O Distrito Federal, que sedia Brasília, a capital federal, ocupa área de 5.779,999km², geograficamente pertencente à Região Centro-Oeste, fazendo limites com os Estados de Goiás e Minas Gerais, com população estimada, em 2018, pelo IBGE, de 2.974.703 habitantes.[1]
Desde a Constituição de 1988 integra a República Federativa do Brasil, porém passou a ter status de ente federativo em patamar superior àquele assentado na Constituição de 1967. Do ponto de vista da organização administrativa, os parlamentares constituintes conferiram privilégios que assegurariam o fortalecimento paulatino do ente federativo visando dispor, a médio prazo, de meios próprios para manutenção do pleno funcionamento de suas instituições locais.
I – A “DEPENDÊNCIA FINANCEIRA” DO DISTRITO FEDERAL. ORIGEM CONSTITUCIONAL.
Nossa Carta Política contém dispositivos que atribuem apoio financeiro da União, sobretudo com a transferência intergovernamental de recursos do Orçamento federal, como custeio para sustentação de instâncias públicas de âmbito distrital, tais como mencionado nos art. 21, incisos XIII e XIV; 22, inciso XVII; e 48, inciso, inciso IX:[2]
Art. 21. Compete à União:
(...)
XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios;
XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio;
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
(...)
XVII - organização judiciária, do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e da Defensoria Pública dos Territórios, bem como organização administrativa destes;
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:
(...)
IX - organização administrativa, judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública da União e dos Territórios e organização judiciária e do Ministério Público do Distrito Federal;
Para dispor sobre os órgãos de segurança pública do DF, tem-se a legislação federal de organização da Polícia Civil (Lei nº 4.878/65), de organização da Polícia Militar do DF (Lei nº 7.289/84) e de organização do Corpo de Bombeiros Militar do DF (Lei nº 8.255/91).[2]
E para suprimento financeiro ao funcionamento desses mesmos órgãos, além da prestação de assistência financeira federal em favor de serviços públicos do DF, mormente saúde e educação, foi instituído o Fundo Constitucional do Distrito Federal - FCDF, por intermédio da Lei nº 10.633, de 27 de dezembro de 2002[2], cujo aporte inicial, já para o exercício de 2003, foi de R$ 2,9 bilhões, e que seria anualmente corrigido pela variação (positiva ou negativa) da Receita Corrente Líquida – RCL da União.
Segundo extração realizada no Portal da Transparência do Governo Federal, saíram dos cofres federais para o FCDF, em 2017, o montante de R$ 12,9 bilhões.[3]
No que pertine ao Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios - TJDFT[4] e ao Ministério Público do Distrito Federal e Territórios - MPDFT[5], a União, em 2017, teve despesas de R$ 2,6 bilhões e R$ 790 milhões, respectivamente.
Outro tratamento diferenciado, e único no país, concedido ao Distrito Federal foi a competência constitucional de instituição e arrecadação cumulativa de impostos de competências originariamente municipal (ISSQN, IPTU e ITBI) e estadual (IPVA, ICMS e ITCMD), de conformidade com o disposto no art. 147, parte final, e nos art. 155 a 157 da Constituição Federal.[2]
II – CRIAÇÃO/TRANSFORMAÇÃO DE ESTADOS-MEMBROS – MATO GROSSO DO SUL, RONDÔNIA, AMAPÁ, RORAIMA E TOCANTINS, COM DESCRIÇÃO DOS BENEFÍCIOS, TRANSITÓRIOS, PROVENIENTES DO GOVERNO FEDERAL
A configuração político-administrativa atual de nosso País é fruto de recentes alterações na geopolítica nacional, desde 1977 com a criação do Estado de Mato Grosso do Sul pelo desmembramento da porção sul do então Estado de Mato Grosso; com transformação, em 1981, do Território Federal de Rondônia em Estado federado; e a partir da Constituição de 1988 com a transformação dos Territórios Federais de Roraima e Amapá em Estados federados, a criação do Estado de Tocantins, pelo desmembramento da porção norte do Estado de Goiás, e a incorporação do Território de Fernando de Noronha para a jurisdição do Estado de Pernambuco.
No caso do MS, a Lei Complementar nº 31, de 11 de outubro de 1977[2] elenca os procedimentos para efetiva criação, por desmembramento do Estado do MT, de sua região austral, destacando-se o seguinte:
a) a “administração da Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul competirá aos órgãos do seu Poder Judiciário”, consoante art. 8º, parte inicial, da LC;
b) “comporão o Ministério Público do Estado de Mato Grosso do Sul os membros do Ministério Público do Estado de Mato Grosso que, na data da vigência desta Lei, estejam exercendo suas funções no território do novo Estado, sendo-lhes assegurados os respectivos cargos, direitos e garantias.”, de acordo com o disposto no art. 18 da LC;
c) “observados os princípios estabelecidos no inciso V e § 4º do art. 13 da Constituição, os Governadores dos Estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, deverão aprovar, no prazo máximo de 6 (seis) meses, no primeiro caso a partir de 1º de janeiro e no segundo a contar de 15 de março de 1979, os quadros e tabelas definitivos do pessoal civil e os efetivos da Polícia Militar.”, conforme art. 23 da LC;
d) “a responsabilidade do pagamento dos inativos e pensionistas existentes a 31 de dezembro de 1978 cabe ao Estado de Mato Grosso, com a colaboração financeira do Estado de Mato Grosso do Sul e do Governo federal, conforme proposição a ser apresentada pela Comissão Especial de que trata esta Lei.”, de acordo com o art. 27 da LC; e
e) “o Poder Executivo federal instituirá, a partir de 1979, programas especiais de desenvolvimento para os Estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, com duração de 10 (dez) anos, propiciando apoio financeiro aos Governos dos dois Estados, inclusive quanto a despesas correntes.”, de que trata o art. 38 da LC.
No caso de RO, a Lei Complementar nº 41, de 22 de dezembro de 1981[2], erigiu o antigo Território Federal à categoria de Estado federado, cujos assuntos relevantes dessa transformação estão consubstanciados nos dispositivos a seguir elencados:
a) “o Poder Judiciário do Estado de Rondônia será exercido pelo Tribunal de Justiça ora criado, por seus Juízes de Direito e Tribunais do Júri, com a colaboração dos órgãos auxiliares instituídos em lei.”, segundo prescreve o art. 6º da LC;
b) “observados os princípios estabelecidos no inciso V do art. 13 da Constituição federal, o Governador do Estado de Rondônia deverá aprovar os quadros e tabelas definidos do pessoal civil.”, conforme art. 17 da LC;
c) “a responsabilidade pelo pagamento de proventos aos inativos e pensionistas, existentes na data de aprovação dos Quadros e Tabelas a que se refere o art. 19 desta Lei, caberá à União.”, assim previsto no art. 21 da LC;
d) “o pessoal militar da Polícia Militar do Território Federal de Rondônia passará a constituir a Polícia Militar do Estado de Rondônia, assegurados os seus direitos e vantagens.”, segundo consta do art. 22 da LC;
e) “o Ministério Público será organizado na forma da legislação estadual e terá por Chefe o Procurador-Geral, nomeado, em comissão, pelo Governador, até 60 (sessenta) dias desta Lei, dentre os cidadãos maiores de 35 (trinta e cinco) anos, de notário saber jurídico e reputação ilibada.”, estabelecido no art. 27 da LC;
f) “o Poder Executivo federal instituirá, a partir desta Lei, programa especial de desenvolvimento para o Estado de Rondônia, com duração mínima de 5 (cinco) anos.”, previsto no art. 34 da LC;
g) “Fica a União autorizada a assumir a dívida fundada e os encargos financeiros da Administração do Território Federal de Rondônia, bem como os das entidades vinculadas existentes, inclusive os decorrentes de prestação de garantia.”, de que trata o art. 35 da LC; e
h) “as despesas, até o exercício de 1991, inclusive, com os servidores de que tratam o parágrafo único do art. 18 e os arts. 22 e 29 desta Lei, serão de responsabilidade da União.”, consoante dispõe o art. 36 da LC.
Ademais, a Emenda Constitucional nº 60, de 11 de novembro de 2009[2], assegurou a opção, por determinadas categorias de servidores do extinto Território de Rondônia, de ingresso em quadro em extinção da Administração federal, com ônus para o Tesouro Nacional. Eis o artigo incluído no ADCT:
“Art. 89. Os integrantes da carreira policial militar e os servidores municipais do ex-Território Federal de Rondônia que, comprovadamente, se encontravam no exercício regular de suas funções prestando serviço àquele ex-Território na data em que foi transformado em Estado, bem como os servidores e os policiais militares alcançados pelo disposto no art. 36 da Lei Complementar nº 41, de 22 de dezembro de 1981, e aqueles admitidos regularmente nos quadros do Estado de Rondônia até a data de posse do primeiro Governador eleito, em 15 de março de 1987, constituirão, mediante opção, quadro em extinção da administração federal, assegurados os direitos e as vantagens a eles inerentes, vedado o pagamento, a qualquer título, de diferenças remuneratórias.
§ 1º Os membros da Polícia Militar continuarão prestando serviços ao Estado de Rondônia, na condição de cedidos, submetidos às corporações da Polícia Militar, observadas as atribuições de função compatíveis com o grau hierárquico.
§ 2º Os servidores a que se refere o caput continuarão prestando serviços ao Estado de Rondônia na condição de cedidos, até seu aproveitamento em órgão ou entidade da administração federal direta, autárquica ou fundacional.”
A Constituição de 1988, no art. 14, § 2º do ADCT[2], inovou na transformação dos extintos Territórios Federais de RR e AP ao determinar a aplicação da LC nº 41/1981, estendendo as normas, procedimentos e critérios para transformação e instalação de instituições para administração e governança rondoniense aos recém-criados Estados de Roraima e Amapá:
“Art. 14. Os Territórios Federais de Roraima e do Amapá são transformados em Estados Federados, mantidos seus atuais limites geográficos.
(...)
§ 2º Aplicam-se à transformação e instalação dos Estados de Roraima e Amapá as normas e critérios seguidos na criação do Estado de Rondônia, respeitado o disposto na Constituição e neste Ato.”
A Emenda Constitucional nº 79, de 27 de maio de 2014[2], por seu turno, prevê a inclusão, em quadro em extinção da Administração federal de servidores e policiais militares admitidos pelos Estados do Amapá e de Roraima, na fase de instalação dessas unidades federadas, desde que regularmente admitidos nos quadros dos Municípios integrantes dos ex-Territórios do Amapá, de Roraima e de Rondônia em efetivo exercício na data de transformação desses ex-Territórios em Estados.
Outras deliberações legais relativas à EC nº 79/2014:
a) art. 6º - “Os servidores admitidos regularmente que comprovadamente se encontravam no exercício de funções policiais nas Secretarias de Segurança Pública dos ex-Territórios do Amapá, de Roraima e de Rondônia na data em que foram transformados em Estados serão enquadrados no quadro da Polícia Civil dos ex-Territórios, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, assegurados os direitos, vantagens e padrões remuneratórios a eles inerentes.”
b) art. 8º - “Os proventos das aposentadorias, pensões, reformas e reservas remuneradas, originadas no período de outubro de 1988 a outubro de 1993, passam a ser mantidos pela União a partir da data de publicação desta Emenda Constitucional, vedado o pagamento, a qualquer título, de valores referentes a períodos anteriores a sua publicação.”
Houve o aperfeiçoamento sobre a gestão e responsabilidade dos recursos humanos vinculados a três ex-Territórios Federais (RR, RO e AP), com a publicação da Emenda Constitucional nº 98, de 6 de dezembro de 2017[2] sem, contudo, proporcionar a extensão de ônus financeiros aos cofres da União para além daquele anteriormente estatuído ao grupamento funcional dos antigos ex-Territórios Federais.
Já com relação à criação do Estado do TO, o art. 13, § 6º, do ADCT/CF88[2] definiu que as normas legais disciplinadoras da divisão do Estado de Mato Grosso deveriam ser aplicadas à criação e instalação daquela nova Unidade da Federação gerada a partir do desmembramento da porção norte do Estado de GO.
Assim sendo, há, em regra, no processo de consolidação da natureza jurídico-política dos Estados de MS, TO, RR, RO e AP, a reduzida ou até nula participação financeira da União para estas UF, quando no DF parcela significativa de sua máquina pública é custeada, indefinidamente, com verbas do Orçamento da União, destacando a instância judiciária e o Ministério Público com dependência financeira plena e absoluta de recursos do Tesouro Nacional, já há 30 anos, inexistindo exemplo, após a criação do Estado do Mato Grosso do Sul, que concorra para tamanha submissão financeira.