1. INTRODUÇÃO
É sabido que o Brasil possui um déficit de imóveis registrados regularmente nos Cartórios de Registros de Imóveis e, normalmente, para atingir esse objetivo da titulação é necessário um processo de Regularização Fundiária.
Importante destacar que se tratando apenas do registro do imóvel, ele pode ser obtido sem a necessidade de passar por um processo de Regularização Fundiária, uma vez que há instrumentos jurídicos específicos para tanto, como a ação judicial de usucapião, adjudicação compulsória, desmembramento e outros.
Para efetivar a regularização da titulação de imóveis, o Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, por meio do Conselho da Magistratura, criou o Projeto Lar Legal, mais tarde convertido em Programa Lar Legal por meio da Resolução n° 4 de 11/03/2019.
Este programa visa, precipuamente, a entrega das matrículas imobiliárias individualizadas aos autores de uma ação judicial que geralmente ocupam irregularmente ou ilegalmente uma área registrada em nome do antigo possuidor.
Para efetivar o Programa o Tribunal de Justiça de Santa Catarina firmou um Convênio de Cooperação com o Ministério Público Estadual, a Assembleia Legislativa Catarinense e o próprio Estado de Santa Catarina, por meio da Secretaria de Estado da Assistência Social, Trabalho e Habitação – SST.
Neste termo previu-se uma série de providências que visaram agilizar as ações judiciais trazendo a possibilidade de finalizá-las de forma célere e em maior número possível, tudo dentro dos preceitos impostos pela legislação pátria.
Uma das novidades do Lar Legal é a definição de um número determinado de Magistrados para julgar especificamente as demandas oriundas deste Programa, chamados Juízes Cooperados, independentemente de onde ocorresse o protocolo das ações, os processos seriam encaminhados virtualmente aos Cooperados escolhidos pela Coordenação do Projeto, foi concedida a um Desembargador de Justiça que, além de escolher os Magistrados, também apresentou a proposta normativa que fundamentaria a análise dos pedidos, bem como suas atualizações, além de gerir a divulgação e forma de entrega dos títulos de propriedade por todo o Estado de Santa Catarina.
O passo seguinte foi possibilitar que todo o território estadual fosse contemplado uniformemente pelo Programa. Assim, surgiu a abertura de um processo licitatório de credenciamento para habilitar empresas que pudessem prestar os serviços, especialmente, nas áreas do jurídico e da topografia.
Este credenciamento previu um valor único a ser pago pelos pretensos requerentes e o trabalho a ser executado obedeceria a critérios e prazos definidos em um edital que foi publicado pela Secretaria de Estado da Assistência Social, Trabalho e Habitação.
Assim, no ano de 2012, criou-se a possibilidade de credenciar empresas privadas para realizar trabalhos inseridos no conceito de Regularização Fundiária por meio de processo licitatório que as habilitaria, oferecendo à população a opção de contratá-las para a execução dos serviços.
Posteriormente, no ano de 2017, a publicação da Lei Federal n° 13.465, de 11 de julho de 2017, criou um novo instrumento de regularização: a Legitimação Fundiária, que passou a ser utilizado em conjunto ao Lar Legal, ou de forma isolada, no objeto dos processos de credenciamento no Estado de Santa Catarina.
Convém analisar os conceitos básicos dos instrumentos para a efetivação da Regularização Fundiária ou de titulação, respectivamente, Legitimação Fundiária e Lar Legal e, especialmente, os editais dos processos licitatórios, seus destaques e a evolução ou decadência dos critérios abrangidos por eles no Estado de Santa Catarina.
2. OS INSTRUMENTOS UTILIZADOS PARA A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E TITULAÇÃO NO ESTADO DE SANTA CATARINA
2.1 DO LAR LEGAL
O Projeto Lar Legal foi instituído por meio do Provimento n° 37/1999 e posteriormente pela Resolução n° 11/08, ambos do Conselho da Magistratura do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina – CM-TJSC e: “objetiva a regularização do registro de imóveis urbanos e urbanizados loteados, desmembrados, fracionados ou não”.
Nesse sentido, trata-se da possibilidade de adquirir o título de propriedade individualizado, por meio de uma ação judicial com tramitação diferenciada e julgada por magistrados específicos e especializados no assunto.
Esta Resolução trazia a definição das situações consolidadas do parcelamento do solo, do registro de contratos, das áreas em estado de comunhão e dos procedimentos, além do objeto do Projeto em seu artigo primeiro:
Art. 1º O registro de imóveis urbanos ou urbanizados, loteados, desmembrados, fracionados ou não, obedecerá o disposto nesta Resolução, especialmente nas hipóteses de: I – situações consolidadas; II – parcelamento do solo; III – registro de contrato; IV – estado de comunhão. Parágrafo único. Ficam excluídas as áreas de risco ambiental, de preservação natural ou definidas em lei.
Em meados de 2014 foi publicada a Resolução n° 08/14 do CM-TJSC, alterando o objeto do Projeto para:
O reconhecimento do domínio sobre imóvel urbano ou urbanizado, integrante de loteamento ou desmembramento (fracionamento ou desdobro) não autorizado ou executado sem a observância das determinações do ato administrativo de licença, localizado em área urbana consolidada, implantada e integrada à cidade, excluídas as áreas de risco ambiental ou de preservação permanente que não se enquadrem nos termos do artigo 54 da Lei n. 11.977, de 7 de julho de 2009, em favor de pessoas preponderantemente de baixa renda, poderá ser obtido conforme o disposto nesta resolução.
Com essa nova resolução vem as atualizações no conceito de área consolidada e na forma de cientificar os confinantes da gleba passível de regularização, pouco depois, em 2015, foi publicada uma nova atualização por meio da Resolução n° 02/15, sempre pelo CM-TJSC, trazendo como novidade um novo conceito de área consolidada e modernizações quanto aos procedimentos dentro das ações judiciais.
A instituição do regime de cooperação para o processamento e julgamento de processos vinculados ao então Projeto Lar Legal deu-se com a Resolução n° 04/16 do CM-TJSC, atualizado pela Resolução n° 01/17.
Em 2019, por meio da Resolução n° 04/19 do CM-TJSC, o Projeto Lar Legal foi transformado em Programa Lar Legal, que é considerado uma novidade no âmbito nacional no que se refere a titulação de imóveis, tendo obtido êxito na experiência desde sua criação, sendo um instrumento, quando observados todos os seus ditames, efetivo e célere.
2.2 DA LEGITIMAÇÃO FUNDIÁRIA
Outra novidade trazida pela legislação, nesse caso federal, foi à criação do instrumento da Legitimação Fundiária por meio da Medida Provisória n° 759/2016, posteriormente convertida na Lei Federal n° 13.465/2017, essa, regulamentada pelo Decreto Federal n° 9.310/2018.
Trata-se, segundo o inciso VII do art. 11 da Lei Federal n° 13.465/2017, de: “mecanismo de reconhecimento da aquisição originária do direito real de propriedade sobre unidade imobiliária objeto da Reurb”. A definição de Reurb está prevista no art. 9° do mesmo diploma legal:
Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.
Assim pode-se afirmar que a Legitimação Fundiária guarda relação com o Lar Legal no seu objeto final que é a titulação do imóvel. O primeiro instrumento, porém, determina a aplicação de medidas urbanísticas e ambientais, entre outras, todas previstas no conceito de Regularização Fundiária do art. 46 da Lei Federal n° 11.977/2009 que, embora revogado, ainda é útil para fins de estudo do tema:
A Regularização Fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Como uma evolução lógica diante do público e notório abarrotamento dos fóruns de justiça espalhados pelo país, à aquisição do título de propriedade iniciou na Justiça passando pelo Cartório de Registro de Imóveis até chegar à Prefeitura Municipal.
Assim, incialmente, para obter a titulação de um imóvel, utilizava-se do instrumento de Usucapião Judicial. Posteriormente foi criado o Usucapião Extrajudicial, instituído com a publicação do Novo Código de Processo Civil em 2015, na tentativa de distribuir entre o Judiciário e os Cartórios a atribuição de analisar tais requerimentos.
Por fim, chegou-se à Legitimação Fundiária com o mesmo objetivo, com a diferença de o procedimento administrativo tramitar nas Prefeituras Municipais. Tais afirmações encontram guarida na legislação específica:
Art. 1.238 e seguintes da Lei Federal n° 10.406/2002 (Código Civil): Aquele que, por quinze anos, sem interrupção, nem oposição, possuir como seu um imóvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente de título e boa-fé; podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual servirá de título para o registro no Cartório de Registro de Imóveis. [...] (Grifo do Autor).
Art. 216-A da Lei Federal nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei de Registros Públicos), criado pelo Art. 1.071 da Lei Federal n° 13.105/2015 (Código de Processo Civil): Sem prejuízo da via jurisdicional, é admitido o pedido de reconhecimento extrajudicial de usucapião, que será processado diretamente perante o cartório do registro de imóveis da comarca em que estiver situado o imóvel usucapiendo, a requerimento do interessado, representado por advogado, instruído com: [...] (Grifo do Autor).
Art. 30 da Lei Federal n° 13.465/2017: Compete aos Municípios nos quais estejam situados os núcleos urbanos informais a serem regularizados: I - classificar, caso a caso, as modalidades da Reurb; II - processar, analisar e aprovar os projetos de regularização fundiária; e III - emitir a CRF (Grifo do Autor).
Diante da impossibilidade de aumentar imediatamente o efetivo nos Tribunais de Justiça para julgar com maior celeridade as ações de usucapião, bem como dos Cartórios de Registros de Imóveis, a intenção foi clara: criar a possibilidade do Município abarcar tal demanda, ou pelo menos compartilhá-la com Magistrados e Oficiais Registradores.
3. DO PROCESSO LICITATÓRIO
3.1 DO CREDENCIAMENTO
O credenciamento é uma possibilidade de inexigibilidade de licitação por inviabilidade de competição prevista no art. 25 da Lei Federal n° 8.666/93. Isto porque quaisquer interessados que preencham os requisitos do certame estarão passíveis de contratação indistintamente: “Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial: [...]” (Grifo do Autor)
O Programa Lar Legal e a Legitimação Fundiária trazem inúmeros benefícios não só para os cidadãos. Os Municípios ganham com a atualização e organização de seus cadastros imobiliários.
Como há notórias dificuldades por parte da administração pública municipal em realizar e custear tais procedimentos técnicos percebeu-se que o melhor seria partilhar esse ônus com os moradores interessados e que entendam por bem participar do processo judicial ou do procedimento administrativo, dependendo do instrumento.
Por este motivo o credenciamento afigurou-se como ideal, já que, deixaria a cargo do Munícipe a opção de contratar empresa habilitada e fiscalizada pelo Poder Público, arcando com investimentos que inicialmente caberiam à municipalidade, obviamente, caso o cidadão não queira assumir esse encargo, o Município continua responsável pela efetivação de um eventual pedido de emissão de título de propriedade, quando tratar-se da aplicação da Legitimação Fundiária.
Por outro lado, igualmente, deve estar ciente o possuidor e pretenso proprietário, da dificuldade que a Prefeitura tem em reservar parte do seu orçamento para este assunto. Diante disso, é evidente que havendo prioridade para o Munícipe em regularizar seu imóvel, nada obsta dele mesmo arcar voluntariamente com o custo.
No que tange à aplicação da figura do credenciamento, torna-se imperioso observar o disposto no Acórdão TCU nº 351/2010 – Plenário:
1. a contratação de todos os que tiverem interesse e que satisfaçam as condições fixadas pela Administração, não havendo relação de exclusão;
2. a garantia da igualdade de condições entre todos os interessados hábeis a contratar com a Administração, pelo preço por ela definido;
3. a demonstração inequívoca de que as necessidades da Administração somente poderão ser atendidas dessa forma, cabendo a devida observância das exigências do art. 26 da Lei 8.666/93, principalmente no que concerne à justificativa de preços.
É fato o direto e efetivo ganho de todos pela execução de qualquer programa de regularização fundiária ou de titulação por meio do Estado ou das Prefeituras Municipais, considerando a valorização do município com um todo, bem como, para administração pública, pelo correto cadastramento e demais procedimentos pertinentes e necessários à saudável e correta gestão administrativa.
3.2 DO CREDENCIAMENTO NO ESTADO DE SANTA CATARINA
Aparentemente, o Estado de Santa Catarina e seus Municípios são pioneiros na utilização da figura do credenciamento como forma de habilitar empresas para realizar trabalhos que culminem na entrega de títulos individualizados de propriedade. Este processo começou quando a Secretaria de Estado da Assistência Social, Trabalho e Habitação – SST publicou em meados de 2012 o Edital de Credenciamento n° 046/2012 tendo por objeto:
O Credenciamento de pessoa jurídica capacitada para o desenvolvimento do Plano Estadual de Regularização Fundiária, por meio de Contrato Administrativo de Credenciamento firmado com o Estado de Santa Catarina e cada Administração Pública Municipal participante.
3.3 A EVOLUÇÃO OU DECADÊNCIA DOS EDITAIS DE CREDENCIAMENTO
Neste tópico serão indicados para efeito de comparação o objeto, a qualificação da equipe técnica, a forma e valores cobrados pelos serviços das empresas habilitadas nos editais de credenciamento do Estado de Santa Catarina e seus Municípios entre os anos de 2012 e meados de 2019.
Inicialmente, vislumbra-se no Edital de Credenciamento n° 046/2012 que a assinatura de um termo de cooperação pela SST, Prefeitura Municipal e Empresa Habilitada, formaria uma tríade configurando um compartilhamento de atividades e responsabilidades.
Como disposto no preambulo do mencionado edital utilizou-se única e exclusivamente do instrumento do Lar Legal:
Que dentre os instrumentos jurídicos apropriados, o Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina já no ano de 1999 criou o “Provimento nº 37/99”, transformado em agosto de 2008 na resolução nº11/08, instituindo o Projeto “Lar Legal”, que tem por escopo a regularização do registro de imóveis urbanos e urbanizados loteados, desmembrados, fracionados ou não.
O certame ainda indicou a impossibilidade do Município ou o próprio Estado arcar com os custos dos serviços:
Que em vista à falta de possibilidade por parte da administração pública municipal em realizar e tampouco custear os procedimentos técnicos necessários para o devido andamento do Plano Estadual de Regularização Fundiária, referida auto-sustentabilidade se explica pelo fato de que os custos adiante apresentados serão arcados pelos moradores participantes, então revertidos através de incentivo e benefício fiscal/financeiro, por meio de isenção parcial/temporária do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU).
Da exigência da qualificação técnica, depreende-se:
4.4.1. Apresentar Atestado de capacidade técnica certificado por ente da administração pública (Municipal, Estadual ou Federal) que ateste a empresa haver realizado trabalhos de regularização fundiária, sendo esta responsável pelo procedimento completo. 4.4.2. Entende-se por solução completa a realização do levantamento cadastral, realização do levantamento topográfico, confecção da documentação necessária para entrega do instrumento hábil a concretizar regularização fundiária, nos termos previstos pelo Estatuto das Cidades (Lei Federal nº. 10.257/2001).4.4.3. Comprovação de que integra(m) o quadro da empresa, na data da entrega da documentação, os seguintes profissionais:
a) Advogado inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil;b) Engenheiro inscrito no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia, subscritor dos laudos, memoriais descritivos e plantas de trabalhos relativos à regularização fundiária.
c) Mediador/arbitro;
d) Administrador inscrito no Conselho Regional de Administração, que comprove vínculo com atividades/estudos voltados à área de regularização fundiária.
Num programa que se utiliza de uma ação judicial para efetivação de um programa de regularização de terras é de se esperar a presença das figuras do advogado e do engenheiro ou topógrafo, mas causa estranheza a exigência de um administrador e de um mediador/árbitro.
Configura restrição ao caráter competitivo da licitação a exigência de profissional que não se coadune com o objeto da contratação. Em nenhum momento da legislação relativa à regularização de titulação é exigida a participação de profissional da área de arbitragem e mediação. Ademais, tratam-se da regularização de situações consolidadas em que, cumpridos os requisitos exigidos na norma, o direito de propriedade poderá ser reconhecido. Ressalta-se, inclusive, que áreas objeto de conflito ou sub judice sequer podem ser objeto de regularização pela Resolução do Lar Legal.
De todo modo, mesmo que fosse entendido como importante a participação do profissional de mediação e arbitragem, a configuração do mesmo no patamar dos outros profissionais indispensáveis à execução do trabalho já seria ilegal por se tratar de serviço de pouca representatividade, considerando que regularização de terras não pode ser entendida como mediação de conflitos. Assim, já decidiu o TCU:
É ilegal a exigência de comprovação de capacitação técnico-profissional e técnico-operacional relativamente à execução de serviços de pequena representatividade no cômputo do valor global do objeto licitado (art. 30, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993 e Súmula TCU 263).
Os requisitos para a qualificação técnico-profissional devem ser definidos com base na eleição de parâmetros que restem devidamente motivados no processo administrativo de contratação como sendo adequados, necessários, suficientes e pertinentes ao objeto licitado. O que não ocorreu no presente certame, vez que a exigência de um mediador é absolutamente dispensável para a atividade de regularização de titulação.
O valor cobrado seria de: “6.1. Pela prestação dos serviços, objeto do presente Edital, a empresa habilitada poderá cobrar dos moradores que aderirem ao Plano Estadual de Regularização Fundiária o valor, a vista, de R$ 900,00 (novecentos reais)”, isto, em observância ao disposto no seu preambulo:
Que os valores a serem aplicados são aquém dos estipulados em orçamentos realizados, buscando parâmetros para desenvolvimento dos trabalhos que ora se apresentam, sendo ainda a forma de pagamento adequada à realidade dos munícipes contemplados, não podendo ultrapassar o limite máximo de parcelamento estabelecido pela administração pública.
Em 02 de janeiro de 2014 o Município de Navegantes/SC publicou um edital de credenciamento próprio, desfazendo a tríade formada no processo anterior para firmar um compromisso direto com a empresa privada que prestaria os serviços. Esse era o objeto do Edital de Credenciamento nº 001/2009:
1.1 Credenciamento de pessoa jurídica capacitada para o desenvolvimento de trabalhos de regularização fundiária ao longo do Município de Navegantes, por meio de Termo de Cooperação Mútua firmado com a Administração Municipal, e de acordo com Projeto “Lar Legal” instituído pela Resolução n° 11/2008 do Conselho da Magistratura do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, de 11 de agosto de 2008
Utilizou-se apenas no instrumento do Lar Legal, como no edital da SST, prevendo como equipe técnica:
3.1.4.1 Apresentar atestado de capacidade técnica certificado por ente da administração pública (Municipal, Estadual ou Federal) que ateste a empresa haver realizado trabalhos de regularização fundiária célere e em larga escala, sendo esta responsável pelo procedimento completo. 3.1.4.1.1 Entende-se por procedimento completo a realização do levantamento cadastral, realização do levantamento topográfico, confecção da documentação necessária para entrega do instrumento hábil a concretizar regularização fundiária, nos termos previstos pelo Estatuto das Cidades (Lei Federal n° 10.257/2001). 3.1.4.2 Declaração de que a empresa licitante possui condições operacionais de funcionamento pleno em uma das cidades localizadas na região da AMFRI (Navegantes, Itajaí, Balneário Camboriú, Penha, Balneário Piçarras, Bombinhas, Camboriú, Ilhota, Itapema, Luis Alves, Porto Belo), ou que se compromete a viabilizar tal estrutura em uma dessas cidades, em até 20 (vinte) dias após a assinatura do contrato, dispondo dos seguintes serviços: administrativo, técnico social, técnico de engenharia, jurídico, mediação e arbitragem, e ainda detenha comprovada condição de realização dos trabalhos propostos A Proponente deverá especificar na declaração em qual cidade tem ou terá a estrutura. 3.1.4.3 Comprovação do licitante de possuir, na data prevista para entrega da proposta, vínculo com profissional de nível superior ou outro devidamente reconhecido pelo sindicato da classe, dos seguintes profissionais: a) Advogado, regularmente inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil, seccional Santa Catarina, subscritor das peças processuais em que tenha sido desenvolvido o projeto “Lar Legal”, nos termos estritos da Resolução n° 11/2008 do TJ/SC; b) Engenheiro regularmente inscrito no CREA/SC, subscritor de laudos que instruíram processos do projeto “Lar Legal”, nos termos estritos da Resolução n° 11/2008 do TJ/SC; c) Mediador e/ou arbitro; d) Administrador, regularmente inscrito no CRA/SC; e) Técnico Social.
Há aqui a inclusão de um técnico social, que se vislumbra pertinente tendo em vista a necessidade de um cadastro prévio dos pretensos participes, bem como a participação em mobilizações nas comunidades atingidas pelo programa de regularização. Quanto ao valor, previu-se:
6.1. Pela prestação dos serviços, objeto do presente Edital, a empresa habilitada poderá cobrar dos moradores que aderirem ao Plano de Regularização os seguintes valores: a) R$ 450,00 (quatrocentos e cinquenta reais) para categoria 1 (um), conforme definição do item 6.2; b) R$ 900,00 (novecentos reais) para categoria 2 (dois), conforme definição do item 6.2; c) R$ 1.200,00 (hum mil e duzentos reais) para categoria 3 (três), conforme definição do item 6.2. 6.1.1. Os valores, descritos no item 6.1 poderão ser cobrado dos moradores que participarem da regularização de forma parcelada, assim possibilitando o acesso de todos ao trabalho proposto. 6.2. A classificação dos locais para fins da definição dos critérios de cobrança seguirão a realidade local, sendo entendido como categoria: a) Categoria 1: invasões recentes/favelas em áreas públicas; b) Categoria 2: localidades com baixa infra-estrutura e imóveis considerados humildes; c) Categoria 3: imóveis pertencentes a áreas irregulares considerados de médio padrão.
A divisão em categorias não parece adequada por trazer um elemento subjetivo à análise dos critérios e dificultando a resposta a qualquer possível questionamento sobre a diferenciação entre um morador e outro.
Em 26 de novembro de 2015 o Município de Imbituba/SC publicou o edital de credenciamento n° 06/2015, tendo por objeto:
O objeto do presente edital consiste no credenciamento de pessoa jurídica habilitada a promover ações integradas para implementar e desenvolver no município de Imbituba, o projeto “lar legal”, conforme Termo de Referência (anexo VII)
Quanto à qualificação técnica, o certame previu:
a) A Credenciada deverá apresentar atestado de capacidade técnica certificado por ente da administração pública (Municipal, Estadual ou Federal) que ateste a empresa haver realizado trabalhos de regularização fundiária célere, sendo esta responsável pelo procedimento completo. a.1) Entende-se por solução completa a realização do levantamento cadastral, realização das medições necessárias, confecção da documentação apta a concretizar a entrega de títulos de legítima posse/propriedade. b) Comprovação de que integram o quadro da empresa, na data da entrega da documentação, os seguintes profissionais: b.1) Advogado inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil; b.2) Engenheiro e/ou agrimensor inscrito no CREA; c) O vínculo do profissional com a empresa deverá ser comprovado através da apresentação de cópia da Carteira de Trabalho e Previdência Social, ou da ficha de Registro de empregados (FRE), contrato de trabalho ou demais formas que comprovem tal vínculo.
O que parece ser uma decisão acertada definiu-se como profissionais essências à prestação dos serviços o advogado e o engenheiro ou agrimensor, já que, a adequação da realidade fática a termos jurídicos com a definição da causa de pedir e dos fundamentos cabe ao profissional do Direito, enquanto que os trabalhos de campo com a confecção de projetos, levantamentos topográficos e memoriais descritivos cabe ao técnico de agrimensura.
Quanto ao valor, uma curiosidade foi a vinculação àquele estabelecido pela SST no edital de 2012: “1.1.1 VALOR O Preço referente à prestação dos serviços está baseado no Edital de Credenciamento nº 0046/2012, do Estado de Santa Catarina”, que era R$ 900,00 (novecentos reais), como visto anteriormente, só que, no item específico, vislumbra-se outra quantia: “3.1. Pela prestação dos serviços, objeto do presente Edital, a empresa habilitada poderá cobrar dos moradores o valor, a vista, de, no máximo, R$ 1.200,00 (Um mil e duzentos reais)”.
Em 16 de dezembro de 2015 o Município de Botuverá/SC publicou o edital de credenciamento n° 01/2015, tendo por objeto o credenciamento de pessoa jurídica capacitada para o desenvolvimento de trabalhos de regularização fundiária ao longo do município de Botuverá, por meio de termo de cooperação mútua firmado com a administração municipal.Vê-se que o objeto do edital trata de “Regularização Fundiária” e o objeto da minuta do termo de cooperação a ser assinado com a empresa privada habilitada trata de aplicação de instrumento que apenas visa a “Regularização da Titulação”, senão vejamos: “O presente Termo será implementado com base no que prevê o Projeto Lar Legal do Tribunal de Justiça, sob o crivo prévio do Ministério Público”.
Há um claro desconhecimento dos termos técnicos quanto a definição do instrumento inserido no objeto do edital de credenciamento. Quanto ao valor, observa-se um aumento considerável sem uma justificativa plausível apresentada no procedimento:
4.1. Pela prestação dos serviços, objeto do presente Edital, a empresa habilitada poderá cobrar dos moradores que aderirem ao Plano de Regularização o valor de R$ 1.600,00 (um mil e seiscentos reais), de forma a vista ou parcelada.
No dia 16 de fevereiro de 2016 o Município de Garopaba/SC publicou o edital de credenciamento n° 001/2016 que não trouxe novidades significativas em relação aos anteriores, vejamos:
Objeto: CREDENCIAMENTO DE PESSOA JURÍDICA HABILITADA A PROMOVER AÇÕES INTEGRADAS PARA IMPLEMENTAR E DESENVOLVER NO MUNICÍPIO DE GAROPABA, O PROJETO “LAR LEGAL”, conforme projeto básico (anexo VII)
Qualificação Técnica: a) A Credenciada deverá apresentar atestado de capacidade técnica certificado por ente da administração pública (Municipal, Estadual ou Federal) que ateste a empresa haver realizado trabalhos de regularização fundiária célere, sendo esta responsável pelo procedimento completo. a.1) Entende-se por solução completa a realização do levantamento cadastral, realização das medições necessárias, confecção da documentação apta a concretizar a entrega de títulos de legítima posse/propriedade. b) Comprovação de que integram o quadro da empresa, na data da entrega da documentação, os seguintes profissionais: b.1) Advogado inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil; b.2) Engenheiro e/ou agrimensor inscrito no CREA; Valor: Pela prestação dos serviços, objeto do presente Edital, a empresa habilitada poderá cobrar dos moradores o valor, a vista, de, no máximo, R$ 1.200,00 (Um mil e duzentos reais).
Em 04 de novembro de 2016 o Município de Nova Trento/SC publicou o Edital de Credenciamento n° 006/2016 que, igualmente, apresenta confusão entre os conceitos de “Regularização Fundiária” e “Regularização da Titulação”:
Objeto: 1.1 Credenciamento de pessoa jurídica capacitada para o desenvolvimento de trabalhos de regularização fundiária no município, de acordo com o disposto na Resolução n° 11/2008, de 11 de agosto de 2008, alterada pela Resolução CM nº 2 de 2015 do Conselho da Magistratura do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina
Novamente se observa a exigência de administrador na qualificação da equipe técnica, sem qualquer aparente necessidade e sem alteração no valor apresentado no último edital analisado.
Em 15 de dezembro de 2016 o Município de Santa Rosa do Sul publicou o Edital de Credenciamento n° 02/2016, em que trouxe, novamente, o termo “Regularização Fundiária” quando o objeto trata da aplicação do Lar Legal.
A exigência de equipe técnica mínima é excluída, restando apenas: “7. Atestado de capacidade técnica, através de Certidão de Acervo Técnico - CAT em Programas de regularização Fundiária municipal ou estadual, concluídas ou em andamento, emitido pelo CREA”.
Sendo notório que os processos de regularização são complexos, causa certa temeridade o fato de não exigir a presença de qualquer profissional capacitado no quadro da empresa habilitada.
Quanto ao valor, a cobrança poderia realizar-se no início dos trabalhos, o que causa temeridade e abre a possibilidade do morador finalizar o pagamento e ainda não ver seu pedido judicializado: “5.1.3 A empresa poderá cobrar dos moradores que contratarem os serviços assim que os trabalhos forem iniciados”.
A maior novidade trazida até então aconteceu com a publicação do Edital de Credenciamento n° 01/2017 do Município de Pescaria Brava onde, já sob a égide do vigor da Medida Provisória n° 759/2016, previu em seu objeto a aplicação do instrumento da Legitimação Fundiária.
Aqui cabe um aparte para informar que, apesar da mencionada norma trazer a obrigatoriedade do Município em arcar com os custos do Projeto de Regularização Fundiária e da eventual implantação de infraestrutura essencial, o credenciamento, por ser uma alternativa voluntária do morador em aderir, não se configura, em tese, em ilegalidade, assim seria se o Município se negasse a receber tais pedidos elaborados por particulares que não contrataram empresas credenciadas.
Dando prosseguimento na análise do certame, entende-se que o Município, no objeto, deveria separar o que é “Regularização Fundiária” de titulação:
Credenciamento de pessoa jurídica capacitada para o desenvolvimento de trabalhos de regularização fundiária neste Município, de acordo com o disposto na Resolução n° 11/2014 do Conselho da Magistratura do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, alterada pela Resolução CM nº 2 de 2015, da Corregedoria Geral de Justiça, na Medida provisória n° 759 de 22 de dezembro de 2016 ou legislação pertinente.
Por outro lado, mais uma novidade que parece adequada é a previsão de um cronograma para a execução dos serviços, nunca antes inserida nos editais de credenciamentos sobre o tema, essa iniciativa certamente foi aplicada para atender aos anseios da população que deseja um processo célere e desburocratizado, como preveem as normas que fundamentam os instrumentos do Lar Legal e da Legitimação Fundiária.
Nos editais anteriores o objetivo do processo era “ser célere” mas como não havia cronograma de execução ocorriam interpretações subjetivas, passíveis de indesejadas distorções.
Em 11 de setembro de 2017 o Município de Bombinhas publicou o Edital de Credenciamento n° 002/2017 voltando aos moldes anteriores e prevendo em seu objeto apenas a aplicação do Lar Legal: Credenciamento de pessoa jurídica capacitada para o desenvolvimento de trabalhos de regularização do lar legal ao longo do município de Bombinhas/SC, por meio de termo de cooperação mútua firmado com a administração municipal.
No quesito do valor, uma alteração importante foi a indicação da possibilidade de variação do preço com o termo “até”, uma vez que pode diferenciar a quantia cobrada de núcleo a núcleo, sem uma justificativa plausível, principalmente frente a eventuais questionamentos dos moradores dessas localidades, sobre os motivos da distinção:
5.1. Pela prestação dos serviços, objeto do presente Edital, a empresa habilitada poderá cobrar dos moradores que aderirem ao Plano de Regularização com o valor máximo de até R$ 1.600,00 (um mil e seiscentos reais), de forma a vista ou parcelada; conforme orçamentos obtidos de empresas que operam com regularização do programa LAR LEGAL. Do TJ/SC Consignando que o Valor será cobrado quando do ajuizamento da ação objeto deste credenciamento. (Grifo do Autor)
Publicado em 04 de dezembro de 2017, o Edital de Credenciamento n° 82/2017 do Município de Ibirama, trouxe significativas mudanças, voltando a prever a possibilidade de aplicação do Lar Legal e da Legitimação Fundiária no objeto, entretanto, a principal novidade foi quanto à inclusão de um rol de atividades obrigatórias a serem cumpridas além do cronograma inaugurado no Edital de Pescaria Brava:
7.1Quando o instrumento definido pelo Município for do “Projeto Lar Legal”, a credenciada deverá desenvolver obrigatoriamente as seguintes atividades: 7.1.1Diagnóstico Técnico Jurídico da área indicada pelo Município; 7.1.2Plantas,Memoriais Descritivos e Minuta dos Documentos exigidos pela Resolução n° 08/2014; 7.1.3Runião Comunitária e de Coleta; 7.1.4 relatório pormenorizado das adesões; 7.1.5 protocolo Judicial; 7.1.6Acompanhamento processual.
7.2 Quando o instrumento definido pelo Município for a Legitimação fundiária da “Lei Federal n° 13.465”, a credenciada deverá desenvolver obrigatoriamente as seguintes atividades: 7.2.1 Diagnóstico Técnico Jurídico da área indicada pelo Município com estudo preliminar das desconformidades e da situação jurídica, urbanística e ambiental; 7.2.2 união Comunitária e de Coleta, quando Legitimação fundiária-S; 7.2.3 Levantamento planialtimétrico e cadastral, com georreferenciamento, demonstrando as unidades, as construções, o sistema viário, as áreas públicas, os acidentes geográficos e os demais elementos caracterizadores do núcleo a ser regularizado, Plantas e Memoriais Descritivos exigidos pela Lei Federal n° 13.465; 7.2.4 Planta do perímetro do núcleo urbano informal com demonstração das matrículas ou transcrições atingidas, quando for possível; 7.2.5 Projeto urbanístico; 7.2.6 Proposta de soluções para questões ambientais, urbanísticas e de reassentamento dos ocupantes, quando for o caso; 7.2.7 Estudo técnico para situação de risco, quando for o caso; 7.2.8Estudo técnico ambiental; 7.2.9 Minuta de cronograma físico de serviços e implantação de obras de infraestrutura essencial, compensações urbanísticas, ambientais e outras, quando houver, definidas por ocasião da aprovação do projeto de regularização fundiária, que não obriga o Município a cumpri-lo; 7.2.10 Minuta do termo de compromisso a ser assinado pelos responsáveis, públicos ou privados, pelo cumprimento do cronograma; 7.2.11Relatório pormenorizado das adesões;
Outro item sem previsão anterior foi à solução encontrada para o problema de todos os processos de credenciamento até então, a forma de escolha isonômica da empresa que executará os trabalhos em determinada área.
A resposta está no item 8.5 do edital: o sorteio. Em pesquisa na jurisprudência do Tribunal de Contas da União é possível encontrar respaldo para o que parece ser a forma mais adequada e justa de divisão dos trabalhos entre as empresas, quando houver pluralidade de habilitadas:
Acórdão 408/2012-TCU-Plenário: O credenciamento se justifica exatamente em situações onde a contratação de todos os qualificados seja interessante [...]. Todas as credenciadas devem estar em situação de igualdade, tendo as mesmas oportunidades de contratação. (Grifo do Autor)
Acórdão TC-034.565/2011-6: Se a Administração convoca todos os profissionais de determinado setor, dispondo-se a contratar todos os que tiverem interesse e que satisfaçam os requisitos estabelecidos, fixando ela própria o valor que se dispõe a pagar, os possíveis licitantes não competirão, no estrito sentido da palavra – inviabilizando a competição – uma vez que a todos foi assegurada a contratação. É a figura do credenciamento, que o Tribunal de Contas da União vem recomendando para prestação de serviços médicos.
A mesma identidade de fundamentos fez com que aquela egrégia Corte recomendasse a adoção da pré-qualificação para a contratação de serviços advocatícios comuns, que podem ser realizados de modo satisfatório pela maior parte dos advogados, desde que a Administração fixe critérios objetivos para credenciamento [Decisão 624/94 – Plenário].
[...] No caso dos serviços advocatícios, a definição do advogado, incumbido de contestar ou propor a ação, será feita por sorteio aleatório entre todos os credenciados, excluindo-se sempre os sorteados anteriormente [Decisão 624/94 – Plenário].
[...] Quanto ao critério para fins de contratação, o IRB adotou a sistemática de convocação das empresas mais bem pontuadas, o que, conforme já exposto, não se coaduna com o instituto do credenciamento. Uma vez que não poderá haver diferenciação entre os escritórios credenciados, aquela entidade deverá adotar sistemática objetiva e imparcial de distribuição das causas entre os interessados pré-qualificados, caso opte por realizar novo procedimento de credenciamento, de forma a resguardar os princípios da publicidade e da igualdade. E esta regra deverá constar obrigatoriamente de eventual novo edital. Para este fim, talvez a fórmula mais indicada seja a realização de sorteio. (Grifo do Autor)
Em 20 de fevereiro de 2018 foi publicado o Edital de Credenciamento n° 29/2018 pelo Município de Massaranduba e observou-se uma evolução natural com a presença da possibilidade da utilização de dois instrumentos: Lar Legal e Legitimação Fundiária, além de cronograma para execução de serviços e relação de atividades mínimas para a fiel execução do objeto do contrato.
Nesse certame, percebeu-se um aumento no critério de avaliação da equipe técnica, exigindo-se a comprovação de experiência especifica quanto aos instrumentos a serem utilizados, compreensivelmente, uma vez que, como se vislumbra neste estudo, sua aplicação se dá com o passar de vários anos, o que pressupõe que há profissionais habilitados para tanto no mercado:
3.4.1 A licitante deverá apresentar Atestado de Capacidade Técnica, Declaração ou Certidão fornecida por pessoa jurídica de direito público que ateste a capacidade técnico-operacional da empresa em haver realizado trabalhos de regularização fundiária;
3.4.2 Comprovação do licitante de possuir, na data prevista para a entrega da proposta, vínculo com profissional de nível superior ou outro devidamente reconhecido pelo sindicato da classe, com o fim de comprovação da capacidade técnico profissional, dos seguintes profissionais:
3.4.2.1 Advogado(a) regularmente escrito na Ordem dos Advogados do Brasil – OAB, com Atestado de Capacidade Técnica fornecida por pessoa jurídica de direito público que comprove a atuação no Programa de Regularização Fundiária – Lar Legal, cuja participação tenha ocorrido do início do processo até o ato final, comprovada pelo protocolo de demanda e a movimentação processual, ambos extraídos do site do TJSC (https://www.tjsc.jus.br/), onde constará a publicação e registro da sentença procedente de mérito ou na aplicação da Legitimação Fundiária prevista na Lei Federal nº 13.465/2017, cuja participação tenha ocorrido do início do procedimento até o ato final, comprovada pelo protocolo na respectiva Prefeitura Municipal e o despacho administrativo do Chefe do Executivo que deferiu a emissão da Certidão de Regularização Fundiária – CRF.
3.4.2.2 Engenheiro(a) Civil, Engenheiro(a) Agrimensor(a), Arquiteto(a) e Urbanista, ou Topógrafo(a), regularmente inscrito(a) no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de Santa Catarina – CREA/SC ou no Conselho Regional de Arquitetura e Urbanismo – CAU/SC, com Atestado de Capacidade Técnica fornecido por pessoa jurídica de direito público que comprove ter sido subscritor de peças técnicas, tais como levantamento, projeto, plantas, memoriais descritivos e afins, que instruíram processos de legalização de imóveis urbanos ou rurais em âmbito administrativo ou judicial;
3.4.3 Apresentar projeto de credenciamento com a indicação de profissionais das áreas de advocacia e engenharia, com capacidade técnica para execução dos serviços pertinentes a regularização fundiária, bem como dos trabalhos anteriores realizados pela empresa em projetos de Regularização Fundiária, que irão atuar neste credenciamento, com assinatura dos profissionais apontados e o responsável pela empresa.
Em seguida, foram publicados os Editais de Credenciamento n° 001/2018, pelo Município de São José/SC em 05 de março de 2018; n° 025/2018, pelo Município de Garuva/SC em 09 de maio de 2018; n° 106/2018, pelo Município de Canelinha/SC em 01 de novembro de 2018 e o n° 001/2018, pelo Município de Camboriú/SC em 12 de novembro de 2018, todos sem qualquer previsão nova quanto aos requisitos para a execução dos trabalhos.
O que parecia ser uma evolução, com a inclusão de itens isonômicos, foi interrompida com a publicação de dois editais de credenciamentos, o n° 01/2019 em 11 de janeiro de 2019 no Município de Chapecó/SC e o n° 10/2019 em 06 de fevereiro de 2019 no Município de Jaraguá do Sul/SC.
Ambos voltaram a prever em seu objeto apenas a aplicação do Lar Legal como instrumento de regularização e a inclusão do profissional mediador/árbitro na qualificação técnica:
3.5.2 - A Interessada deverá apresentar ATESTADO DE CAPACIDADE TÉCNICA certificado por ente da administração pública (Municipal, Estadual ou Federal) que ateste a empresa haver realizado trabalhos de regularização fundiária célere, sendo esta responsável pelo procedimento completo. 3.5.2.1 - Entende-se por procedimento completo a realização do levantamento cadastral, realização das medições necessárias, confecção da documentação apta a concretizar a entrega de títulos de legítima posse/propriedade. 3.5.2.2 - Da mesma forma deverá comprovar, através de declaração que conste o número de processos de sua integral execução e responsabilidade, que culminaram na entrega de títulos de propriedade, de forma coletiva, através da Resolução 08/14-CM, o Projeto Lar Legal. 3.5.3Comprovação de que integram o quadro da empresa, na data da entrega da documentação, os seguintes profissionais: 1) Advogado inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil – com documento comprobatório; 2) Engenheiro devidamente inscrito no CREA – munido de documento comprobatório; 3)Árbitro e mediador com capacidade devidamente certificada por entidade de abrangência nacional.
Este não foi o motivo da aparente involução, mas a estranha obrigatoriedade da presença de um árbitro ou mediador para a propositura de uma ação judicial.
Outra situação que chama a atenção é a previsão de uma classificação ou como chamou o edital “score” entre as empresas habilitadas, que como se viu anteriormente, seria contrário ao entendimento do Tribunal de Contas da União, que prevê a impossibilidade de qualquer tipo de diferenciação entre elas.
O credenciamento destina-se a atender necessidades ordinárias do órgão que o escolhe como instrumento licitatório. Em se tratando de atividades jurídicas, só se aplica a “serviços comuns, que podem ser realizados de modo satisfatório pela maior parte dos advogados” como decidido pelo TCU no Acórdão nº 624/1994 - Plenário, ou seja, a serviços que possam ser prestados indistintamente por quaisquer dos profissionais ou empresas que atenderem aos requisitos de habilitação, motivadamente estabelecidos no certame.
É de se presumir que a habilitação do profissional o qualifica a atender as necessidades do serviço, não sendo relevante perquirir diferenças técnicas entre os credenciados. Exatamente por isso, a etapa de avaliação é apenas eliminatória, e não classificatória, conforme decidido no Acórdão nº 408/2012-TCU-Plenário.