I. Princípios e funções institucionais do Ministério Público
Como órgão essencial à função jurisdicional do Estado, o art. 127 da CF/88 determina que o Ministério Público é instituição permanente de grande relevância na defesa da ordem jurídica, do regime democrático, dos interesses sociais e dos interesses individuais indisponíveis.
Para o exercício destas atribuições, o parquet é resguardado por princípios que o norteiam, no sentido de assegurar a realização do projeto constitucional de democracia.
O art. 127, 1º da Carta Magna traz como princípios a Unidade, a Indivisibilidade e a Independência funcional. O princípio da Unidade dispõe que os membros do MP integram um só órgão, sob direção de um único Chefe (Procurador-Geral). Sua divisão é meramente funcional. Os critérios que definem a unidade fazem parte da estratégia posta na Constituição de 1988, que definiu as prioridades institucionais do parquet.
Ressalte-se a diferença entre os princípios da Unidade com o da Indivisibilidade, também atinente ao parquet. Isto porque, o segundo refere-se à possibilidade de um membro ser substituído por outro, que passa a ser responsável pelo processo sem que haja qualquer vício de competência, visto que todos são igualmente legitimados para tal.
O princípio da Independência funcional busca garantir que o MP esteja imune a pressões externas dos poderes estatais e internas dos seus órgãos da administração superior, exercendo assim livremente suas funções institucionais. A partir deste princípio, o membro do parquet só estaria vinculado ao direito, e a nenhuma esfera de poder.
As funções institucionais do parquet estão previstas no art. 129 do mesmo diploma, tais como a promoção da ação penal pública; a defesa dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública; e o controle externo da atividade policial, esta última inserida pela LC 75/93.
No que tange ao controle externo da atividade policial, hipótese prevista pelo art. 129, VII da CF/88, observa-se que o MP possui a função institucional de verificar falhas na atividade policial de modo a evitar abusos de poder por parte das polícias civis e militar durante a persecução criminal, garantindo um controle interinstitucional entre os órgãos estaduais e federais.
O Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP, criado pela EC 45/04, torna eficaz este controle através da investigação e disponibilização de dados sobre as condições físicas e estruturais das prisões, a organização do trabalho das delegacias civis, os bens apreendidos, bem como a investigação da atuação policial em campo, buscando alcançar um sistema de segurança pública mais eficiente.
Em 2012, segundo o Promotor de Justiça Marcelo Pedroso Goulart, o Ministério Público passaria por uma situação de crise, encontrando-se em fase de transição entre o antigo e o novo ministério proposto pela Constituição Federal de 1988. A estratégia institucional prevista na Carta Magna estabelece que os membros do parquet sejam agentes de uma vontade política transformadora, de modo a efetivar o projeto constitucional de democracia.
Entretanto, para ele, esta estratégia institucional ainda não estaria implantada no Ministério Público, por razões técnicas e culturais inerentes ao órgão. O mesmo alerta que a falta desta postura por parte de seus membros traria o risco de uma passividade tomar conta da instituição, acarretando uma perda gradual de sua legitimidade, levando ao retrocesso de sua configuração institucional.
Para que os membros do parquet se tornassem agentes desta vontade política transformadora, o autor defende uma atualização na forma como os princípios que regem o MP são compreendidos e aplicados. Para ele, o princípio da Independência funcional deveria ser revisto, posto que a visão de estar vinculado ao direito não deve se ater a uma dimensão puramente normativa, mas sim sob a análise constante da norma inserida num contexto social, político e econômico.
Contudo, atualmente não merece prosperar esta alegação, uma vez que esta postura exigida pelo autor já faz parte da atuação dos seus membros, que possuem uma vinculação às diversas dimensões do direito, estando em consonância com a estratégia institucional prevista para o MP na CF/1988, e obedecendo ao projeto democrático nela estabelecida.
De todo modo, através destas funções e princípios o Ministério Público consegue exercer a sua competência fiscalizatória, de grande relevância na tutela de interesses difusos - voltado a pessoas indeterminadas como o direito ambiental -, e na tutela de direitos coletivos - voltado a pessoas determináveis -, como o direito das associações.
Observa-se a estreita relação de dependência recíproca entre os princípios e funções atribuídas ao parquet, condição sem a qual não seria possível a proteção dos direitos individuais homogêneos e indisponíveis, conforme se verá a seguir.
II. A necessária distinção entre direitos individuais homogêneos e indisponíveis
Os direitos individuais homogêneos pressupõem uma lesão de origem comum e a consequente comunhão de destinos entre os seus integrantes, decorrentes do dano sofrido. Assim, em razão de um fato que acomete a todos os envolvidos seria possível molecularizar a ação, que embora tenha ocorrido a cada um de forma isolada, será tratada como se coletiva fosse.
O objetivo deste tratamento é evitar a tomada de decisões contraditórias sob um mesmo fato gerador, visando a harmonização de entendimento judicial. Além disso, a celeridade, efetividade e economia processual são questões que favorecem o aglutinamento de ações, desde que elas possuam uma origem comum.
Nelson Nery Júnior e Rosa Maria de Andrade Nery conceituaram os direitos individuais homogêneos como:
“(...) direitos individuais cujo titular é perfeitamente identificável e cujo objeto é divisível e cindível. O que caracteriza um direito individual comum como homogêneo é a sua origem comum. A grande novidade trazida pelo CDC no particular foi permitir que esses direitos individuais pudessem ser defendidos coletivamente em juízo."
Os direitos individuais homogêneos encontram previsão no art. 91 do CDC/91, a seguir descrito.
Art. 91. “Os legitimados de que trata o art. 82 poderão propor, em nome próprio e no interesse das vítimas ou seus sucessores, ação civil coletiva de responsabilidade pelos danos individualmente sofridos, de acordo com o disposto nos artigos anteriores.”
É neste momento que os direitos individuais homogêneos se diferenciam dos individuais indisponíveis. Se no primeiro haveria uma ação com diversos integrantes ligados por um dano de origem comum, no segundo, porém, só haveria um indivíduo no polo passivo da demanda com um direito que por ser de interesse público o mesmo não poderá dele abrir mão ou declinar, como o direito à vida, justificando-se a tutela da ação pelo parquet.
Desta maneira, a tutela de direitos individuais indisponíveis pelo Ministério Público estaria fundamentada no interesse público pela relevância social do direito pleiteado pelo autor. O Estado não pode afastar-se de defender um bem de interesse comprovadamente público, ainda que somente um cidadão esteja a ocupar o polo passivo da demanda, sob pena de desrespeito à dignidade humana.
A doutrina majoritária defende que para a tutela de direitos homogêneos por parte do Ministério Público, também deveria haver um interesse socialmente relevante. É o que restou demonstrado na Súmula nº 7 do CSMP-SP, senão vejamos:
“O Ministério Público está legitimado à defesa de interesses individuais homogêneos que tenham expressão para a coletividade.”
Destarte, o acesso à justiça e a celeridade processual se verificam de forma mais efetiva tanto na tutela de direitos homogêneos quanto na tutela dos direitos individuais indisponíveis pelo órgão ministerial.
III. Limites da tutela de direitos indisponíveis pelo Ministério Público
Muito embora a tutela de interesses individuais indisponíveis esteja plenamente prevista no art. 127 da CF/88, e o art. 1º da LC 75/93 c/c art. 1º da LOMP/93, os limites da atuação do Ministério Público não encontram-se devidamente estabelecidos, devendo ser examinado o que seria considerado um direito indisponível.
Ao dispor sobre a tutela de direitos individuais indisponíveis, o autor Hugo Nigro Mazilli defende que estariam nesta condição pessoas vulneráveis como crianças e idosos, pois em razão da sua incapacidade haveria a indisponibilidade de seus interesses e a consequente proteção pelo Ministério Público.
Entretanto, este posicionamento encontra-se superado. Atualmente, a tutela de direitos considerados indisponíveis não está a versar sobre direitos dos vulneráveis acima descritos. Para além disto, busca-se proteger interesses de todo e qualquer indivíduo que possua um bem da vida que com amplitude de interesse público e por esta razão, seja considerado indisponível.
A jurisprudência do STJ confirma o novo alcance da tutela de direitos indisponíveis pelo Ministério Público, senão vejamos.
Ementa: RECURSO ESPECIAL. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. PESSOA IDOSA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. 1. Este Tribunal Superior possui entendimento pacífico no sentido de que o Ministério Público é parte legítima para propor ação civil pública, com o objetivo de tutelar direitos individuais indisponíveis. 2. O direito à vida e à saúde são direitos individuais indisponíveis, motivo pelo qual o Ministério Público é parte legítima para ajuizar ação civil pública visando o fornecimento de medicamentos de uso contínuo. (q.v., verbi gratia, EREsp 718.393/RS, Rel. Ministra Denise Arruda, PRIMEIRA SEÇÃO, DJ 15.10.2007).
Ementa: AGRAVO DE INSTRUMENTO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. TUTELA ANTECIPADA. MEDICAMENTO. DIREITO ÀSAÚDE. DIREITOS INDIVIDUAIS INDISPONÍVEIS. MULTA PECUNICÁRIA. MANUTENÇÃO. -Tanto os Estados quanto os Municípios são responsáveis pelo fornecimento de tratamento médico, para os casos em que o pedido estiver embasado em prescrição médica indicativa da patologia e evidenciada a impossibilidade do necessitado em custear o tratamento.
(TJ-MG - AI: 10349120024667001 MG, Relator: Antônio Sérvulo, Data de Julgamento: 11/06/2013, Câmaras Cíveis / 6ª CÂMARA CÍVEL. Data de Publicação: 21/06/2013.)
Neste passo, conforme se verifica através dos julgados acima, uma vez configurada a impossibilidade de o indivíduo prover o próprio medicamento ou tratamento, aliada à comprovação de tratar-se de um direito indisponível como a saúde, caberia ao órgão ministerial requerer e impor à União, ao Estado ou aos Municípios a sua prestação ao interessado.
Ocorre que, com o fim de pacificar definitivamente este entendimento, através do julgamento de recursos repetitivos, a Primeira Turma do STJ decidiu por unanimidade firmar a Tese sob nº 166 garantindo a legitimidade do parquet para pleitear estes interesses, senão vejamos.
O Ministério Público é parte legítima para pleitear tratamento médico ou entrega de medicamentos nas demandas de saúde propostas contra os entes federativos, mesmo quando se tratar de feitos contendo beneficiários individualizados, porque se refere a direitos individuais indisponíveis, na forma do art. 1º da Lei n. 8.625/1993 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público).
Assim, entende-se que a tutela de direitos individuais indisponíveis pelo parquet não estaria adstrita à proteção de vulneráveis como crianças e idosos, tão somente, pois esta competência encontra-se pacificada através de leis específicas. A proteção a estes interesses alcança todo aquele que possua um direito realmente indisponível, ainda que de forma isolada em seu pleito.
O direito à saúde seria uma hipótese de direito indisponível pelo qual o Ministério Público estaria legitimado a ingressar com ação individual para proteger um cidadão em específico, pois a saúde está ligada ao direito fundamental à vida, constitucionalmente previsto.
IV. Considerações Finais
Diante do exposto, conclui-se pela relevância social da tutela de direitos individuais indisponíveis pelo Ministério Público, hipótese plenamente garantida pelo art. 127 da CF/1988, mas que, enquanto norma de eficácia limitada, necessitava de parâmetros definidores acerca do conceito de indisponibilidade.
Ressalte-se que o entendimento jurisprudencial não está a versar sobre direitos de vulneráveis como crianças e idosos, igualmente indisponíveis mas que já encontravam amparo pacificado através de leis específicas sobre a matéria, como o Estatuto da Criança e do Adolescente e o Estatuto do Idoso.
Para além disso, o objeto da Tese 166 firmada através do julgamento de Recursos Repetitivos foi garantir a legitimidade do Ministério Público tutelar todo e qualquer interesse individual que seja considerado de interesse público, como a tutela do direito à saúde, diretamente ligado ao direito à vida.
É inegável a efetivação do acesso à justiça com maior celeridade e eficácia, objetivos que se coadunam com a instrumentalidade do processo atual, que antes de ser um fim em si mesmo, deve ser meio de satisfação do direito material almejado pelo indivíduo, no caso em análise, de natureza indisponível.
Portanto, a decisão se mostra ainda mais acertada tendo em vista o contexto social em que se encontra o país, no qual o acesso à justiça é claramente desigual. O Ministério Público reafirma seu compromisso ao reduzir esta desigualdade de acesso à justiça como um equalizador de oportunidades capaz de obrigar os entes federativos ao fornecimento de medicamentos ou tratamentos de saúde ao cidadão, concretizando os objetivos fundamentais previstos no art. 3º da CF/88.
Referências bibliográficas:
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GOULART, Marcelo
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MAZILLI, Hugo Nigro. Curso sobre Tutela Coletiva. Disponível em: <www.mazilli.com.br.> Acesso em : 28/06/2018.