"Se é verdade, como muitos imaginam, que a liberdade e a igualdade constituem essencialmente a democracia, elas, no entanto, só podem aí encontrar-se em toda a sua pureza, enquanto gozarem os cidadãos da mais perfeita igualdade política"
Aristóteles – A Política (Livro Sexto, Capítulo Quarto)
Segundo o dicionário Houaiss da Língua Portuguesa, a democracia é "1. o governo em que o povo exerce a soberania; 2. sistema comprometido com a igualdade ou a distribuição igualitária de poder" [01]. Seguindo esta orientação, Friedrich MÜLLER afirma que todas as razões do exercício democrático do poder e da violência [02], todas as razões da crítica da democracia dependem deste ponto de partida [03]. Logo, muito mais do que um objeto da democracia, pelo menos do seu conceito mais contemporâneo, o povo deve ser, antes de tudo, um agente do processo democrático.
Ocorre que, ao longo dos anos, esta não tem sido uma realidade presente em todos as sociedades tidas como democráticas. Mesmo em países onde a tradição política de eleições livres é mais presente, como Estados Unidos e Alemanha, tem ocorrido uma diminuição gradativa da participação popular. Para alguns, como o conservador estadunidense Samuel HUNTINGTON, esta aparente apatia é um sinal de vigor da democracia [04], mas, na verdade, como demonstram a maioria dos autores comprometidos com o alargamento das garantias democráticas, este "fastio" [05] demonstrado pela população em relação ao processo eleitoral é uma prova da perda de legitimidade da democracia representativa, com eleições de caráter meramente plebiscitário [06], e não de seu vigor.
A crença de outrora na liberdade política e na eficácia de intervenção do cidadão, conforme já ressaltava HABERMAS no final da década de setenta, acabou se confrontando com a realidade da situação, onde a participação popular cada vez mais ficou objetivada aos limites eleitorais, em eleições via de regra pré-formadas, quando não manipuladas. Segundo ele, a participação acabou se convertendo num valor em si e a votação e o interesse político em mero fetiche [07]. Ocorre que, no pós-guerra, sobretudo em função do pensamento de Joseph SCHUMPETER – para quem a democracia é a ordenação institucional do processo de decisões políticas, graças à qual alguns adquirem a faculdade de decidir através de uma luta concorrencial pelos votos do povo [08] –, a democracia perde o seu caráter de "governo do povo, pelo povo, para o povo" [09], para ficar limitada a um conjunto de regras dos jogos, onde "os partidos passam a concorrer pelos votos dos eleitores, assim como mercadores em busca de clientes". Alienado da disputa política, o eleitor perde identidade com o voto e com a tomada de decisões nas instâncias superiores do poder [10].
Para Luís Felipe MIGUEL, ao fundamentar as bases teóricas do pensamento democrático do pós-guerra, chamando de democracia regimes eleitorais de democracia, SCHUMPETER e seus seguidores buscavam neutralizar aqueles que reivindicavam um regime mais participativo e igualitário. Para MIGUEL, tal situação criou o que ele chama de "democracia domesticada":
"O significativo é que essa teoria da democracia, hoje predominante, adotou os pressupostos de uma corrente de pensamento destinada precisamente a combater a democracia: o elitismo. O principal ideal da democracia, a autonomia popular, entendida no sentido preciso da palavra, a produção das próprias regras, foi descartado como quimérico. No lugar da idéia de poder do povo, colocou-se o dogma elitista de que o governo é uma atividade de minorias. A descrença na igualdade que, tradicionalmente, era vista como um quase-sinônimo da democracia – levou, como corolário natural, ao fim do preceito do rodízio entre governantes e governados." (MIGUEL, 2002:505)
Ou, como relata HABERMAS, analisando a situação em que o povo foi colocado no modelo de democracia concorrencial, de bases schumpterianas,
"(...) o povo, no plano jurídico, continua sendo soberano e, no plano político, para suas decisões, tem à sua disposição no Parlamento uma instituição provida constitucionalmente de todos os poderes desejáveis, visto sob um prisma democrático. Por isso coloca-se a questão de se a participação dos cidadãos na vida política pode ter ainda hoje uma verdadeira função, por mais que já não a tenha no presente momento." (HABERMAS, 1983:386)
Segundo HABERMAS, no modelo concorrencial de SCHUMPETER,
"(...), esquece-se quase por completo a idéia da soberania popular. Não se leva em consideração que a democracia trabalha a favor da autodeterminação da humanidade e que, nesse sentido, participação política e autodeterminação coincidem. O importante, portanto, é saber se a participação política promove ou não o desenvolvimento de tendências democráticas. Deve-se considerar que a participação política, além de ser um produto, é também um elemento propulsionante do difícil e incerto caminho da humanidade em direção à sua própria emancipação. Com isto, evita-se o perigo de tratá-la como um fator que, ao lado de outros, garantem o equilíbrio do sistema e de reduzir democracia a simples regras de um jogo." (HABERMAS, 1983:376)
Uma das conseqüências imediatas do avanço do pensamento de SCHUMPETER e da criação de um verdadeiro "mercado eleitoral" nas democracias originárias, logo após o pós-guerra, foi a progressiva burocratização dos partidos e afastamento dos conflitos imediatos da sociedade. Contrariando o que esperavam MARX e J.S. MILL [11] no século XIX, esta burocratização atingiu inclusive partidos de base operária, como o Partido Social Democrata Alemão e o Trabalhista Inglês. Segundo Claus OFFE [12], três são os efeitos principais dessa dinâmica sobre os partidos, especialmente nos partidos cuja origem popular determinava a existência de maiores compromissos sociais, como os partidos socialistas e sociais-democratas europeus [13]:
1.desradicalização da ideologia dos partidos, que passam a se adequar ao mercado político;
2.burocratização e centralização do partido que passa a desempenhar atividades como: coletar recursos materiais e humanos; disseminar propaganda e informações sobre a posição do partido sobre um grande número de temas políticos diferentes; explorar o mercado político, identificando novos temas e conduzindo a opinião pública; gerenciar o conflito interno. Uma das principais conseqüências desse padrão burocrático-profissional da organização política é a desativação das bases do partido;
3.heterogeneidade estrutural, ideológica e cultural de seus filiados, com a dissolução do sentido de identidade coletiva.
Quando falamos em crise da democracia partidária concorrencial, estamos obviamente falando da "democracia representativa", modelo no qual a organização partidária é o principal instrumento político de acesso ao processo de tomadas de decisão nas esferas de poder, pelo menos em teoria. Também devemos considerar que falamos em democracia numa perspectiva "eurocêntrica", e de tradição pós-iluminista. A crise da democracia representativa não é uma exclusividade das chamadas democracias originárias, onde existe uma grande tradição de processos eleitorais livres. Essa crise também se espalhou para todos aqueles países de democratização recente, dentre os quais destacamos o Brasil. Ocorre que, no Brasil, apesar do sucesso de algumas iniciativas de gestão participativa, que, se alargadas, poderiam traçar um cenário diferente, além da progressiva alienação do cidadão-eleitor do processo de tomada de decisões políticas no mercado político-eleitoral, tivemos um agravamento em face da nossa tradição patrimonialista, de aprisionamento do Estado por determinados grupos que "financiam" setores do poder estatal, atingindo inclusive alguns membros da antiga direção do partido, que foi responsável pelas principais iniciativas de democratização da gestão pública, que por sinal não foram repetidas, com honrosas exceções, no nível federal.
Neste Brasil, solapado pela negligência histórica dos governantes em garantir ao conjunto da população dos mais comezinhos direitos civis e sociais, situação esta agravada pelo avanço do receituário neoliberal na economia desde o início da década de 90, a recente crise política escancarou as fragilidades de nosso sistema eleitoral e representativo, dominado por mecanismos viciados. Como resposta para a crise, o tema da "Reforma Política", que mais adequadamente deveria ser chamado de Reforma Eleitoral, que estava adormecido no Congresso desde a revisão constitucional de 93, e que vem sendo aplicado em nosso país a conta-gotas, virou tema corrente no debate político.
O presente estudo tem por objetivo avaliar alguns dos temas que compõem a agenda da chamada Reforma Política, que embora não atacando questões essenciais para a efetivação da democracia, como a ampliação dos mecanismos de participação e controle social, que poderiam aumentar a legitimidade das escolhas públicas, poderão, se implantados, melhorar de forma significativa o funcionamento da nossa democracia representativa.
1 – A Representatividade Política do Parlamento
O problema da representatividade política no Brasil inicia com as distorções existentes na definição dos quocientes eleitorais necessários para eleição de Deputados Federais, que fazem necessários cerca de doze vezes mais eleitores para eleger um Deputado Federal no Estado de São Paulo, Estado com o maior número de eleitores, do que para eleger um Deputado no Estado de Roraima, Estado com o menor número de eleitores no Brasil. Este problema é originário de uma determinação dos nossos constituintes, que preferiram fixar um número mínimo (oito) e máximo (setenta) de deputados para os Estados, ao contrário de estabelecer um quociente mínimo para todo o país, que pudesse ser alterado de acordo com o aumento ou a diminuição do número de eleitores, acabando assim com a referida distorção.
Outro tema que tem sido objeto de constantes debates teóricos é a substituição do atual modelo de eleição proporcional do Parlamento, por um modelo de eleição majoritária, o chamado modelo de eleição distrital, ou a sua variação, distrital misto. Vários são os argumentos utilizados em favor de cada modelo, embora inegavelmente este debate não possa ser realizado de forma isolada, afastado de outros temas igualmente importantes, que serão abordados em tópicos específicos, como o sistema de listas, a fidelidade partidária e o financiamento dos partidos e campanhas eleitorais.
A técnica da eleição por meio de voto distrital pressupõe a realização de eleições de caráter majoritário dentro de uma determinada circunscrição territorial (distrito) onde são eleitos os candidatos mais votados, ficando os partidos minoritários sem representação, ainda que por diferença mínima. No sistema distrital, cada uma das Unidades da Federação é dividida em um certo número de distritos, equivalentes ao número de cadeiras existentes no parlamento. Os partidos devem apresentar os seus candidatos e o mais votado em cada distrito é eleito. Uma das condições básicas do sistema, reside na divisão eqüitativa de eleitores por distrito, de forma que todos os distritos possuam um número equivalente de eleitores. Os distritos do podem abarcar vários municípios pequenos ou ainda grandes municípios podem ser divididos em vários pequenos distritos. Como destaca Pinto FERREIRA [14], a votação dentro do distrito pode ser uninominal, quando cada distrito pode escolher apenas um candidato, ou plurinominal, com a escolha de vários candidatos em cada distrito [15].
Segundo Pinto FERREIRA, a orientação do sistema de escolha majoritário, pode ser ainda ser realizada de duas maneiras diferentes. O primeiro modelo é o do sistema simples ou de escrutínio único, quando em um só turno é escolhido o candidato que obtiver maioria simples. No outro modelo, de maioria absoluta, também chamado de ballotage, no qual o candidato só é eleito quando obtém a maioria absoluta dos votos. Quando isto não ocorre, os dois candidatos que obtiveram a maioria dos votos são remetidos para um segundo turno, de forma que um obtenha a maioria absoluta. Este último modelo é o adotado no Brasil para a escolha dos chefes do poder executivo federal e estadual, e na escolha dos prefeitos de cidades com mais de 200.000 eleitores. Já o primeiro modelo é adotado no Brasil para a escolha dos prefeitos em cidades com menos de 200.000 eleitores e para o Senado.
No início do regime representativo, as eleições para Deputados eram realizadas por meio do sistema majoritário, de candidatos individuais, inclusive no Brasil (Constituições de 1824 e 1891). As vagas no parlamento eram preenchidas pelos candidatos que obtivessem individualmente o maior número de votos. Atualmente, alguns países ainda mantêm o sistema de voto distrital puro, como Estados Unidos e Inglaterra, e outros, como a Alemanha, utilizam-se do sistema do voto distrital misto, onde coexistem eleições majoritárias e proporcionais. No sistema alemão os membros do Parlamento podem ser eleitos tanto no distrito, como por meio de uma lista partidária nacional. Os deputados são eleitos de forma distrital onde ganham os candidatos mais votados, mas os eleitores também votam nas listas dos partidos. O voto no partido é utilizado para a realização do cálculo do número de vagas que cada partido terá no Parlamento. Se um partido obtiver votos suficientes para eleger 40 deputados nos distritos, mas no conjunto dos distritos somente obtiver 30 cadeiras com os votos na sua legenda, aumentam-se o número de vagas no parlamento para receber os outros deputados. Contudo se partido eleger menos deputados nos distritos do que o potencial de vagas atingido pela legenda, as cadeiras deverão ser completadas pelos nomes ordenados na lista nacional do partido.
Para os defensores do voto distrital, tal sistema aumentaria o poder de fiscalização dos eleitores sobre os representantes eleitos e diminuiria a possibilidade de eleição de candidatos que individualmente tiverem um desempenho eleitoral ruim, mas que são carregados ao parlamento pelo bom desempenho de outros candidatos do mesmo partido, como acontece no sistema proporcional brasileiro. Por outro lado, o sistema é muito criticado por favorecer o poder econômico dos chefes locais e o chamado sistema político paroquial, como nos Estados Unidos, ou em algumas regiões do interior do nosso país, onde ocorre a votação extremamente concentrada em um determinado tipo de candidato. Como mecanismo de diminuição desta situação é proposta a adoção de distritos de média ou grande magnitude, como uma forma de diluir o peso dos caciques políticos regionais [16]. No modelo distrital uninominal também é criticada a possibilidade de elegendo apenas um candidato, às vezes com margem extremamente reduzida de votos, garantirmos a representação de apenas um tipo de pensamento no parlamento, excluindo a diferença. Outra característica do modelo majoritário distrital é a redução das possibilidades dos partidos de caráter ideológico, cuja vinculação programática não segue padrões territoriais, mas de classe e de idéias, motivo pelo qual a votação normalmente é realizada de forma mais espalhada no país e não concentrada num determinado território. Um exemplo deste problema recentemente atacou o Partido Comunista na Inglaterra, que embora tenha obtido em números absolutos, uma grande votação, superior a 20%, não teve este resultado refletido no parlamento, em virtude das limitações do sistema distrital. Ainda existiria o risco de diminuir a coesão ideológica do partido, que seria diluída em favor dos interesses eleitoreiros dos candidatos, favorecendo a burocratização do partido, e o afastamento das bases, ou seja, parodiando Hirschman [17], um "efeito perverso" ao contrário em favor da manutenção do status quo.
Na verdade, a adoção no voto distrital num sistema de lista aberta e financiamento privado de campanha dentre a favorecer o poder econômico e agravar ainda mais o clientelismo e demais problemas da parca democracia brasileira. Aliás, o modelo distrital não elimina a distorções de representação, onde podemos citar como exemplo o fato de na primeira eleição do Busch nos Estados Unidos, este ter sido eleito com menos votos, em termos absolutos, do que o segundo colocado, embora tenha obtido vantagens nos distritos e no colégio eleitoral.
O sistema de representação proporcional, por outro lado, como bem destaca Pinto Ferreira [18], tem a possibilidade de assegurar a representação dos grandes partidos e a sua coexistência com as minorias ideológicas. Ou seja, diversamente do que alegam alguns, o sistema proporcional ao contrário de prejudicar, reforça a Democracia. O sistema de representação proporcional objetiva a representação de diferentes formas de pensamento, representadas nos partidos, no Parlamento, de acordo com a força numérica de cada um. Tal sistema, além do Brasil, também é adotado em países como a Dinamarca, Holanda, Suíça e Finlândia. Os críticos do sistema proporcional afirmam que ele provoca certa instabilidade no poder, na medida em que cria dificuldades para o estabelecimento de maiorias parlamentares sólidas, motivo pelo qual alguns países tentam dosá-lo através da atribuição dos restos ao partidos majoritários, como forma de se garantir uma maior estabilidade governamental [19]. No Brasil o sistema proporcional é adotado na eleição das representações no legislativo estadual e municipal, e na Câmara Baixa Federal (Câmara dos Deputados).
Outro mecanismo utilizado para dar maior estabilidade representativa no parlamento, de duvidosa eficácia, é a utilização da cláusula de barreira, instituída no Brasil pelo art. 13 da Lei n.º 9.695, de 19 de setembro de 1995, que estabelece um mínimo de votos necessários em todo o país, para que o partido possa funcionar no parlamento. Segundo o referido artigo, somente terá direito de funcionamento nas Casas Legislativas o Partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados obtenha o apoio mínimo de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os votos brancos e nulos, distribuídos em pelo menos um terço dos Estados, com o mínimo de dois por cento do total de cada um deles. Segundo os defensores de tal mecanismo, há um número excessivo de partidos no país que confundem a tomada de decisão dos eleitores e favorecem o clientelismo no congresso nacional. Ainda segundo este pensamento, muitos partidos são criados apenas para favorecer a eleição de determinado cacique político, ou para se beneficiar do fundo partidário e a diminuição do número de partidos, com a retirada das pequenas agremiações poderá estimular a construção de maiorias mais sólidas no Congresso Nacional. Embora por um lado possamos reconhecer que o fortalecimento dos grandes partidos políticos pode beneficiar a estabilidade política no Congresso, por outro é inegável que este mecanismo tem caráter discriminatório, deverá prejudicar inclusive partidos com tradição e ideologia política definida, como o Partido Comunista do Brasil, com mais de 85 anos de história, e o Partido Verde, o que na realidade demonstra que este mecanismo, além de duvidosa constitucionalidade, tende a ser extremamente anti-democrático na medida em que permite e exclusão de minorias [20], principalmente ideológicas, algo contraditório com uma democracia efetiva. Na realidade, como adverte Otávio DULCI,
"O incômodo com a existência de muitos partidos talvez reflita uma imagem idealizada da democracia partidária como jogo de poucos competidores, portanto mais previsível. Ora, em todos os países de democracia consolidada a liberdade de competição propicia a apresentação de partidos efêmeros, e candidaturas folclóricas sem com isso pôr em xeque a estabilidade do sistema. O debate político e o voto dos eleitores é que decidem, e geralmente decidem por poucos partidos efetivos." (DULCI, 2005)