Prestar contas é obrigação constitucional de toda e qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos, conforme prescreve o parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal.
A não prestação de contas, ou sua prestação em atraso, macula a noção de gestão pública eficiente por dificultar, ou até mesmo inviabilizar, o exercício tempestivo da fiscalização da despesa pública, razão pela qual tais condutas são sancionadas por diversos diplomas legais e podem ensejar sanções civis, penais e administrativas.
A não prestação de contas é conduta que implica ato de improbidade, conforme se depreenda da leitura do art. 11, VI, da Lei n. 8.429/92. Contudo, há quem defenda que a prestação de contas extemporânea descaracteriza a improbidade, pois o artigo fala expressamente em “deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo”. Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INEXISTÊNCIA. PRESTAÇÃO DE CONTAS. APRESENTAÇÃO TARDIA. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE DOLO. 1. A configuração do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/92 somente é possível se demonstrada prática dolosa de conduta que atente contra os princípios da Administração Pública. 2. A ausência de prestação de contas, quando ocorre de forma dolosa, acarreta violação ao Princípio da Publicidade. Todavia, o simples atraso na entrega das contas, sem que exista dolo na espécie, não configura ato de improbidade. 3. Hipótese em que não foi demonstrada a indispensável prática dolosa da conduta de atentado aos princípios da Administração Pública. Ausência de ato de improbidade administrativa. Agravo regimental improvido. (STJ, AgRg no REsp 1382436/RN, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/08/2013, DJe 30/08/2013)
PROCESSO CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 8.429/92, ART. 11, INCISO VI. PRESTAÇÃO DE CONTAS TARDIA. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DAS SANÇÕES PREVISTAS NA LEI. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Na forma do art. 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/92, constitui-se como ato de improbidade "deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo". 2. Na hipótese, se a norma sancionadora inscrita no art. 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/92 prevê que se constitui como ato de improbidade "deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo", não há como se admitir uma interpretação extensiva dessa norma, para admitir a sua incidência nas hipóteses em que a prestação de contas ocorra com atraso, sob pena de se ter a aplicação de sanção tendo por base uma interpretação extensiva da norma legal, o que não se apresenta como juridicamente admissível. 3. Apelação a que se nega provimento. (TRF1, AC 0000523-67.2008.4.01.4300/TO, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL I'TALO FIORAVANTI SABO MENDES, QUARTA TURMA, e-DJF1 p.322 de 27/03/2009)
PROCESSO CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 8.429/92, ART. 11, INCISO VI. PRESTAÇÃO DE CONTAS TARDIA. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DAS SANÇÕES PREVISTAS NA LEI. APELAÇÃO PROVIDA. 1. Comprovado, nos autos, que houve a prestação de contas, fica afastada a hipótese de ato de improbidade com fundamento no art. 11, inciso VI, da Lei 8.429/1992, sobretudo porque aprovadas as contas. A jurisprudência das Turmas deste Tribunal firmou-se no sentido de que "o atraso na prestação de contas não se configura como ato de improbidade administrativa prevista no art. 11, VI, da Lei 8.429/92, uma vez que este dispositivo fala em: deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, não podendo sofrer interpretação extensiva" (AC 2000.01.00.069563-7-BA, Relatora Juíza Federal Convocada Vânila Cardoso André de Moraes, DJU/II de 24/06/2005, p. 13 e AC 2008.43.00.000523-1/TO, Rel. Desembargador Federal I'talo Fioravanti Sabo Mendes, Quarta Turma,e-DJF1 p.322 de 27/03/2009) 2. A norma sancionadora inscrita no art. 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/92 prevê que se constitui como ato de improbidade "deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo", não sendo possível uma interpretação extensiva dessa norma para admitir a sua incidência nas hipóteses em que a prestação de contas ocorra com atraso. 3. Apelação provida. (TRF5, AC 0000628-13.2004.4.01.4000/PI, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL I'TALO FIORAVANTI SABO MENDES, Rel. Conv. JUÍZA FEDERAL ROSIMAYRE GONCALVES DE CARVALHO, QUARTA TURMA, e-DJF1 p.99 de 30/04/2010)
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITA. PRESTAÇÃO DE CONTAS TARDIA. PRESENÇA NO PÓLO PASSIVO DE SERVIDORES QUE ERAM RESPONSÁVEIS PELA PRESTAÇÃO DE CONTAS. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 1. Os três primeiros requeridos, não eram legalmente responsáveis pela prestação de contas. Somente a ex-prefeita. 2. Ademais, a ex-prefeita, provou que, ainda que tardiamente, prestou as contas relativas às verbas federais repassadas. O atraso na prestação de contas não pode configurar ato de improbidade administrativa, previsto no art. 11, VI, da Lei nº 8.249/92, pois este dispositivo não admite interpretação extensiva. Também não há aplicação do inciso II do mesmo artigo por falta de prejuízo efetivo. Não há provas neste sentido. 2. Apelação improvida. (TRF1, AC 0000248-25.2006.4.01.3901/PA, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL HILTON QUEIROZ, Rel. Conv. JUIZ FEDERAL MARCUS VINICIUS BASTOS (CONV.), QUARTA TURMA, e-DJF1 p.132 de 19/10/2010)
Há precedentes do STJ, entretanto, que sugerem ser possível o enquadramento da conduta de “prestar contas em atraso” no ato de improbidade do art.11, II, que sanciona a prática tardia de ato de ofício:
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO QUE PRESTOU CONTAS COM ATRASO. INDISPENSABILIDADE DE COMPROVAÇÃO DO EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO E DO DOLO DO AGENTE. RECURSO ESPECIAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Compete à parte agravante rebater as razões expostas na decisão que visa a impugnar, não bastando apenas repetir os mesmos argumentos que já foram examinados e rejeitados na análise do Recurso Especial. 2. O recorrido prestou contas tardiamente, porém, não deixou de fazê-lo; não se comprovou qualquer irregularidade nas contas prestadas; e a norma insculpida no art. 11, VI da Lei de Improbidade, só pune aquele que deixa de prestá-las e não aquele que as apresenta tardiamente. 3. Quanto a violação ao art. 11, I e II da Lei 8.429/92, deixa-se de aprecia-las, porquanto a sentença de primeira instância não condenou o recorrido com base nos mencionados incisos; e como não houve naquela oportunidade recurso do Ministério Público Federal, entende-se preclusa a matéria, afim de evitar ofensa ao princípio do non refomatio in pejus. 4. Agravo Regimental a que se nega provimento. (STJ, AgRg no REsp 1297870/DF, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/05/2012, DJe 10/05/2012)
PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO MUNICIPAL. ATRASO E AUSÊNCIA NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. DISTINÇÃO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO. RECURSO PROVIDO. 1. O ato de improbidade administrativa descrito no art. 11, VI, da Lei 8.429/92 ("deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo") não se confunde com o mero atraso na prestação de contas previsto no seu inciso II. Ademais, seria necessário demonstrar na conduta omissiva do agente político a presença do elemento subjetivo, isto é, a má-fé ou o dolo genérico na burla ao comando legal, o que não ocorreu na hipótese. 2. Consoante destacado no aresto recorrido, o convênio firmado pelo município foi alvo de uma Tomada de Contas Especial Simplificada, não se tendo notícia de que as contas foram julgadas irregulares. O acórdão recorrido registra a informação de que não houve dano ao erário e que o ente público não foi prejudicado pelo atraso na prestação de contas do seu Chefe do Poder Executivo, pois permaneceu celebrando convênios. 3. Recurso especial provido. (STJ, REsp 1265964/RN, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/06/2012, DJe 14/06/2012)
O elemento subjetivo é o ponto nevrálgico do art. 11 da LIA, haja vista não se confundir ilegalidade com improbidade: a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência dominante no STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos culposa, nas do artigo 10 (v.g.: Resp 734.984/SP, 1 T., Min. Luiz Fux, DJe de 16.06.2008; AgRg no Resp 479.812/SP, 2ª T., Min. Humberto Martins, DJ de 14.08.2007; Resp 842.428/ES, 2ª T., Min. Eliana Calmon, DJ de 21.05.2007; Resp 841.421/MA, 1ª T., Min. Luiz Fux, DJ de 04.10.2007; Resp 658.415/RS, 2ª T., Min. Eliana Calmon, DJ de 03.08.2006; Resp 626.034/RS, 2ª T., Min.João Otávio de Noronha, DJ de 05.06.2006; Resp 604.151/RS, Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 08.06.2006).
A caracterizar como ato de improbidade administrativa tanto a prestação extemporânea de contas quanto sua não-prestação, tem-se:
APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONVÊNIO. ATRASO DESPROPORCIONAL. DOLO DO AGENTE CARACTERIZADO. I - O atraso desproporcional e desarrazoado na apresentação das contas, que ocorreu apenas após a propositura da ação originária e mais de 8 (oito) meses após encerrado o prazo para a sua devida prestação, caracteriza ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11 da Lei nº 8.429/92. II - A conduta dolosa do agente público está caracterizada, in casu, pela inexistência de justificativa para o atraso na prestação de contas e, por via de consequência, pela vontade livre e consciente de agir em desacordo com a lei. III - Apelo provido. (TJMA, Apelação Cível nº 30659/2011 (115268/2012), 1ª Câmara Cível do TJMA, Rel. Raimunda Santos Bezerra. j. 26.04.2012, DJe 29.05.2012).
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92, ART. 11, VI. ATOS QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DESNECESSIDADE DE OCORRÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. - Os atos que atentam contra os princípios da Administração Pública são condutas ímprobas previstas no art. 11 da Lei 8.429/92 e independem de demonstração de dano aos cofres públicos ou enriquecimento ilícito. II - Deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo constitui ato violador dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e de lealdade do servidor, que lesam a moralidade administrativa, enquadrando-se na hipótese de improbidade tipificada no inc. VI do art. 11 da Lei 8.429/92. III - Como não houve comprovação de dano aos cofres públicos ou enriquecimento ilícito, o quantum da multa civil deve ser reduzido. IV - Apelo provido em parte apenas para reduzir a multa civil. (TRF1 – Terceira Turma. AC 20051 BA 2003.33.00.020051-9. Relator: Des. Federal Cândido Ribeiro. Julgamento: 03/11/2009)
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CAUTELAR PREPARATÓRIA. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA. REQUISITOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI N.º 10.628/2002. INCONSTITUCIONALIDADE DE FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO DE CHEFE DO EXECUTIVO MUNICIPAL, NO EXERCÍCIO DO CARGO. NÃO CABIMENTO. COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ATRASO NO PAGAMENTO DOS SALÁRIOS DOS SERVIDORES MUNICIPAIS. AUSÊNCIA DE DIVULGAÇÃO DAS CONTAS NA CÂMARA MUNICIPAL. ARTS. 48 E 49 DA LEI COMPLEMENTAR N.º 101/2000. ATOS DE IMPROBIDADE. ART. 10, CAPUT E ART. 11, II, IV E VI DA LEI N.º 8.429/92. ENQUADRAMENTO. INICIAL. RECEBIMENTO. – (...) III - o atraso no pagamento do funcionalismo público municipal, bem como a ausência total de divulgação da disponibilização das contas perante a Câmara Municipal, são condutas atentatórias aos princípios da administração pública, suficientes para o enquadramento nos arts. 10 e 11, II, IV e VI, da Lei n.º 8.429/92, não exigindo a produção de resultado para restar evidenciada a prática de ato de improbidade. Ação que deve ser recebida para o fato ser devidamente apurado na instrução processual; - ação de improbidade administrativa recebida. (TJMA – Tribunal Pleno. Ação de Improbidade Administrativa 162162004 MA. Relator: Dês. Cleones Carvalho Cunha. Data de Julgamento: 09/12/2004)
APELAÇAO CÍVEL. EX-PREFEITO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. PRESTAÇAO DE CONTAS EXTEMPORÂNEA. LESAO A PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. 1.Os agentes públicos no exercício de mandato, independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, estão submetidos às penas previstas na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade), fato que, evidentemente, conduz à subsunção de ex-prefeitos aos preceitos da referida legislação. 2. Pode o Parquet, a qualquer momento, ressalvado o lapso prescricional para aplicação de sanções, ajuizar ação para combater suposta improbidade por apresentação tardia de prestação de contas, bem como por eventual enriquecimento ilícito e dano ao Erário daí decorrentes. 4. Recurso conhecido e improvido. (TJPI, APC 201000010050318 PI, Relator: Des. José Ribamar Oliveira, Data de Julgamento: 28/06/2011, 2a. Câmara Especializada Cível)
Destaque-se ainda que o ingresso de ação civil pública buscando a responsabilização do gestor por ato de improbidade não obsta que lhe sejam aplicadas outras sanções de natureza penal, civil e administrativa, conforme reza o art. 12 da LIA. É que a conduta narrada na solicitação de apoio pode ser eventualmente enquadrada no ilícito previsto no Decreto n. 201/67:
Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores:
VI - deixar de prestar contas anuais da administração financeira do Município a Câmara de Vereadores, ou ao órgão que a Constituição do Estado indicar, nos prazos e condições estabelecidos.
§1º Os crimes definidos nêste artigo são de ação pública, punidos os dos itens I e II, com a pena de reclusão, de dois a doze anos, e os demais, com a pena de detenção, de três meses a três anos.
§ 2º A condenação definitiva em qualquer dos crimes definidos neste artigo, acarreta a perda de cargo e a inabilitação, pelo prazo de cinco anos, para o exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação, sem prejuízo da reparação civil do dano causado ao patrimônio público ou particular.
Interessante destacar que a dicção legal do Decreto n. 200/67 é sensivelmente distinta da do art. 11, II ou VI, da LIA, sendo que aquele diploma considera crime, punível com detenção de três meses a três anos, “deixar de prestar contas anuais da administração financeira do Município a Câmara de Vereadores, ou ao órgão que a Constituição do Estado indicar, nos prazos e condições estabelecidos”. Aqui, o núcleo do tipo é deixar de prestar contas anuais ou prestá-las de forma extemporânea, hipótese na qual se enquadrariam tanto a omissão do Prefeito em prestar contas à Câmara Municipal, quanto a prestação de contas ao TCE/SC fora do prazo legal.
Ademais, a jurisprudência é no sentido de que o crime acima transcrito se caracteriza como crime formal, consumando-se com o simples atraso na prestação de contas, independentemente da ocorrência de qualquer outro resultado, sendo o simples atraso suficiente para ensejar a responsabilização penal:
PENAL. PREFEITO MUNICIPAL. CRIME DE RESPONSABILIDADE. ART. 1º, INCISO VI DO DECRETO-LEI Nª 201/67. Consoante entendimento desta Corte, o atraso na prestação de contas pode configurar, por si só, o delito previsto no art. 1º, inciso VI, do Decreto-Lei nº 201/67. (Precedentes do Pretório Excelso e desta Corte). Recurso provido.” (Quinta Turma, RESp nº 416.233/MA, Rel. Ministro Félix Fischer, julg. 16.03.2004, publ. DJU 10.05.2004, pág. 328).
RECURSO ESPECIAL. PENAL. PREFEITO MUNICIPAL. CRIME DE RESPONSABILIDADE. ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS.OMISSÃO EM CUMPRIR A OBRIGAÇÃO DE APRESENTAR CONTAS ANUAIS DA ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO MUNICÍPIO AO TRIBUNAL DE CONTAS, NOS PRAZOS E CONDIÇÕES ESTABELECIDOS NA CARTA ESTADUAL. TIPICIDADE DA CONDUTA E DO ATRASO. DENÚNCIA QUE ATENDE ÀS EXIGÊNCIAS DO ART. 41 DO CPP. AUSÊNCIA DAS HIPÓTESES DO ART. 43 DO CPP. PREMATURA REJEIÇÃO DA INICIAL ACUSATÓRIA. INVOCADA AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO. "O atraso na prestação de contas pode configurar por si só a figura típica descrita no Decreto-lei 201/67, art. 1º, VIII." (Precedentes desta Corte). Prestação de contas antes do oferecimento da denúncia. Ação tardia que não desconfigura o dolo. Tema a ser devidamente examinado na fase instrutória. Crime formal que se consuma independentemente da produção de qualquer resultado. Recurso conhecido e provido.” (Quinta Turma, Rel. Ministro José Arnaldo da Fonseca, jul. 27.05.2003, publ. DJU 23.06.2003, págs. 413)