A declaração é um documento emitido pelo ordenador de despesas, na forma do art. 16, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000) – que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal – com base na estimativa do impacto orçamentário-financeiro a respeito de criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa, sendo que essa estimativa deve ser acompanhada das premissas e da metodologia de cálculo utilizadas.
A estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes e a declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias são, portanto, requisitos obrigatórios na criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa.
Assim, nos termos dos incisos I e II do § 4º do art. 16. da LRF, a realização da estimativa do impacto orçamentário-financeiro e a emissão da declaração do ordenador de despesas são condições prévias para empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras; bem assim para desapropriação de imóveis urbanos de que trata o § 3º do art. 182. da CR/88.
Porém, em caso de despesa considerada irrelevante, nos termos do que dispuser a LDO do exercício, não haverá necessidade de apresentação de estimativa de impacto orçamentário-financeiro ou de declaração do ordenador de despesas, conforme disposto no §3º do art. 16. da LRF.
Como o ordenador de despesa é aquele que possui o dever de autorizar empenhos e pagamentos, é de sua responsabilidade, pois, o ateste de que os atos estão de acordo com as normas legais e será responsabilizado pessoalmente quando atestar indevidamente.
Nesse sentido, a norma destaca que a geração de despesa ou assunção de obrigação em desacordo com as premissas dos art. 16. e 17 da LRF são consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público.
Quanto à geração de despesa, a LRF eleva o papel do ordenador de despesas quando estabelece a declaração dele como um item de cumprimento obrigatório no art. 16, II, da LRF:
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
A declaração do ordenador é, portanto, um ato administrativo de ateste para firmar que a realização das despesas cumpre os requisitos legais. Esclareça-se que não há exigência legal quanto ao formato do documento. A norma diz apenas que o ordenador de despesas deve declarar que o aumento de despesa tem adequação orçamentária e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e com a LDO (art. 16, II, da LRF).
Importante destacar, ainda, que a LRF considera como adequada com a LOA, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício financeiro.
Ademais, a LRF aponta como compatível com o PPA e a LDO, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.
Desse modo, pode-se inferir que não é toda ação governamental que, por si só, importa na necessidade de elaboração da estimativa do impacto orçamentário-financeiro, nem tampouco na obrigatoriedade de emissão da declaração do ordenador da despesa.
O que a LRF destaca é que esses dois requisitos (estimativa e declaração) são indispensáveis em ações governamentais que impliquem aumento de despesa. Caso, por exemplo, uma futura contratação não trate de criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental que gere aumento de despesa; tais requisitos são dispensáveis.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias 2019 (LDO) é a Lei n. 13.707, de 14 de agosto de 2018, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2019 e dá outras providências. Os efeitos do art. 16. da LRF foram disciplinados no art. 145. dessa LDO, nos seguintes termos:
I - as exigências nele contidas integrarão o processo administrativo de que trata o art. 38. da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, bem como os procedimentos de desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3º do art. 182. da Constituição;
II - no que se refere ao disposto em seu § 3º, entendem-se como despesas irrelevantes aquelas cujo valor não ultrapasse, para bens e serviços, os limites dos incisos I e II do caput do art. 24. da Lei nº 8.666, de 1993;
III - no que se refere ao inciso I do seu § 1º, na execução das despesas na antevigência da Lei Orçamentária de 2019, o ordenador de despesa poderá considerar os valores constantes do respectivo Projeto de Lei; e
IV - os valores e metas constantes no Projeto de Lei Orçamentária de 2019 e no Projeto de Lei do Plano Plurianual 2020-2023 poderão ser utilizados para demonstrar a previsão orçamentária nos procedimentos referentes à fase interna da licitação.
Desse modo, as despesas irrelevantes, para a LDO 2019, são aquelas cujo valor não ultrapasse, para bens e serviços, os limites dos incisos I e II do caput do art. 24. da Lei n. 8.666/1993, que tratam da dispensa de licitação:
Art. 24. É dispensável a licitação:
I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso I do artigo anterior, desde que não se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente;
II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez.
Além disso, o Decreto n. 9.412, de 18 de junho de 2018, atualizou os valores das modalidades de licitação de que trata o art. 23. da Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993).
Art. 1º Os valores estabelecidos nos incisos I e II do caput do art. 23. da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, ficam atualizados nos seguintes termos:
I - para obras e serviços de engenharia:
a) na modalidade convite - até R$ 330.000,00;
b) na modalidade tomada de preços - até R$ 3.300.000,00; e
c) na modalidade concorrência - acima de R$ 3.300.000,00 e
II - para compras e serviços não incluídos no inciso I:
a) na modalidade convite - até R$ 176.000,00;
b) na modalidade tomada de preços - até R$ 1.430.000,00; e
c) na modalidade concorrência - acima de R$1.430.000,00.
Dessa forma, as contratações por meio de dispensa de licitação também foram atualizadas pelo Decreto n. 9.412/2018. Nesse caso, os valores máximos são de R$ 33 mil para obras e serviços de engenharia e R$ 17,6 mil para as demais licitações, haja vista que os limites correspondem a 10% do previsto na modalidade convite, conforme estabelecido no art. 24, da Lei n. 8.666/1993.
Portanto, observado o teor do artigo 16, inciso II, da Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 (LRF) e do artigo 38, caput, da Lei n. 8.666/1993; para a execução de despesas estimadas no planejamento orçamentário, a declaração do ordenador de despesas confirma as informações prestadas quanto à adequada classificação contábil e consigna a adequação orçamentária para o exercício de 2019, nos termos da Lei n. 13.808, de 15 de janeiro de 2019 (LOA 2019), e atesta a compatibilidade com o Plano Plurianual contido na Lei n. 13.249, de 13 de janeiro de 2016 (LPPA 2016-2019) e com a Lei n. 13.707, de 14 de agosto de 2018 (LDO 2019).
Pode-se afirmar que a declaração do ordenador de despesas é uma das medidas de controle previstas desde a edição da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, que combinadas com as atuais restrições à concessão de benefícios fiscais, sem prejuízo das demais ações inibidoras de eventuais desvios orçamentários e financeiros, buscam o tão almejado equilíbrio fiscal e, mais uma vez, instrumentalizam os gestores em relação às finanças públicas.
Nessa esteira, tem-se que a tarefa de ordenar despesas alcançou contornos relevantes após a edição da Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. E, notadamente, após a Emenda Constitucional n. 95, de 15 de dezembro de 2016, por meio da qual o Novo Regime Fiscal estabeleceu teto para as despesas primárias da União, na forma de limites individualizados.
Portanto, a contribuição do ordenador de despesas alcança um novo patamar de responsabilidade, haja vista que deve primar pela correta execução das despesas, também, assentada nos pilares do Novo Regime Fiscal para o alcance das metas fiscais e do efetivo controle dos gastos públicos.
Referências
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.
_____. Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
_____. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.
_____.Decreto n. 9.412, de 18 de junho de 2018. Decreta atualização dos valores estabelecidos nos incisos I e II do caput do art. 23. da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993.
_____. Lei complementar n. 101, de 04 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
_____. Emenda Constitucional n. 95, de 15 de dezembro de 2016. Altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para instituir o Novo Regime Fiscal e dá outras providências.
_____.Lei n. 13.249, de 13 de janeiro de 2016 (LPPA 2016-2019). Institui o Plano Plurianual da União para o período de 2016 a 2019.
_____.Lei n. 13.707, de 14 de agosto de 2018 (LDO 2019). Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2019 e dá outras providências.
_____.Lei n. 13.808, de 15 de janeiro de 2019 (LOA 2019). Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2019.