; custear apresentações artísticas; publicar mensagens comemorativas em jornais, entre outros gastos próprios do outro Poder municipal: o Executivo).
• Pagamento de sessões extraordinárias para Vereadores[7].
• Pagamento de verbas de gabinete para Vereadores.
• Festas de confraternização dos funcionários públicos.
• Assinatura de TV a cabo e revistas que não veiculam temas ligados à Administração Pública.

AS RELAÇÕES FINANCEIRAS ENTRE O LEGISLATIVO E O EXECUTIVO.

No trecho sobre contingenciamento de dotações, assim determinava a Lei de Responsabilidade Fiscal:

Art. 9º - (....)

(...)

§ 3.º No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

Todavia, em fevereiro de 2001, o Supremo Tribunal Federal (STF) suspendeu[8] liminarmente aquela norma, isto é, o corte parcial nos repasses à Edilidade, caso esta se omitisse no contingenciamento das suas próprias dotações. Assim, o Executivo não mais poderá restringir transferências destinadas a outros Poderes.

Para solver esse dilema, a lei de diretrizes orçamentárias poderia, todo ano, pactuar que, em situação de comprovada queda na receita, a Câmara Municipal também participará do esforço fiscal, contendo parcela de sua despesa não obrigatória.

Importante tal comando, pois apesar daquela suspensão do STF, o Chefe do Legislativo que não limita despesa também fica sujeito à multa prescrita na Lei de Crimes Fiscais (art. 5º, III, § 1º).

Também, poderia a LDO dizer que, na hipótese de o orçamento da Câmara, por erro de estimativa, superar o limite constitucional (art. 29-A), o Executivo poderá contingenciar a parcela excedente, não sem antes ouvir a Mesa Diretora da Casa Municipal de Leis. Para tanto, vale recordar que os Tribunais de Contas recusam balanços de Prefeitos e Presidentes de Câmaras quando o gasto legislativo supera aquela barreira financeira (um porque repassou a maior; o outro porque gastou mais do que podia).

Além disso, a lei de diretrizes orçamentárias pode suprir omissões da Lei Orgânica do Município, prescrevendo que, não utilizados pela Câmara, os valores sejam mensalmente entregues à Tesouraria da Prefeitura, bem como o Imposto de Renda sobre rendimentos pagos pela Edilidade.

De fato, não soa lógico a Edilidade reter numerários, que, por certo, falta farão no custeio dos programas de governo.

O CUSTEIO DE ATIVIDADES PRÓPRIAS DA UNIÃO E DO ESTADO

A partir da Constituição de 1988 e da maior participação da esfera local de poder no bolo tributário nacional, verifica-se inequívoca transferência para o Município de serviços antes respondidos pela União e pelo Estado; eis o caso da saúde, do ensino fundamental, da assistência social, do trânsito, da segurança e da iluminação pública.

Não bastasse tudo isso, a Prefeitura vem custeando parte das ações particularmente atribuídas a outros entes federados, sobretudo na Segurança Pública, Justiça e Defesa Nacional. É a hipótese, para citar algumas, de a Prefeitura cooperar na manutenção do Quartel da Polícia Militar, do Tiro de Guerra, do Cartório Eleitoral, da Delegacia de Polícia, do Fórum, do Corpo de Bombeiros; isso é feito pela disponibilização de servidores municipais ou mediante o abastecimento das viaturas ou, até mesmo, fornecimento de cestas básicas a funcionários lotados naquelas repartições federais e estaduais.

Segundo o Professor François E. J. de Bremaeker, “os Municípios paulistas gastam 4,53% do seu orçamento com o custeio das ações, programas e serviços das demais esferas de governo. Os Municípios com menos de 10 mil habitantes gastam, em média, 10,11% de seus recursos. (...) Isso acontece porque quanto menor o Município mais ele se vê pressionado a realizar estes gastos para que a população não fique prejudicada”.[9]

Nos termos do art. 62 da Lei de Responsabilidade Fiscal, para que haja tal custeio, a genérica dotação orçamentária não é mais suficiente; é preciso que a cooperação intergovernamental seja permitida, todo ano, pela lei de diretrizes orçamentárias.

Assim, no projeto de diretrizes orçamentárias, a Administração informará em que serviço cooperará o Município, além do respectivo custo. Cabe ao Vereador atestar o interesse público desses gastos adicionais. Sem isso, alguns Tribunais de Contas consideram imprópria a despesa.

Nesse rumo, a LDO poderia conter anexo apresentado em modelo do Boletim Fiorilli de Administração Pública Municipal:

Anexo da LDO: Custeio de Parte das Ações Locais Conferidas ao Estado e à União

NORMAS ESPECÍFICAS PARA AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES E ESTATAIS DEPENDENTES

No intuito de garantir equilíbrio orçamentário, a Lei de Responsabilidade Fiscal limita as despesas de pessoal, a dívida de longo prazo (consolidada), os restos a pagar de último ano de mandato, as operações de crédito e a concessão de garantias.

Os limites do Poder Executivo também atingem as entidades da Administração indireta, mas, de outra parte, não há barreiras específicas para autarquias, fundações ou estatais dependentes.

Nesse rumo, pode certa autarquia gastar, com pessoal, 98% de sua receita, desde que, no consolidado de todo o Poder Executivo, o percentual esteja abaixo do freio fiscal de 54% da receita corrente líquida.

Verificado excessos por parte das entidades descentralizadas, deve a Administração direta propor, na lei de diretrizes orçamentárias, limites especiais ao dispêndio laboral de autarquias, fundações e estatais dependentes.

E para evitar que a Administração indireta seja utilizada para o ente central esquivar-se das barreiras fiscais de último ano de mandato, deve também a LDO determinar que as entidades descentralizadas não possam assumir, nos últimos 8 (oito) meses do mandato do Chefe do Executivo, despesas sem lastro financeiro (art. 42 da LRF); de igual forma, deve-se ordenar que, nos derradeiros 180 dias daquela gestão, não aconteça crescimento da despesa com recursos humanos (art. 21, parágrafo único da LRF).

LIMITE PERCENTUAL PARA O ORÇAMENTO AUTORIZAR CRÉDITOS ADICIONAIS SUPLEMENTARES

A Constituição, excepcionado o princípio da exclusividade, assegura que a lei orçamentária autorize, de forma prévia e genérica, que o Executivo, mediante simples decreto, possa suplementar dotações orçamentárias:

Art. 165 – (...)

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

E tal permissão deve ter limite certo; é o que quer a Lei 4.320, de 1964:

Art. 7° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:

I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do artigo 43;

É sabido que autorizações elevadas descaracterizam o orçamento, uma vez que o Prefeito, por vontade própria, isolada, unilateral, poderá modificar grande parte da proposta original, desqualificando a função do Legislativo, bem como o processo de formação das leis e o essencial princípio da harmonia e independência entre os Poderes (art. 2º, da Constituição).

Nesse diapasão, a Câmara Municipal pode definir, por emenda, percentual menor que o pretendido pelo Executivo. Sob essa hipótese, comparece sério entrave à boa gestão financeira. Desde que vete o Prefeito aquela alteração legislativa, não há, por força constitucional[10], restauração da matéria original, ou seja, fica o Município sem qualquer margem para créditos suplementares, alta ou baixa, o que é bem complicado para a gestão orçamentária; percentuais avantajados são muito ruins; nenhuma margem é pior ainda.

Realmente, bem interpreta o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo que não mais pode ser feito por decreto a troca orçamentária entre elementos de uma mesma ação de governo e categoria econômica; para isso deve também haver autorização do Parlamento, mesmo que sob aquele percentual concedido na lei orçamentária anual.

É assim porque transposições, remanejamentos e transferências nada têm a ver com créditos suplementares por anulação, parcial ou total de outras dotações.

Então, sem a margem concedida no orçamento anual, haveria de haver lei específica para, numa igual atividade de governo, trocar-se dotação, por exemplo, entre Pessoal e Encargos Patronais, contexto que entrava, e bem, a execução orçamentária.

Para evitar tal impasse, o projeto de LDO pode limitar a suplementação orçamentária a um patamar moderado, razoável, tal qual se vê no modelo proposto no Boletim Fiorilli de Administração Pública Municipal:

Art. 8º. Nos moldes do art. 165, § 8º da Constituição e do art. 7º, I, da Lei 4.320/1964, a lei orçamentária poderá conceder, no máximo, até 20% para abertura de créditos adicionais suplementares.

Observe-se que as diretrizes orçamentárias não estão adentrando competência privativa da outra lei: a do orçamento, mas conformando o Executivo a uma taxa plausível, admissível, muito próxima da concedida, todo ano, ao Governo do Estado de São Paulo (17%).