O Projeto de Lei Complementar nº 84/03, de autoria do Dep. Luiz Carlos Hauly e em trâmite da Câmara dos Deputados, dispõe sobre o regime de previdência complementar do servidor público e dá outras providências.
Preliminarmente, destaque-se que a instituição do regime de previdência complementar dos servidores públicos foi viabilizada pela Emenda Constitucional (EC) nº 20/98 – complementada pela EC nº 41/03 – a partir das alterações introduzidas no art. 40 da Constituição Federal (CF).
Portanto, a partir das emendas constitucionais em comento, os servidores públicos titulares de cargos efetivos passaram a contar com a previsão normativa de dois regimes de previdência: um Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) [1], previsto no art. 40 da CF e assemelhado ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), e um Regime de Previdência Complementar (RPC), também previsto no art. 40 da CF, mas ainda pendente de instituição.
Em que pese a previsão constitucional dos regimes próprio e complementar dos servidores públicos situar-se no art. 40 da CF, aos referidos regimes são também aplicadas – respectiva e subsidiariamente – as regras e princípios do regime geral (RGPS), bem como aquelas referentes à previdência complementar (art. 202 da CF). Nesse sentido, ao regime de previdência complementar dos servidores públicos aplicam-se os princípios e as regras contidas no art. 40 e, no que couber, as previstas no art. 202, ambos da Constituição Federal.
O art. 202 da CF introduz o regime de previdência privada, por isso, complementar ao regime geral, denominado previdência pública. Em virtude da natureza privada e do caráter eminentemente subsidiário, a previdência complementar será organizada de forma completamente autônoma com relação ao regime geral e a adesão a ela será sempre facultativa. O § 2º do art. 202 da CF preocupou-se em consagrar o caráter não salarial das contribuições previdenciárias do empregador para o regime de previdência privada, na intenção de evitar a possibilidade de se obter, via judicial, o levantamento das quantias pagas tanto pelo empregado quanto pelo empregador. No entanto, essa linha de entendimento já era seguida pelo STJ. Já o § 3º do artigo constitucional em comento veda o aporte de capital da União, Estados, e suas autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades públicas, salvo na condição de patrocinadores, fixando a paridade de contribuições dos patrocinadores (instituidores de planos de benefícios de caráter previdenciário para os seus servidores dos cargos efetivos) e participantes (servidor titular de cargo efetivo que aderir aos planos e benefícios). Os §§ 4º, 5º e 6º do art. 202 da CF definem o conteúdo da lei complementar que deverá disciplinar a relação entre a União, Estados, Municípios, suas autarquias e fundações, sociedades de economia mista e empresas controladas direta ou indiretamente pelo Poder Público e as entidades de previdência fechada (Lei Complementar nº 108/01). Essa mesma lei complementar será aplicada às empresas privadas permissionárias ou concessionárias de serviço público, sempre que patrocinadoras de entidades fechadas de previdência privada. Por fim, a Constituição consigna, ainda, a necessidade de inserção dos participantes das entidades fechadas de previdência privada em seus colegiados e instâncias de decisão, para que os interesses dos participantes sejam objeto de discussão e deliberação.
A partir do quadro constitucional vigente, o regime de previdência complementar dos servidores públicos poderá ser instituído por lei ordinária, de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo do respectivo ente federado, por intermédio de entidade fechada de previdência complementar [2], de natureza pública, que oferecerá aos seus participantes (servidores públicos) planos de benefícios na modalidade de contribuição definida (CD) [3].
O regime de previdência complementar somente poderá ser aplicável aos servidores públicos titulares de cargo efetivo que ingressaram no serviço público antes da instituição do respectivo regime, mediante prévia e expressa opção do servidor. De outro turno, a efetiva instituição do regime de previdência complementar constitui condição para que os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) possam adotar, como limite máximo de suas aposentadorias e pensões, o teto de benefícios do RGPS, atualmente fixado em R$ 2.508,72 (dois mil quinhentos e oito reais e setenta e dois centavos).
No plano infraconstitucional, o regime de previdência complementar dos servidores públicos já encontra regulamentação normativa nas Leis Complementares (LC) nº 108 e 109, ambas de 2001. A LC nº 109/01 prevê as normas gerais aplicáveis ao Regime de Previdência Complementar e dá outras providências. Já a LC nº 108/01 dispõe, especificamente, sobre a relação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e outras entidades públicas e suas respectivas entidades fechadas de previdência complementar. Portanto, de acordo com princípio da especificidade, aplica-se ao regime de previdência complementar dos servidores públicos a LC nº 108/01 e, no que com ela não colidir, a LC nº 109/01.
Vale destacar que todo o quadro normativo deduzido – constitucional e infraconstitucional – não prescinde de lei específica que institua o regime de previdência complementar dos servidores públicos, mediante a criação das respectivas entidades fechadas de previdência complementar, nas diversas esferas da Federação.
O Projeto de Lei Complementar nº 84/03 vem somar-se à normativa legal já existente prevendo, em seu art. 1º [4], a existência de apenas uma entidade fechada de previdência complementar para a União e cada um dos entes federados (incluídas as suas autarquias e fundações), quando da efetiva implementação do respectivo regime de previdência complementar.
Nesse ponto específico, convém destacar que o § 20 do art. 40 da CF [5] veda a existência de mais de um regime próprio de previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime de cada ente estatal (ressalvados os militares, art. 142, § 3º, X, da CF). A norma constitucional em questão refere-se aos regimes próprios de previdência social (RPPS), não se aplicando ao regime de previdência complementar (RPC).
Portanto, o projeto de lei complementar em comento inova ao importar a previsão constitucional de uma única unidade gestora dos respectivos regimes próprios, para o regime complementar de previdência dos servidores públicos.
O art. 2º do projeto de lei complementar em comento traz a regra mais controvertida da proposta legislativa sob apreciação. Segundo o inciso I do dispositivo em análise, as entidades de previdência complementar dos servidores públicos, bem como as entidades de previdência complementar das empresas públicas, sociedades de economia mista e órgãos e entidades nas quais a União detenha o controle do capital social, direta ou indiretamente, deverão aplicar e manter integralmente os recursos sob sua gestão em títulos públicos de emissão do governo federal. Já o inc. II prevê que o depósito dos recursos geridos pelas referidas entidades deverá ser feito em instituições financeiras controladas pela União Federal. Transcreve-se, por oportuno, o artigo 2º do PLC 84/03:
"Art. 2º As entidades de previdência complementar mencionadas no art. 1º deverão observar, obrigatoriamente, os seguintes requisitos, quando da gestão e aplicação dos recursos sob sua responsabilidade:
I – aplicação e manutenção integral dos recursos em títulos públicos de emissão do governo federal;
II – depósito dos recursos exclusivamente em instituições financeiras controladas pela União Federal."
Ao determinar que as entidades fechadas de previdência complementar dos servidores e empregados públicos invistam seus ativos em títulos públicos de emissão do governo federal, a proposta de lei complementar exclui, da carteira de investimentos desses fundos, papéis altamente rentáveis e de baixo risco, o que poderia comprometer o equilíbrio financeiro-atuarial da entidade, especialmente se levarmos em consideração as elevadas metas atuariais.
Estariam excluídas da carteira de investimentos dos fundos de pensão dos servidores públicos – e dos demais fundos de pensão de órgãos ou entidades dos quais a União detenha o controle do capital social, como a PREVI do Banco do Brasil, por exemplo – ações de alta rentabilidade e de boa liquidez, como ações da indústria de bebidas alcoólicas e de cigarros.
Em artigo publicado em revista especializada, Andréa Háfez acrescentada mais um ingrediente ao polêmico tema, "a ética da rentabilidade" [6]. Na matéria é destacada proibição de fundos de pensão dos servidores públicos investirem em ações de empresas cujos produtos fossem potencialmente prejudiciais à saúde dos consumidores. O Dep. Hauly, autor do projeto de lei complementar em comento, defende a posição de que os fundos de pensão mantidos com recursos públicos, direta ou indiretamente, não podem contribuir para setores das indústrias como o de bebidas alcoólicas, cigarros e armas de fogo, haja vista o comprometimento do Estado com o bem estar-social e como interesse público como um todo. De outro turno, em última análise, é o próprio Estado quem tem de arcar com as despesas para o tratamento das doenças decorrentes do consumo de produtos prejudiciais à saúde, bem como com os gastos para a contenção de violência e suas conseqüências.
Do outro lado do debate, situam-se os representantes do mercado financeiro - que não pode prescindir dos investimentos dos fundos de pensão (cujo portfólio atual conta com papéis da AmBev e da Souza Cruz, exemplificativamente) – e os representantes dos fundos de pensão. Estes últimos sustentam que o compromisso do fundo é apenas com os empregados que confiaram às entidades de previdência a gestão e aplicação dos seus recursos com vista ao pagamento de benefício futuro, sendo impossível a renúncia à rentabilidade de determinadas ações.
Destaca-se, ainda, que proibição de investimento em determinados papéis contraria a política da própria Superintendência Nacional de Previdência Complementar (PREVIC) - órgão responsável pela regulação do sistema de previdência complementar - que é no sentido de flexibilizar cada vez mais as decisões de investimento dos fundos de pensão.
O art. 3º do PLC nº 84/03 prevê a publicação mensal, em órgão oficial e na rede mundial de computadores, dos demonstrativos contábeis financeiros, atuariais e de benefícios, sem prejuízo da divulgação aos participantes, das entidades de previdência complementar dos servidores públicos, dispondo, ainda, acerca do necessário controle do Tribunal de Constas da União.
Por fim, o art. 4º prevê o prazo de um ano para que os planos de benefícios das entidades de previdência complementar das empresas públicas, sociedades de economia mista, órgãos e entidades que a União detenha, direta ou indiretamente o controle do capital social, existentes até data de publicação da Lei Complementar, se ajustem ao disposto nos art. 2º e 3º do projeto em comento.
Vale destacar que, em 1º.6.2005, a Comissão de Seguridade Social e Família (CSSF) da Câmara dos Deputados, ao apreciar o PLC nº 84/03, acolheu o parecer do Relator, Dep. Geraldo Resende, no sentido de rejeição do projeto. Em seu voto, o Relator destaca que proposta antecipa-se à efetiva implantação do regime de previdência complementar dos servidores públicos, limitando-se a abordar questões esparsas. Aduz-se, ainda, que a complexidade do tema, somada ao fato de a EC 41/03 determinar que as entidades fechadas de previdência complementar dos servidores públicos possuirão natureza pública, e não privada, impõem a melhor análise das propostas contidas no PLC, especialmente a partir da sistematização das normas que serão a ele aplicadas.
O presente debate está longe de se esgotar, tampouco é essa a pretensão do presente artigo. Contudo a polêmica retrata a inadequação da adoção do modelo de previdência complementar para os servidores públicos uma vez que o compromisso maior do Estado é com o bem-estar social de toda a população, não se podendo admitir que entes públicos contribuam, ainda que indiretamente, para o desenvolvimento de determinados setores da indústria.
Com efeito, a ótica privatista (ou neo-patrimonialista) vem sendo a tônica das reformas implementadas pelo Governo, dentre as quais se situa a Reforma da Previdência. A linha condutora de todo o processo de "modernização" do Estado é a idéia de um Estado Subsidiário, intrinsecamente ligado à noção de sociedade de risco e de globalização [7].
Contudo, o modelo que se pretende implementar encontra sérias limitações e restrições em princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito - como o da moralidade, da dignidade da pessoa humana, do interesse público - conduzindo-nos a uma profunda reflexão acerca viabilidade constitucional da implementação do regime de previdência complementar dos servidores públicos federais.
Notas
- Destaque-se que ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, bem como de outro cargo temporário ou de emprego público, aplica-se o Regime Geral de Previdência Social – RGPS, nos moldes do § 13 do art. 40 da Constituição Federal.
- De acordo com o art. 31 da Lei Complementar nº 109, As entidades fechadas de previdência complementar são aquelas acessíveis, na forma regulamentada pelo órgão regulador e fiscalizador, exclusivamente: aos empregados de uma empresa ou grupo de empresas e aos servidores da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, entes denominados patrocinadores; e aos associados ou membros de pessoas jurídicas de caráter profissional, classista ou setorial, denominadas instituidores. As entidades fechadas organizar-se-ão sob a forma de fundação ou sociedade civil, sem fins lucrativos.
- Segundo Luiz Alberto dos Santos: "um plano de benefício definido tem como vantagem permitir que o nível de reposição de renda idealizado pelo participante e pelo patrocinador sejam atingidos de maneira mais segura. Já o plano de contribuição definida gera benefícios inferiores ou superiores aos esperados, mas não há qualquer segurança num ou noutro sentido. Além disso, o resultado é individualizado, já que depende de uma série de fatores tais como tempo de contribuição, idade na data da aposentadoria, inflação, taxas de juros e resultados dos investimentos. A maioria dos especialistas considera que um plano de BD é mais justo, ao considerar os fatores idade, tempo de serviço e salário, mas reduzindo a importância do salário - que no plano CD é o fator primordial. O plano BD é geralmente estruturado de modo a proporcionar um benefício relacionado ao salário final do participante, assegurando, portanto, um nível adequado de reposição. Já no plano CD o empregado assume o risco da inflação e depende do resultado dos investimentos para preservar o valor dos seus benefícios, produzindo grande incerteza. E, num plano BD, os riscos e resultados dos investimentos são assumidos pelo fundo de pensão (e pelo empregador); no plano CD, o risco é assumido integralmente pelo empregado. Não há nenhuma responsabilidade para os patrocinadores em caso de as reservas do plano não serem suficientes para o pagamento dos benefícios, ou no caso dos benefícios serem menores do que o esperado. (SANTOS, Luiz Alberto. Planos de Contribuição Definida: porque o Governo quer limitar os fundos de pensão dos servidores públicos. Disponível na Internet: < http://www.pt.org.br/assessor/Planos%20de%20Contribuicao%20Definida.html >. Acesso em 1º.6.2005
- Art. 1º do PLC nº 84/03: Na implementação de regime de previdência complementar no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, haverá apenas uma entidade fechada de previdência complementar para a União e cada um dos entes federativos.
- § 20 do art. 40 da CF: Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X.
- HÁFEZ, Andréa. A ética da rentabilidade, in: Investidor Institucional, º 158, ano 10, maio/2005, pp. 29-30.
- Ricardo Lobo Torres, discorre acerca dos referidos conceitos, nos seguintes termos: "O Estado Democrático e Social de Direito vai se afirmando, cada vez mais, como Estado Subsidiário. No Brasil essa característica fica muito clara a partir das reformas constitucionais da década de 90. O Estado Subsidiário reflete um novo relacionamento entre Estado e Sociedade, no qual a Sociedade tem a primazia na solução dos seus problemas, só devendo recorrer ao Estado de forma subsidiária. Observou Klaus Tipke que o Estado não possui dinheiro originariamente (Der Staat selbst hat kein Geld) e que sua missão se reduz a tirar parcimoniosamente recursos da camada mais rica da população para repassá-los à mais pobre, observando os postulados da justiça. O Estado Subsidiário vem substituir historicamente o Estado de Bem-estar Social, no qual havia a predominância do Estado sobre a Sociedade ou até uma certa simbiose entre ambos. Remotamente se estrema do Estado Liberal Clássico ou do Estado Guarda-Noturno, que privilegiava a liberdade individual e no qual o indivíduo tinha a preeminência diante do organismo estatal. (...) O Estado Subsidiário é o Estado da Sociedade de Risco, assim como o Estado de Bem-estar Social, na expressão de Forsthoff, foi o Estado da Sociedade Industrial, que entrou em crise pela voracidade na extração de recursos financeiros da sociedade para financiar as políticas desenvolvimentistas e o pleno emprego. Não se cuida de um Estado Pós-moderno, que passe a se conduzir pelos mecanismos da deslegalização, da desregulamentação ou da autoregulação, mas de um Estado Pós-positivista, ainda no âmbito da modernidade, que procura pautar as suas ações com base no princípio da transparência, para superar os riscos sociais. A sociedade de riscos se caracteriza por algumas notas relevantes: a ambivalência, a insegurança e o redesenho do relacionamento entre as atribuições das instituições do Estado e da própria sociedade.(...) Da ambivalência e do caráter paradoxal da sociedade de risco decorre a modificação do próprio conceito de segurança. A idéia de segurança jurídica, prevalecente no Estado Liberal Clássico, que tinha por objetivo a proteção dos direitos individuais do cidadão, começa a ser contrabalançada no Estado de Bem-estar Social com a de segurança social (rectius: seguridade social) e culmina, no Estado Subsidiário, com a de seguro social. Os riscos e a insegurança da sociedade hodierna não podem ser eliminados, mas devem ser aliviados por mecanismos de segurança social, econômica e ambiental. A solidariedade social e a solidariedade do grupo passam a fundamentar as exações necessárias ao financiamento das garantias da segurança social. Habermas chega a falar em uma nova dimensão estatal, a do Estado de Segurança (Sicherheitsstaat), fundado no princípio da solidariedade.Uma outra característica marcante da sociedade de risco é que nela as instituições políticas e as instituições sociais entram em novo relacionamento. O Ministério Público e o Judiciário passam a exercer papel mais ativo na defesa dos direitos difusos, em cooperação com as instituições sociais, afastando-se da missão neutra que desempenhavam na sociedade industrial. A sociedade de riscos, com a pluralidade de interesses em jogo, é necessariamente uma sociedade litigiosa." (TORRES, Ricardo Lobo. O Princípio da Transparência no Direito Financeiro. Disponível na Internet: <http://www.mundojuridico.adv.br>. Acesso em 15.5.2005)