8. Conclusões
A realização do presente estudo teve por objetivo verificar a possibilidade jurídica e a conveniência política das Municipalidades brasileiras de criarem um consórcio público para prestação de serviço de iluminação pública, tendo em conta o evidente interesse público envolvido no assunto.
Examinou-se a fonte de receita viabilizadora da aludida prestação de serviço público na modalidade consorcial, realizando-se estudo da contribuição para o custeio da iluminação pública (COSIP), à luz da dogmática tributária, abordando-a segundo dois critérios de classificação de tributos: a) o que leva em conta apenas a hipótese de incidência e; b) o que considera tanto a hipótese de incidência como também a base de cálculo, estabelecendo preponderância sobre esta última. Do estudo resultou a conclusão de que a natureza jurídica do tributo vinculado criado pela EC n.º 39/02 é efetivamente a de contribuição.
A partir daí, prosseguindo-se no desenvolvimento do trabalho, abordou-se a questão normativa do instituto do consórcio público, tanto sob o aspecto constitucional, quanto à luz da Lei Federal n.º 11.107/05, que estabeleceu as normas gerais para a instituição dos ditos consórcios.
Da análise dos conceitos doutrinários, princípios e direito posto, concluiu-se que a criação de consórcios públicos para a prestação de serviços públicos no país é plenamente viável sob o ponto de vista jurídico, considerando-se ainda, que indicaram no mesmo sentido, os argumentos apresentados neste trabalho sob o viés político da questão.
Assim, espera-se que o presente estudo, que não teve a pretensão de ser exaustivo, possa ter contribuído para a instrumentalização do debate jurídico de tão instigante tema, auxiliando, de alguma forma, os estudiosos do assunto na tarefa de buscar o aprimoramento de nossos institutos jurídicos, bem como oferecendo linhas de conduta, com respaldo constitucional, legal, principiológico e doutrinário, a todos aqueles que necessitarem utilizar o instituto consorcial na prestação de serviços de iluminação pública.
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NOTAS
01 WERLANG, Arno. Aspectos constitucionais da contribuição de iluminação pública. Interesse Público. Ano 5, nº 27, setembro/outubro 2004. Porto Alegre: Notadez, 2004, p.111.
02 BREMAEKER, François E. J. de. Os consórcios na administração municipal. IBAM/APMC/NAPI/IBAMCO, 2001, p.4-5.
03 SILVA, Cleber Demetrio Oliveira da. A regulamentação dos consórcios públicos à luz do Projeto de Lei nº 3.884/2004. Jus Navigandi, Teresina, a. 9, n. 654, 22 abr. 2005. Disponível em: jus.com.br/revista/doutrina/texto.asp?id=6614>. Acesso em: 16 jun. 2005.
04 SILVA, Cleber Demetrio Oliveira da. Op. Cit..
05 "Art. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
...
II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição."
06 "Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição."
07"Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se:
I - utilizados pelo contribuinte:
a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;
b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento;
II - específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de unidade, ou de necessidades públicas;
III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários."
08 HARADA, Kiyoshi. Contribuição para custeio de iluminação pública. Jus Navegandi, Teresina, a. 7, n. 65, mai. 2003, p. 3. Disponível em: jus.com.br/artigos/4076. Acesso em 06 abr. 2005.
09 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 23.ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 398.
10 AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 5.ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2000, p.27.
11 MELO, José Eduardo Soares de. Curso de Direito Tributário. 4.ed. São Paulo: Dialética, 2003, p. 72.
12 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 23.ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 398.
13 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 6.ed. atual. São Paulo: Saraiva, 1993, p. 35.
14 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Manual de direito tributário. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 251.
15 Adicional de Frete para a Renovação da Marinha Mercante.
16 LOUBET, Luciano Furtado e LOUBET, Leonardo Furtado. A natureza jurídica da COSIP – contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública. Revista Tributária e de Finanças Públicas São Paulo. ano 12, n. 56, maio-junho de 2004. São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 190-211.
17 ÁVILA, Humberto. Sistema constitucional tributário. São Paulo: Saraiva, 2004, p.250.
18 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 13ª ed.atual., Malheiros: São Paulo, 2003, p. 159.
19 "Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos."
20 SILVA, Cleber Demetrio Oliveira da. Op. Cit..
21 SILVA, Cleber Demetrio Oliveira da. Op. Cit..
22 Exposição de Motivos n.º 18/04, de 25/06/04.
23 SILVA, Cleber Demetrio Oliveira da. Op. Cit..
24 AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 5.ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2000, p.19.
25 Luciano Amaro assevera que "merece destaque, que na definição de tributo posta no art. 3º do Código Tributário Nacional, o equívoco traduzido na redundância da expressão ‘prestação pecuniária, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir’. O dispositivo parece supor que o tributo possa ser: a) uma prestação pecuniária em moeda, ou b) uma prestação pecuniária cujo valor se possa exprimir em moeda, o que, aliás, traduz dupla redundância...Com efeito, ‘pecuniárias’ são precisamente as prestações em dinheiro ou ‘em moeda’. E a alternativa ‘ou cujo valor nela se possa exprimir’ realmente só faz ecoar a redundância; se a prestação é pecuniária, seu valor só há de poder (ou melhor, ele deverá) expressar-se em moeda, pois inconcebível seria se exprimisse, por exemplo, em sacos de farinha" in Direito Tributário Brasileiro, 5. ed., p. 19-20.
26 Luciano Amaro considera desnecessária em termos lógicos a afirmação do conceito legal de que tributo é toda prestação que preencha determinados requisitos porque de uma definição já se depreende que o conceito estabelecido compreende a abrangência de todas as situações que preencherem os requisitos estabelecidos na aludida definição legal. (in Direito Tributário Brasileiro, 5. ed., p. 25).
27 AMARO, Luciano. Op. Cit., p.19.
28 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 23.ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 63.
29 Luciano Amaro, noticiando posicionamento de doutrinadores em sentido contrário, ou seja, entendendo pela existência de previsão de tributo in natura, refere Alfredo Augusto Becker, o português Alberto Xavier e o professor argentino Hector Villegas (in Direito Tributário Brasileiro, 5. ed., p. 21).
30 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Manual de direito tributário. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 245.
31 AMARO, Luciano. Op. Cit., p.28.
32 Importa ressaltar que o rol de espécies tributárias de Luciano Amaro, reproduzido neste trabalho consta em obra datada de 2000, portanto, anterior à EC n.º 39/2002 que criou a contribuição para custeio da iluminação pública de que aqui se trata. Por essa razão, não foi comentada pelo referido jurista.
33 MACHADO, Hugo de Brito. Op. Cit., p. 70.
34 ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 6.ed.. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 125.
35 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Op. Cit., p. 245.
36 MELO, José Eduardo Soares de. Curso de Direito Tributário. 4.ed. São Paulo: Dialética, 2003, p. 110.
37 ATALIBA, Geraldo. Op. Cit., p. 130.
38ATALIBA, Geraldo. Op. Cit., p. 130.
39 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Op. Cit., p. 245.
40 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Op. Cit., p. 246.
41 ATALIBA, Geraldo. Op. Cit., p. 138.
42 ATALIBA, Geraldo. Op. Cit., p. 140.
43 ATALIBA, Geraldo. Op. Cit., p. 143.
44 Expressão utilizada por Geraldo Ataliba, onde através de gráficos explica que se a referibilidade for direta, tratar-se-á de taxa, se indireta, de contribuição. Op. Cit., p. 148.
45 ATALIBA, Geraldo. Op. Cit., p. 152.
46 ATALIBA, Geraldo. Op. Cit., p. 152.
47 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 13ª ed.atual., Malheiros: São Paulo, 2003, p. 159.
48 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. Op. Cit., p. 152.
49 ATALIBA, Geraldo. Estudos e pareceres de direito tributário. Vol. 2. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1978, p. 117.
50 Nesse sentido, importa ressaltar a alta qualidade dos dados apresentados pelo IBGE, relativos a todos os municípios brasileiros, que podem ser encontrados no site www.ibge.gov.br/cidadesat/default.php. No referido endereço eletrônico, estão disponibilizadas informações relativas a: população e domicílios, produto interno bruto, serviços de saúde, óbitos hospitalares, ensino (matrículas, docentes e rede escolar), estatísticas do registro civil, representação política, pecuária, lavoura (permanente e temporária), extração vegetal e silvicultura, estrutura empresarial, instituições financeiras, finanças públicas e frotas de veículos. No caso em exame, em especial, o dado referente à população pode servir de base concreta para estudo da delimitação dos contribuintes da COSIP.
51 CALIENDO, Paulo. Da justiça fiscal: conceito e aplicação. Revista Interesse Público, n. 29, janeiro/fevereiro 2005. Porto Alegre: Notadez, 2005, p. 174-175.
52 CALIENDO, Paulo. Op. Cit., p. 176-177.
53 RAWLS, John. Uma teoria de justiça. Tradução Almiro Pisetta e Lenita Maria Rímoli Esteves. 2 ed. São Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 5.
54 RAWLS, John. Op.Cit., p.7.
55 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. Cit., p. 449.
56 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. Cit., p. 449.
57 FREITAS, Juarez. Interpretação Sistemática do Direito. 4. ed. rev. e ampl., São Paulo: Malheiros, p. 74.
58 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 38.
59 BUCCI, Maria Paula Dallari. Op. Cit., p. 40.
60 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. Cit., p. 688.
61 FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos. 3 ed. rev e ampl., São Paulo: Malheiros, 2004, p. 67.
62 FREITAS, Juarez. Op. Cit., p. 236.
63 SILVA, Cleber Demetrio Oliveira da. Op.Cit..
64 SILVA, Cleber Demetrio Oliveira da. Op.Cit..
65Nesse sentido, vale reproduzir o exame do conceito de serviço público realizado em nosso artigo Lei n.º 11.107/05: marco regulatório dos consórcios públicos brasileiro, verbis: "Inicia-se com o ensino de Hely Lopes Meirelles, que faz alusão ao conceito de serviço público como sendo ‘todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado’.
Por sua vez, Celso Antônio Bandeira de Mello, define serviço público como sendo ‘toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material, destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais –, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo’.
Na lição de Odete Medauar, serviço público ‘diz respeito a atividade realizada no âmbito das atribuições da Administração, inserida no Executivo. E refere-se à atividade prestacional, em que o poder público propicia algo necessário à vida coletiva, como por exemplo: água, energia elétrica, transporte urbano. As atividades-meio, por exemplo: arrecadação de tributos, serviços de arquivo, limpeza de repartições, não se incluem na acepção técnica de serviço público’.
Na lúcida visão de José Cretella Júnior, serviço público é ‘toda atividade que o Estado exerce para cumprir seus fins’, acentuando a característica de prestação estatal.
Por sua vez, Maria Sylvia Zanella Di Pietro considera serviço público ‘toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público’.
Atento à evolução dos conceitos, que passam a contemplar, também, os princípios fundamentais, Juarez Freitas define serviço público como sendo o ‘conjunto de atividades essenciais, assim consideradas pelo ordenamento jurídico, prestadas diretamente pelo Poder Público ou mediante delegação executória ‘lato sensu’, tendo em vista atender ao interesse geral e sob regência dos princípios constitucionais de Direito Administrativo’.
Não obstante as variações existentes, note-se que dos conceitos acima mencionados, pode-se destacar uma idéia nuclear comum a todos: prestação estatal que vise à satisfação de necessidades coletivas. Esta idéia parece ser, portanto, o pressuposto a ser observado na instituição de serviços públicos através de consórcios. Existente no caso concreto uma prestação estatal que vise à satisfação de quaisquer necessidades coletivas, estar-se-á diante de um típico serviço público, podendo, portanto, ser gerido de forma associada.
Esta conclusão permite inferir uma série de possibilidades práticas como, por exemplo, a criação de consórcios públicos para prestação de serviços nas áreas da saúde (hospitais intermunicipais), educação pré-escolar e de ensino fundamental (escolas intermunicipais), saneamento (usinas intermunicipais de tratamento e reciclagem de resíduos urbanos, estações intermunicipais de tratamento de água e esgoto etc), transportes coletivos (concessão de serviços de transportes coletivos prestados em nível intermunicipal), fornecimento de energia elétrica (intermunicipalização da concessão do serviço de fornecimento de energia elétrica), iluminação pública (intermunicipalização do serviço de iluminação pública), entre outros tantos possíveis."
66 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. Cit., p. 327.
67 Art. 24, incisos I e II da Lei 8.666/93.
68 Art. 17 da Lei Federal n.º 11.107/05.
69 Art. 24, Parágrafo único da Lei 8.666/93.
70 Art. 17 da Lei Federal n.º 11.107/05.