Algumas palavras sobre o meio ambiente do trabalho.
A Constituição Federal dita que compete ao Poder Público defender e preservar o meio ambiente,[1] assim entendido como o conjunto de relações de ordem física, química e biológica, que rege a vida em todas as suas formas, inclusive a vida laboral (Lei n. 6.938/91. Art 3º). Mesmo que a discussão sobre o Estado mínimo seja inconsistente em seus próprios termos, já que seus defensores pregam o redirecionamento, e não a redução do Estado, há alguns pontos de consenso nos atores que debatem a relação entre Estado e sociedade: defensores das diferentes posições entendem que garantir a sobrevivência humana é um dos papéis do Estado, com a manutenção de um meio ambiente saudável, o que se materializa no Princípio 8 da Conferência de Estocolmo,[2] em redação muito semelhante ao que dispõe o art. 7º, inciso XXV da Constituição Federal.[3]
Vê-se, porém, que se multiplicam os danos causados pelo homem, com crescentes provas de perigosa poluição ambiental, prejudicando a saúde, a segurança e o bem estar do meio ambiente, especialmente naquele em que se trabalha[4], pois a mesma lógica que leva a explorar as pessoas e as classes sociais, leva também a explorar a natureza, de tudo se fazendo mercadoria e oportunidade de ganho (BOFF, 2012, p. 16). Para o filósofo e teólogo tupiniquim, uma sociedade só pode ser considerada sustentável se seus cidadãos puderem trabalhar decentemente, e com a consequente redução dos níveis agudos de pobreza.
A nossa ordem jurídica fez uma opção clara por um desenvolvimento sustentável, com a ordem econômica baseada na função social da propriedade e na defesa do meio ambiente, função social esta que somente será plenamente efetivada se exercida em paralelo à preservação do meio ambiente, com a observação das normas trabalhistas e com o favorecimento do bem-estar dos trabalhadores.
O elevado quantitativo de mortes e adoecimentos decorrentes da atividade laboral no Brasil depõe contra esta louvável iniciativa do legislador, revelando um padrão predatório de exploração do trabalho humano e do seu meio ambiente laboral, evidenciando, como regra, que está longe de ser prioridade patronal o investimento mínimo em prevenção aos acidentes de trabalho. Esse descaso empresarial no resguardo da segurança e saúde do trabalhador é facilmente detectável nos números de acidentes e doenças ocorridos no trabalho. De acordo com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 2015), o Brasil só fica atrás da China e dos EUA em números absolutos de acidentes de trabalho fatais.
Esse comportamento patronal não é episódico. Ao contrário do que se poderia cogitar, não decorre de reflexos de ciclos econômicos ou de outros fatos conjunturais. Trata-se de um padrão de comportamento predominante, visando à redução dos custos de produção, a fim de otimizar os lucros e/ou destacar-se no mundo concorrencial, ofertando serviços ou produtos a preços mais baixos que os concorrentes que proporcionam um ambiente de trabalho hígido a seus trabalhadores. A propósito, Filgueiras (2016) apresenta uma séria de indicadores sobre a acidentalidade no país, vinculado ao que ele designa como padrão de gestão do trabalho predominantemente predatório.
Neste contexto, para combater esses níveis alarmantes de degradação ambiental insere-se o papel do poder de polícia estatal[5], competindo-lhe preservar os processos ecológicos (art. 225, § 1º, CRFB), dentre os quais inclui-se o do trabalho (art. 200, VIII, CRFB).
O exercício do poder de polícia, nesta seara, tem por finalidade controlar os riscos de determinadas atividades ao meio ambiente do trabalho, sendo informado pelos princípios da prevenção e da precaução[6], consagrados no art. 225 da Constituição, que, em seu inciso IV, afirma que incumbe ao Estado “controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, qualidade de vida e o meio ambiente [g.n.]”.
No plano infraconstitucional, a observância desses princípios é notada na Lei n. 6.938/81, ao estabelecer que a permanência ilícita na conduta de degradação ambiental sujeitará o transgressor à suspensão de sua atividade, bem como na CLT, ao vedar o início de empreendimentos sem uma inspeção prévia de segurança e saúde por parte do Ministério do Trabalho.
Na mesma esteira, como instrumento para preservar a integridade física do trabalhador e reverter os absurdos índices de acidentes e adoecimentos no trabalho, a legislação prevê como providência a cargo da fiscalização do trabalho a interdição de máquina, equipamento ou setor, e o embargo de obra, como medidas de urgência, de natureza eminentemente preventiva, para afastar situações de trabalho que caracterizem grave e iminente risco ao trabalhador.
Como será enfatizado nas próximas linhas, cuida-se de medida também à disposição do juiz do trabalho, para impedir a continuidade das atividades nocivas à saúde do trabalhador, até que a situação de grave e iminente risco seja afastada. O Poder Judiciário, quando provocado, pode emanar determinações que subrogam a vontade das partes, paralisando atividades potencialmente perigosas, que expõem terceiros a risco de vida.
Esse protagonismo da Justiça do Trabalho na adoção de medidas preventivas ganha mais força ante a instituição, no ano de 2012, do Programa Trabalho Seguro[7] tendo como objetivo (art. 1º) “desenvolver, em caráter permanente, ações voltadas à promoção da saúde do trabalhador, à prevenção de acidentes de trabalho e ao fortalecimento da Política Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho - PNSST”.
Saúde e segurança do trabalho no ordenamento jurídico brasileiro. O embargo e a interdição administrativas. Natureza jurídica da medida.
A Constituição de 1988 elegeu, como fundamentos da República Federativa do Brasil, os valores sociais do trabalho e a dignidade da pessoa humana (art. 1º, incs. III e IV). A norma de maior hierarquia no ordenamento jurídico pátrio realçou a importância do trabalho humano, dispondo que este deverá ser desenvolvido com respeito à dignidade do trabalhador, que não pode ser tratado como mera mercadoria ou instrumento de produção de riquezas.
As disposições da Constituição deverão nortear todo o ordenamento infraconstitucional, inviabilizando qualquer texto normativo que possa atentar contra seus fundamentos. Se não é admissível norma atentatória a seus ditames, também não podem ser admitidas condutas empresariais ou decisões judiciais que lhes sejam contrárias, invalidando comandos técnico-administrativos acautelatórios da Inspeção do Trabalho, inspirados no princípio ambiental da prevenção.
A Constituição destaca a efetiva necessidade de assegurar a higidez do meio ambiente laboral, como parte integrante do meio ambiente em geral. E seguindo essa lógica de proteção da saúde do trabalhador, o constituinte de 1988 inovou ao estatuir como direito dos trabalhadores a redução dos riscos inerentes ao trabalho (art. 7º, XXII). Impende enfatizar que se intentou, com essa proteção normativa, instituir uma obrigação ostensiva a ser cumprida pelo empregador, pelo legislador infraconstitucional, pelo Judiciário, e pelas políticas públicas do Poder Executivo, com natureza eminentemente inibitória[8].
Sob o ponto de vista legislativo, além dos preceptivos constitucionais e do contido em normas internacionais,[9] várias disposições infraconstitucionais vigentes no ordenamento pátrio atendem ao comando constitucional de redução dos riscos inerentes ao trabalho, especialmente o art. 200 da CLT, que atribui ao Ministério do Trabalho estabelecer disposições à luz das peculiaridades de cada atividade ou setor de trabalho. Desse modo, o Ministério do Trabalho expediu diversas Normas Regulamentadoras (NRs), que estabelecem procedimentos obrigatórios relacionados ao meio ambiente laboral para garantir a saúde, segurança e higiene do trabalhador. Essas normas, tipificadas como portarias ministeriais, com alicerce constitucional (art. 87), são elaboradas e alteradas por comissões tripartites específicas compostas por representantes do governo, dos empregados e dos empregadores.
Com o objetivo de preservar a integridade física do trabalhador, o art. 161 da CLT, c/c item 3.1 da Norma Regulamentadora de n. 3, especificamente, estabelece, como providência a cargo da fiscalização do trabalho, no espectro do seu poder de polícia, a interdição de máquina, equipamento ou setor e o embargo de obra, diante de situações de iminente risco no ambiente laboral.
O Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região, através da sua 2ª Turma, efetivando no ordenamento jurídico pátrio o disposto na Convenção n. 81 da Organização Internacional do Trabalho, proferiu acórdão à unanimidade em ação civil pública de n. 0010450-12.2013.5.14.0008 (Relatoria do Desembargador Carlos Lobo) intentada pelo Ministério Público do Trabalho, com extensão nacional, asseverou que a competência para promover embargos e interdições é privativa dos auditores-fiscais do trabalho (e não mais dos Superintendentes Regionais do Trabalho). No mesmo sentido, a Portaria do Ministério do Trabalho e Previdência Social de n. 1.719, de 5 de novembro de 2014 (publicada no DOU em 07 de novembro de 2014) corrobora este entendimento.
Cuida-se de medida de urgência para afastar situação de trabalho que caracterize grave e iminente risco ao trabalhador. Não se trata de uma medida sancionatória, mas preventiva e acautelatória, colimando evitar o acidente ou adoecimento, e prevenindo novos infortúnios, tanto pelo efeito da prevenção específica que provoca no empregador atingido, quanto pelo efeito pedagógico.
Do ponto de vista jurídico, o comportamento empresarial que infringe o meio ambiente laboral, e as ações de instituições públicas que não o coíbe, não se coadunam com os Princípios da Precaução e Prevenção. Isso é ainda mais grave porque há um descompasso brutal entre o que o ordenamento jurídico estabelece e as condições de saúde ocupacional no Brasil. Há várias pesquisas que demonstram, por exemplo, como o descumprimento das normas de saúde e segurança do trabalho são generalizadamente descumpridas pelas empresas (FILGUEIRAS, 2012), e como a maioria dos acidentes possui relação com a inobservância das disposições legais pelas empresas (BRASIL/MTE/RS, 2011, FILGUEIRAS, 2014, 2015, 2016; VILELA; IGUTI & ALMEIDA, 2004).
Em se tratando de medida de natureza cautelar, a interdição e o embargo têm que ser medidas vinculantes (e não discricionárias) se os riscos são graves e iminentes. Tendo em vista os altos índices de acidentalidade no Brasil, os embargos e interdições administrativos são medidas não apenas compatíveis, mas necessárias, e devem ser crescentemente utilizadas até que esse quadro de sofrimento seja alterado. É essencial que o Poder Judiciária tenha isso em mente quando tratar essa matéria, a fim de não se admitir o levantamento judicial da interdição ou do embargo sem o afastamento do grave e iminente risco que ensejou a medida, o que contribui objetivamente para incentivar a perpetuação das condições que ensejam sofrimento e morte no trabalho.
O papel da Justiça do Trabalho na promoção da saúde e segurança e a resistência empresarial.
A Constituição da República assegura a inafastabilidade da jurisdição e, destarte, sempre que qualquer pessoa entender que está sofrendo lesão ou ameaça a seu direito, pode recorrer ao Judiciário para guarnecer a sua esfera juridicamente protegida, o que pode se dar diante de interdições administrativas perpetradas pela Inspeção do Trabalho supostamente ilegais.
Assim, não é incomum que as empresas que foram objeto da atuação do poder de polícia do Ministério do Trabalho ingressem no Poder Judiciário através de mandados de segurança – em manifesto abuso procedimental (PRUDENTE, 2013, p. 22) – ou de ações anulatórias de rito ordinário, buscando a nulidade das interdições ou embargos administrativos.
Não obstante, é preciso prudência do magistrado diante de ações que visem ao afastamento do ato de interdição/embargo, a fim de identificar se, de fato, o que pretende o peticionante é a proteção do seu direito diante de um ato administrativo ilícito ou se é proteger o seu interesse econômico (e não um direito) diante de situação que é efetivamente atentatória à saúde do trabalhador.
Em muitas situações, ao invés de providenciar a correção das irregularidades detectadas para conseguir o levantamento administrativo da interdição ou do embargo, o infrator opta por simplesmente impugnar o ato de interdição sem a adoção das providências corretivas necessárias ao afastamento do risco.
Um argumento que costuma ser utilizado pelos empregadores nas ações para suspensão dos efeitos da medida administrativa são os riscos econômicos da paralisação das atividades.
Ora, o direito à vida é preponderante sobre o direito à livre iniciativa, e o artigo 173 da CRFB é claro ao estabelecer que a atividade econômica submete-se ao valor social do trabalho e à dignidade da pessoa humana – e não o contrário.
Ademais, a interdição e o embargo objetivam também a regulação da concorrência, de modo a evitar que o desrespeito sistemático a normas de proteção da saúde do trabalhador possa configurar infração à ordem econômica (costumeiramente difundida como dumping social),[10] colocando a empresa infratora em situação concorrencial ilicitamente vantajosa em relação a seus competidores que cumprem a legislação. Sem a interdição e o embargo, seria muito mais vantajoso economicamente às empresas o descumprimento às normas de segurança e saúde no trabalho.
Queremos com isso enfatizar que o princípio constitucional da livre iniciativa deve ser analisado sob um ponto de vista amplo, levando em consideração os demais empregadores concorrentes e toda a oferta de serviços empresariais, e não apenas o perfil individual do litigante judicial.
Impossibilidade de ataque pela via do mandado de segurança.
Como vimos, é comum o empregador, ao invés de adotar as medidas necessárias ao saneamento dos riscos apontados no termo de interdição ou de embargo, buscar o afastamento judicial do embargo ou da interdição por meios mais céleres, em especial mediante o mandado de segurança com pedido de liminar, de modo a anular o mais rápido possível a interdição ou o embargo para não afetar sua atividade econômica, mesmo diante de risco grave à saúde do trabalhador.
O art. 5º, inciso I, da Lei nº 12.016, de 7 de agosto de 2009 (Lei do Mandado de Segurança) preceitua que não se concederá mandado de segurança quando se tratar “de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução”. Cuida-se exatamente da situação na qual se enquadra o embargo de obra e a interdição de máquinas, tendo em vista o disposto no §3º do art. 161 da CLT, que prevê instrumento administrativo recursal com efeito suspensivo.
Da decisão do Delegado Regional do Trabalho poderão os interessados recorrer, no prazo de 10 (dez) dias, para o órgão de âmbito nacional competente em matéria de segurança e medicina do trabalho, ao qual será facultado dar efeito suspensivo ao recurso” (grifos nossos)
Com efeito, deve-se atentar para a impossibilidade jurídica de se manejar a via estreita do mandado de segurança para o afastamento do ato, pela literal possibilidade de recurso com efeito suspensivo na seara administrativa, só restando ao empregador veicular sua pretensão pela via ordinária.
Não é só. No mais das vezes, o que se verifica é que inexiste prova documental pré-constituída carreada pelo impetrante do writ, o que também impede o conhecimento desta ação especial, que não comporta dilação probatória[11]. Isto sem falar que os atos emanados de autoridades públicas gozam de presunção de veracidade que, nos termos da nossa legislação, somente podem ser descontituídos mediante prova robusta em sentido contrário. Se não forem atendidos todos estes preceitos processuais, a via mandamental mostra-se impossibilitada.