3. A LDO E A FUNÇÃO DE INTERMEDIAR O PPA E A LOA COMO PEÇA DE EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Lei de Diretrizes Orçamentárias estatui as metas e prioridades para o ano seguinte. Para tanto de acordo com a Constituição Federal traça regras, vedações e limites para despesas, orienta a elaboração da LOA; dispõe sobre alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, ou seja, a LDO busca sintonizar a LOA com o estabelecido no Plano Plurianual.
Vamos citar um exemplo para compreendermos como funciona a LDO:
Um prefeito incluiu no PPA do município a construção de 10 escolas, no entanto, é muito difícil que em um ano o gestor consiga construir todas elas, seja por fatores logísticos ou orçamentários. Nesse caso a LDO prevê a construção de algumas no ano seguinte, essa será a prioridade daquele ano. Esse é um das funções da LDO, ou seja, é uma parte do PPA que tem previsão de 4 (quatro) anos que será executada no ano seguinte.
O envio da mensagem com a proposta da LDO segundo Mognatti (2008) é exclusiva do chefe do Poder Executivo que no âmbito federal é encaminhado ao Congresso Nacional pelo Presidente da República até 15 de abril de cada ano, para aprovação.
Vale mencionar que a técnica para elaboração do orçamento adotado no Brasil é a do Orçamento Programa que possibilita que a linguagem seja unificada entre as três leis, no intuito de integra de forma organizada o orçamento.
A Lei Complementar 101/2000, chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) determina para a LDO no seu artigo 4º diversos requisitos, dentre eles:
- Equilíbrio entre receitas e despesas;
- Critérios e forma de limitação de empenho,
- Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
- Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
- Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos
- Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
- A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. (BRASIL, 2000, art. 4º)
Devemos salientar que a LRF estabelece dispositivo para que a administração crie sistemas de controle de custos para homenagear o princípio constitucional da eficiência. Nesse entendimento é o mandamento insculpido no Guia da Lei de Responsabilidade Fiscal do Tribunal de Contas de Santa Catarina que fornece ensinamentos básicos sobre custo-benefício à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal:
Objetivos: avaliação da relação custo-benefício e da eficácia e economicidade; produção de indicadores de qualidade; descobrir e avaliar as melhores práticas administrativas; permitir análises comparativas (metas/custos, indicadores específicos); auxiliar no planejamento e alocação de recursos orçamentários. Sistemas de controle de custos permitem avaliação do princípio constitucional da eficiência. (SANTA CATARINA. TRIBUNAL DE CONTAS, 2002)
De acordo com o site da Câmara dos Deputados (201-) a Lei Orçamentária Anual é responsável por estimar receita e fixar despesa para um exercício financeiro. Dessa forma a LOA preceitua de um lado o que se prevê de gastos e do outro as possíveis fontes de recursos. Assim aduz o § 5º do artigo 165 da Constituição de 1988:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. (BRASIL, 1988, art. 165)
O Orçamento Fiscal e da Seguridade engloba no âmbito federal os três poderes, fundos, órgãos e autarquia. Também fazem parte as empresas públicas, sociedades de economia mista e outras que recebam recursos públicos. No caso do orçamento da seguridade social está incluso de forma detalhada o montante de receitas vinculadas aos gastos com a seguridade, em especial as contribuições sociais e programas relacionados à saúde, previdência e assistência. O orçamento de investimento das estatais atua segundo o mercado. As despesas de custeio delas estão ligadas ao Executivo.
A Lei de Responsabilidade Fiscal deu relevância a Lei Orçamentária Anual, pois o art. 5º dela estabeleceu que o orçamento anual deva ser feito de forma compatível com o PPA, LDO e com a própria LOA.
Da Lei Orçamentária Anual
Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar: (BRASIL, 2000, art. 5º)
Segundo a obra Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal (2001, p. 19)) dos professores Edson Ronaldo Nascimento e Ilvo Debus a LOA vem a ser um instrumento que trata basicamente de receita e despesa pública e conceitua-a nestes termos: “A Lei Orçamentária Anual, prevista no artigo 165, parágrafo 5º da Constituição Federal, constitui o mais importante instrumento de gerenciamento orçamentário e financeiro da Administração Pública, cuja principal finalidade é administrar o equilíbrio entre receitas e despesas públicas”.
A Lei de Responsabilidade Fiscal nos informa que a LOA consignará sobre os seguintes temas:
- Terá demonstrativo da compatibilidade dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais;
- Os documentos disciplinados no § 6º do art. 165 da CF acompanharão a LOA; demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia), bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
- Também conterá reserva de contingência cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei diretrizes orçamentárias.
A reserva de contingência conforme estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 5º, inciso III) tem como função ser uma dotação não específica, o que equivale a dizer que não é vinculada a nenhum órgão, fundo ou despesa. Desta forma são recursos que estão disponíveis na LOA, no entanto, o montante é consignado na LDO, sendo no máximo de 5% da receita corrente liquida. Ela também tem a função de atender a riscos de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos tais como decisões da justiça.
Os riscos fiscais são possibilidades de fatos ou eventos que de alguma formam causem impacto ou onerem de forma considerável e negativa as contas públicas, sendo subdividido entre riscos orçamentários e riscos da dívida.
Já os riscos orçamentários têm a ver com a possibilidade de receitas previstas não ingressarem nos cofres públicos já os riscos da dívida trata de possíveis ocorrências que fogem a vontade da administração que aumentam a dívida pública.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 5º, § 4º da LRF) repete determinação estabelecida na Constituição Federal de que a LOA não poderá conter crédito com dotação imprecisa ou ilimitada. Já no §1º do art. 167 da CF nos informa que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade, destacando-se que a LOA tem duração de um ano, ou seja, todas as dotações orçamentárias valem para no máximo esse período.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Procuramos na nossa pesquisa estabelecer a importância do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Orçamento Anual à luz da Constituição Federal.
Quando entrou em vigor em 1988, a Constituição introduziu no nosso ordenamento o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, já que a Lei Orçamentária Anual existia antes da entrada em vigor da Carta Magna.
Ao discorrer sobre o tema restou claro que o Plano Plurianual é um planejamento estratégico de 4 (quatro) anos que é votado no primeiro ano de mandato do chefe do Poder Executivo, entrando em vigor no segundo ano com validade até o primeiro ano do governo seguinte.
Após o desenvolvimento do artigo constatou-se que a LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias vem a ser o instrumento que liga o Plano Plurianual a LOA – Lei Orçamentária Anual, de sorte que a LDO é uma parte daquilo que foi projetado para ser executado em 4 (quatro) anos e que é materializado por meio da Lei Orçamentária Anual.
A partir disso informamos a importância da Lei Orçamentária Anual que tem como função básica prever estimativas de receita e despesa para um exercício financeiro, de sorte que é um norte do que o gestor público pode executar naquele ano.
Outro ponto importante que abordamos no trabalho é relacionar a Lei de Responsabilidade Fiscal e como ela se interliga com todas as demais peças orçamentárias com a função de pormenorizar os princípios estatuídos na Constituição Federal.
Em síntese, o artigo procurou elucidar de forma didática a conceituação do tripé da gestão pública: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual sem descuidar de correlacionar com a Lei de Responsabilidade Fiscal que vem a complementar a Constituição Federal dando efetividade e eficiência para que o gestor público tenha embasamento jurídico sólido, a fim de decidir em benefício da população.
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
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Santa Catarina. Tribunal de Contas Guia: lei de responsabilidade fiscal : lei complementar nº 101/2000. - 2. ed. rev. e ampl. — Florianópolis : Tribunal de Contas, 2002. Disponível em http://www.tce.sc.gov.br/sites/default/files/guia_lrf_2ed.pdf Acesso em 05/11/2018