Introdução
Além da crise econômica e da recessão que dura mais de 2 (dois) anos, o Brasil enfrenta um ambiente político e institucional extremamente delicado. Praticamente todos os dias, altos funcionários públicos são denunciados ou envolvidos em escândalos políticos, em alguns casos com fortes indícios, em outros baseados em meros rumores.
Independentemente da razão do oferecimento de tais denúncias ou dos elementos de informação presentes, é fato que diversos membros dos Poderes do Estado estão no polo passivo de Ações Penais Públicas Incondicionadas.
Tal situação gera um problema institucional. Isto porque as ações penais são analisadas e julgadas pelo Poder Judiciário, os membros dos outros Poderes, em tese, independentes e distintos, poderiam estar sujeitos ao arbítrio dos membros da corte competente?
Se a resposta for positiva, os membros do Poder Judiciário, um poder considerado pouco democrático em função da escolha de seus membros através de critérios técnicos, estariam em posição de evidente controle sobre os destinos dos membros dos outros poderes, que poderiam perder não só o cargo, mas também a liberdade. Se a resposta for negativa, contudo, a máxima da soberania da lei perde seu sentido, uma vez que a sociedade seria estratificada entre “intocáveis” (que estariam sujeitos apenas as próprias regras e cuja punição dependeria de desacordos intra-classe) e “comuns” (aqueles que não possuem o privilégio de pertencerem a uma “estrutura corporativa”).
A resposta para tal questão encontra-se no artigo 53 da Constituição Federal:
Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.
§ 1º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal.
§ 2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.
§ 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.
§ 4º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.
§ 5º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato.
§ 6º Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações.
§ 7º A incorporação às Forças Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva.
§ 8º As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatíveis com a execução da medida.
Contudo, se a possibilidade e os critérios para o Poder Judiciário aplicar penas restritivas de liberdade a parlamentares não possui maiores complicações, o mesmo não pode ser dito em relação à aplicação de medidas cautelares restitivas de direitos que não a prisão, como aquelas previstas no artigo 319 do Código de Processo penal.
Para resolver tal questão, o Supremo Tribunal Federal, através da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5.526/DF, proposta pelos partidos Solidariedade (SD), Partido Progressista (PP) e Partido Social Cristão (PSC), decidiu, em 11 de outubro de 2017, que a aplicação das referidas medidas cautelares possui o mesmo rito da aplicação da medida de prisão, que seja, depende de autorização da casa legislativa a qual pertence o parlamentar (grifos nossos):
O Tribunal, por maioria, julgou parcialmente procedente a ação direta de inconstitucionalidade, assentando que o Poder Judiciário dispõe de competência para impor, por autoridade própria, as medidas cautelares a que se refere o art. 319 do Código de Processo Penal, vencido o Ministro Marco Aurélio, que, ao assentar a premissa da inaplicabilidade da referida norma legal a parlamentares, declarava o prejuízo do pedido. Prosseguindo no julgamento, o Tribunal, também por votação majoritária, deliberou que se encaminhará à Casa Legislativa a que pertencer o parlamentar, para os fins a que se refere o art. 53, § 2º, da Constituição, a decisão pela qual se aplique medida cautelar, sempre que a execução desta impossibilitar, direta ou indiretamente, o exercício regular de mandato parlamentar [...]
(Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.526/DF, Relator do Acórdão Min. Alexandre de Moraes, sessão plenária de 18 de outubro de 2017)
Na decisão acima, coube ao Supremo Tribunal Federal enviar ao Senado Federal a decisão sobre a aplicação das medidas cauteares, sendo que esta casa legislativa possui soberania sobre a manutenção ou não de referida decisão. Ou seja, apesar das medidas cautelares aplicadas em 26 de setembro de 2017 pelo Supremo Tribunal federal, o Senado Federal afastou a aplicação de tais medidas através de deliberação do plenário em 17 de outubro de 2017, reintegrando o parlamentar à totalidade das prerrogativas de seu mandato.
Extensão da inviolabilidade civil e penal aos parlamentares de outros membros federados
A decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI 5.526/DF, apesar de pacificar a questão sobre o rito de aplicação de medidas cautelares aos parlamentares federais, criou outro problema: tal entendimento se mantém em relação aos parlamentares dos demais membros federados, como Estados, Municípios e Distrito Federal?
Os parlamentares das Assembleias Legislativas do Mato Grosso, Rio Grande do Norte e Rio de Janeiro entendem que a decisão do Supremo Tribunal Federal garante a eles a mesma prerrogativa, tendo em vista o Princípio da Simetria Constitucional entre a União e os demais entes federados. Portanto, segundo os defensores de tal leitura, como a decisão do Supremo Tribunal Federal discorreu sobre interpretação a ser dada ao texto constitucional, ele é simetralmente aplicável aos parlamentares dos Estados, Municípios e Distrito Federal.
Tal entendimento é reforçado pelas prerrogativas dos Deputados Estaduais e Distritais, como listadas nos artigos 27 e 32 da Constituição Federal (grifos nossos), que estende aos referidos parlamentares as garantias cíveis e penais dos parlamentares federais:
Art. 27. O número de Deputados à Assembléia Legislativa corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze.
§ 1º Será de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando- sê-lhes as regras desta Constituição sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às Forças Armadas.
§ 2º O subsídio dos Deputados Estaduais será fixado por lei de iniciativa da Assembléia Legislativa, na razão de, no máximo, setenta e cinco por cento daquele estabelecido, em espécie, para os Deputados Federais, observado o que dispõem os arts. 39, § 4º, 57, § 7º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I.
§ 3º Compete às Assembléias Legislativas dispor sobre seu regimento interno, polícia e serviços administrativos de sua secretaria, e prover os respectivos cargos.
§ 4º A lei disporá sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual.
Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger- se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição.
§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.
§ 2º A eleição do Governador e do Vice-Governador, observadas as regras do art. 77, e dos Deputados Distritais coincidirá com a dos Governadores e Deputados Estaduais, para mandato de igual duração.
§ 3º Aos Deputados Distritais e à Câmara Legislativa aplica-se o disposto no art.27.
§ 4º Lei federal disporá sobre a utilização, pelo Governo do Distrito Federal, das polícias civil e militar e do corpo de bombeiros militar.
Além do texto constitucional, o próprio Supremo Tribunal Federal possui entendimentos anteriores sobre a simetria das garantias dos parlamentares federais e estaduais.
Em 1963, o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula nº 3, que tratava sobre a imunidade de deputados estaduais:
A imunidade concedida a deputados estaduais é restrita à Justiça do Estado.
(Súmula/STF nº 3, 13 de dezembro de 1963)
Referida Súmula limitava a aplicação das garantias parlamentares dos Deputados Estaduais à Justiça Estadual e era baseada na Constituição Federal de 1946.
Contudo, no Recurso Extraordinário nº 456.679, o Supremo Tribunal Federal superou o entendimento desta Súmula, consignando que os parlamentares estaduais possuem as mesmas garantias e proteções conferidas aos parlamentares federais (grifos nossos):
“Parlamentar distrital: imunidade formal: CF, art. 53, § 2º c/c os arts. 27, § 1º, e 32, §
3º: incidência. Com o advento da Constituição de 1988 (art. 27, § 1º), que tornou aplicáveis, sem restrições, aos das Assembléias Legislativas dos Estados e do Distrito Federal, as normas sobre imunidades parlamentares dos integrantes do Congresso Nacional, ficou superada a tese da Súmula 3 do STF (...), que tem por suporte necessário que o reconhecimento aos deputados estaduais das imunidades dos congressistas não derivava necessariamente da Constituição Federal, mas decorreria de decisão autônoma do constituinte local."
(Recurso Extraordinário 456.679, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, julgamento em 15.12.2005, publicado em 7.4.2006)
Aplicação da decisão do Supremo tribunal Federal pelas Assembleias Legislativas dos Estados
Conforme referido anteriormente, as Assembleias Legislativas dos Estados do Mato Grosso, Rio Grande do Norte e Rio de Janeiro estenderam a decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI 5.526/DF e, pelo Princípio da Simetria Constitucional, invocaram a prerrogativa de proteção da função parlamentar e emitiram ordens de soltura para os parlamentares estaduais que cumpriam foram presos ou submetidos a penas restritivas de direitos.
Ainda que se discuta a correção da forma utilizada, tendo em vista que a decisão do Supremo Tribunal Federal não foi publicada no Diário Oficial e as sessões plenárias das referidas Assembleis Legislativas padeciam de vícios de procedimentos, não há como evitar que o precedente foi utilizado para a liberação de parlamentares, como pode ser visto abaixo (grifos nossos):
DECRETO LEGISLATIVO Nº 003/2017
Rejeita a decisão judicial monocrática, exarada no bojo dos autos da Ação Inominada nº 2017.004997-0, de relatoria do Desembargador Glauber Rêgo, datada de 07/06/2017. O PRESIDENTE DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE, no uso das atribuições que lhe são conferidas pelo art. 71, X, do Regimento Interno (Resolução nº 046, de 14 de dezembro de 1990), e tendo em vista o que consta no Processo nº 1658/17, FAÇO SABER que o PODER LEGISLATIVO aprovou e EU promulgo o seguinte DECRETO LEGISLATIVO:
Art. 1º Fica rejeitada a decisão judicial monocrática, exarada no bojo dos autos da Ação Inominada nº 2017.004997-0, de relatoria do Desembargador Glauber Rêgo, datada de 07/06/2017, que determinou a suspensão do exercício da função pública (cargo eletivo) do Deputado Estadual Ricardo Motta, pelo período de 180 (cento e oitenta) dias, bem como vetou o acesso às dependências desta Casa e o privou dos serviços oferecidos por este Poder.
Art. 2º Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicação.
ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE, Palácio “JOSÉ AUGUSTO”, em Natal, 24 de outubro de 2017.
Deputado EZEQUIEL FERREIRA Presidente
RESOLUÇÃO Nº 5.221, DE 2017 - DOEAL/MT DE 24.10.17.
A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO, com base no que dispõe o art. 26, inciso XXVIII, da Constituição Estadual, combinado com o art. 171 do Regimento Interno, resolve:
Art. 1º Fica revogada a prisão preventiva e todas as medidas cautelares impostas ao Deputado Gilmar Donizete Fabris decretadas pela Petição nº 7261/STF, atualmente em tramitação no colendo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, Processo nº 00524 65-25.2017.4.01.0000.
Parágrafo único A presente deliberação está consubstanciada nos arts. 27, § 1º, e 53, § 2º, ambos da Constituição Federal, e no art. 29, § 2º, da Constituição Estadual, em consonância com a conclusão do julgamento pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal na ADI 5526.
Art. 2º Atribui-se força executiva a esta Resolução, servindo como alvará de soltura ou qualquer outro instrumento que se fizer necessário para a liberação do Deputado Estadual.
Art. 3º Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação. Assembleia Legislativa do Estado, em Cuiabá, 24 de outubro de 2017.
Considerações Finais
O Supremo Tribunal Federal, em votação submetida ao voto de qualidade da presidente da Corte, Ministra Carmen Lúcia, assentou que, apesar da corte constitucional poder aplicar medidas cautelares aos parlamentares federais, tais medidas devem ser remetidas à Casa Legislativa do parlamentar em questão para apreciação e decisão sobre a continuidade ou não das imposições do Poder Judiciário.
Em razão do texto constitucional e dos precedentes do próprio Supremo Tribunal Federal, as Assembleias Legislativas estaduais têm realizado sessões para decidir sobre a manutenção de medidas cautelares impostas a membros de suas respectivas Casas.
Não há equívocos na interpretação dos parlamentares, pois a Constituição Federal deixa claro a imunidade prevista aos deputados estaduais e distritais, tipificada nos artigos 27 e 32 c.c o artigo 53. Logo, os parlamentares estaduais possuem fundamento legal para realizarem as sessões e analisarem as medidas impostas aos membros de seu corpo legislativo.
Ainda que o relaxamento de tais medidas cause clamor público e indignação na população, é certo que o benefício do parlamentar está claramente amparado e tipificado tanto na Constituição Federal, quanto na sua interpretação manifestada pelo Supremo Tribunal Federal.
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ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE, “Boletim Legislativo Eletrônico”, Natal: Poder Legislativo. URL: http://www.al.rn.gov.br/portal/_ups/editaisea/2017/10/26/73f8ccdb404298829d8d8ed8aae664f9.pdf acesso em: 19 de Novembro de 2017 às 22:18
CASADO, Leticia. “Supremo afasta Aécio e determina recolhimento noturno”. São Paulo: Folha de São Paulo, 26 de setembro de 2017. URL: http://www1.folha.uol.com.br/poder/2017/09/1922008-supremo-afasta-aecioedetermina-recolhimento-noturno.shtml acesso em: 19 de Novembro de 2017 às 22:15
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FALCÃO, Marcio e CARNEIRO, Luiz Orlando. “STF pode afastar parlamentar, mas com aval do Congresso”. São Paulo: Jota , 11 de outubro de 2017. URL https://jota.info/justiça/stf-pode- afastar-parlamentar-mas-com-aval-do-congresso-11102017, acesso em: 19 de Novembro de 2017 às 21:00
OLIVEIRA, Mariana e NETTO, Vladimir. “PGR denuncia Aécio Neves ao STF por corrupção passiva e obstrução de Justiça”. Rio de Janeiro: G1, 03 de junho de 2017. URL https://g1.globo.com/política/operacao-lava-jato/noticia/pgr-denuncia-aecio-neves-ao-stf-por-corrupcao-passivaeobstrucao-de-justiça.ghtml, acesso em: 19 de Novembro de 2017 às 21:15
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, s.d., URL: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumarioSumulas.asp?sumula=1306, acesso em:19 de Novembro de 2017 às 21:25