7. Conclusões.
O atual governo federal de centro-esquerda que assumiu em 1º de janeiro de 2003, está, em muitos aspectos, repetindo praticamente o mesmo discurso do governo anterior, dentre outras, nas questões relativas à Previdência Social. O discurso aqui é o mesmo, isto é, a discrepância entre o que se arrecada com os funcionários da ativa e o que se paga aos inativos continua imensa: somente até o mês de novembro do ano de 2002, a diferença negativa entre receitas e despesas ultrapassou o patamar de R$ 17 bilhões, sendo que o déficit não pára de crescer, ano após ano, comprometendo cada vez mais os recursos do Tesouro Nacional. No entanto, analogamente nos lembra Carlos Heitor CONY que numa relação comercial, como em qualquer tipo de intercâmbio que envolve dinheiro, é necessária a reciprocidade, numa relação de custo-benefício. Ao pagar, é necessário receber. Há o prazo para pagar e o prazo para receber. Se o governo pune e multa aqueles que não pagam ou entregam declaração de imposto de renda atrasada, por outro lado a burocracia estatal comporta-se às vezes como se ele não tivesse data para adimplir as suas obrigações, parcelando o que não devia ser parcelado. Quando os institutos de aposentadorias foram criados na "Era Vargas", modelo que a atual corrente neoliberal objetiva extirpar ou reduzir, durante algum tempo os mesmos funcionaram corretamente, mantendo uma rede social complexa, não apenas em termos de pensões, mas em serviços hospitalares e em termos de financiamentos em casos de emergência em doença e acidente. Ao se acumular com o tempo um grande capital previdenciário, já na própria "Era Vargas" o governo iniciou um gasto desordenado dele, em alguns casos tampando buracos no orçamento e em empresas que passavam por dificuldades, sem o devido retorno aos institutos e para o dinheiro do trabalhador e do servidor. A própria explosão demográfica do bairro de Copacabana, na cidade do Rio de Janeiro, nos anos 1940, é uma manifestação do gasto desse dinheiro, sendo provocada pelo dinheiro dos institutos, de tal forma que grande parte dos edifícios ali construídos tiveram generoso financiamento com recursos que na verdade não eram do governo, mas dos contribuintes do sistema de previdência social, tornando-o um verdadeiro "depositário infiel" [40].
Também é inegável que as expectativas de vida subiram com relação ao passado, mas é inegável também que o nível sócio-econômico da grande massa permanece praticamente o mesmo há algumas décadas, e isso vale para os Direitos Sociais. Ademais, quanto ao déficit do sistema previdenciário, é pouco razoável admitir que a classe trabalhadora seja a responsável pelo estrangulamento do sistema. Afinal, desde que concebido o estado de bem-estar social (welfare state) após a crise mundial do capitalismo de 1929, não há nem mesmo um século de sua vigência entre nós, se é que efetivamente em algum momento ela se verificou em sentido amplo.
Com relação ao sistema da Previdência Social, como ressaltado anteriormente, o ponto de partida propriamente dito da sua consolidação enquanto sistema de maior amplitude e conteúdo se deu com a edição do Decreto nº 4682/1923, que culminou com a criação das primeiras caixas de aposentadoria e pensões dos ferroviários, e principalmente depois de 1930, consolidando-se gradativamente com a criação dos primeiros institutos para os trabalhadores em geral. Semelhantemente ao que se verificou com a legislação trabalhista a partir da edição da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT, Decreto-Lei nº 5452, de 1º de maio de 1943), a legislação previdenciária também recebeu impulso no surgimento do populismo, típica forma de governo da América Latina, cujos mais notórios representantes foram Juan Domingo Perón, na Argentina, Lázaro Cárdenas, no México, e no Brasil, num primeiro momento Getúlio Vargas e por último, João Goulart. Como bem expressa Mário Fenley SCHMIDT, neste momento o estado populista governava a favor das classes dominantes, mas, tendo surgido num momento de crise em que as elites não se entendiam, obteve relativa autonomia, o que reforçava a idéia que se tratava de um Estado neutro, a favor de todo o povo. Assim, de maneira a conseguir a industrialização do país, era necessária a intervenção do Estado na economia, através de obras públicas, da criação de empresas estatais e concessão de incentivos à burguesia, e, conseqüentemente, o controle da classe trabalhadora através da criação de algumas leis sociais e de muita propaganda ideológica. Dessa forma, os governos populistas conseguiram o apoio popular, inobstante essas leis, ab initio, somente beneficiarem trabalhadores urbanos. Essa legislação também sobreveio pela mobilização e pressão dos trabalhadores, mas procurava criar a imagem que o grande responsável pela sua criação era o próprio Estado populista [41]. Não é à toa que no período a propaganda oficial propagava Getúlio Vargas como o "pai dos pobres" (e pelos opositores referido como a "mãe dos ricos"). Inegável ainda as contradições que acompanhavam esses regimes, uma vez que, se responsáveis pela possibilidade de obtenção de direitos sociais, nada tinham ou muito pouco tinham de democráticos. Como salientado por Joaquim Leonel de Rezende ALVIM, durante períodos de existência de regimes burocrático-autoritários, populistas militares ou despóticos no sul da Europa e na América do Sul, bem como nos regimes políticos da Europa do Leste antes da queda do chamado comunismo real, a existência de direitos sociais era acompanhada da negação de direitos civis e políticos [42]. Em síntese, a fórmula populista consistia em determinar aos trabalhadores a disciplina e a obediência ao invés das mobilizações e greves, uma vez que o governo lhes faria as leis protetivas e sociais, dando-as "de presente". Em troca, a fidelidade e a confiança no governo.
É evidente que este modelo há muito se esgotou. Os seguidos processos de redemocratização do país (pós-Estado Novo e pós-golpe militar de 1964) e os atuais fóruns de discussão de reforma da legislação trabalhista e previdenciária, que, em tentativas de conferir ao processo um caráter democrático e de legitimidade institucional, demonstram isso. Por outro lado, ganha força e corpo a chamada teoria da flexibilização do Direito do Trabalho, em oposição ao princípio da norma mais favorável (princípio in dubio pro operario), corolário do princípio protetor, de maneira a adequar as relações de trabalho às condições econômicas e de mercado, num postulado extremamente próximo ao da oferta e da procura. Como explica em Dorothee Susanne RUDIGER,
Está em pauta a flexibilização do direito do trabalho em decorrência das mudanças econômicas, tecnológicas e culturais que colocam em xeque a própria concepção do papel do direito do trabalho: de um lado, como conjunto de normas e princípios limitadores do poder do capital; de outro lado, inserindo-se num mercado que exige a liberdade do capital e um mínimo de intervenção estatal. O intuito da teoria da flexibilização é superar a crise percebida como sendo econômica adaptando as normas pela negociação coletiva, se for necessário,
Assim, algo semelhante ocorre com o Direito Previdenciário, também em virtude de suas íntimas relações com o Direito do Trabalho, mas considerando que o "patrão" e pagador/ provedor dos benefícios é o Estado, este também busca adequar-se às regras de mercado, adicionando-se aos seus argumentos o estrangulamento do sistema (uma vez que as pessoas vivem mais) e a sua não-autosuficiência financeira e orçamentária. Adicione-se ainda a busca pelo superávit primário como meta acordada junto ao Fundo Monetáro Internacional, o qual a Previdência Social representa permamente risco. Disso decorre o amplo movimento pela reforma do sistema, iniciado no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, e retomado pelo vitorioso candidato da oposição que o sucedeu, Luís Inácio Lula da Silva.
Especificamente com relação ao benefício de prestação continuada previsto na Lei nº 8742/1993, um paradoxo se estabelece. Basta andarmos pelas ruas para sermos tomados por um sentimento de difícil explicação: ao mesmo tempo em que as imagens de mutilados e miseráveis, embriagados, pedintes de esmolas, velhos e deficientes vendendo quinquilharias nos cruzamentos e crianças querendo oferecer seus serviços de limpa-vidros de automóveis nos semáforos nos cercarem por todos os lados, um sentimento, às vezes de incômodo, às vezes de indiferença, nos toma e acompanha. No entanto, não perdemos a consciência da legião de desamparados e da necessidade de políticas e ações que combatam esse quadro. Não seria assim, o benefício de prestação continuada da Lei nº 8742/1993 uma das alternativas a considerar, especificamente no caso daqueles que acometidos por velhice ou deficiências outras que os impedem para a vida independente e para o próprio sustento?
Dados do recém criado Ministério de Assistência Social apontam que no ano de 2001 foram concedidos 870.072 benefícios dessa natureza à pessoas portadoras de deficiência, e 469.047 à idosos, num total de 1.339.119 benefícios. No ano de 2002, de um total de 1.560.854 benefícios, 976.257 foram para deficientes e 584.597 para idosos. Talvez porque os históricos de fraudes e crimes contra os sistemas de Previdência e Assistência Social são muito grandes no Brasil – o que ensejou um rigor maior na lei –, no entanto, os critérios estabelecidos na referida lei são deveras difíceis de ser atingidos por uma considerável parte de necessitados, impossibilitando a sua obtenção. O artigo 20 da lei em questão possui critérios dos mais difíceis de assunção. No caput, se dispõe que o benefício de prestação continuada de 1 salário-mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso com 67 anos ou mais (critério introduzido pelo artigo 1o da Lei nº 9720/1998 ao artigo 38 da Lei nº 8742/1993) devem, além de comprovar que não possuem meios de prover a própria manutenção e nem de tê-la provida por sua família, e no § 1º, para os efeitos do disposto no caput, entender-se-á por família a unidade mononuclear, vivendo sob o mesmo teto, cuja economia é mantida pela contribuição de seus integrantes, contrariando a uma interpretação em sentido amplo do artigo 226, § 4º, da Constituição Federal de 1988, que entende como entidade familiar a comunidade formada por qualquer dos pais e seus e seus descendentes [44], gerando um conflito de interpretação na compreensão do texto da própria Lei nº 8742/1993 [45]. Já o § 2º determina que para efeito de concessão deste benefício, a pessoa portadora de deficiência é aquela incapacitada para a vida independente e para o trabalho. Mas afinal, o que é vida independente? Se uma pessoa for capaz de ir ao banheiro ou de se alimentar sozinha, não significa necessariamente que ela possa prover o próprio sustento. O § 3º considera como incapaz de prover a manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a um quarto do salário mínimo, dispositivo deveras rigoroso, uma vez que esse critério acaba por impedir que pessoas e famílias necessitadas e desamparadas, ainda que não palpérrimas, sejam contempladas com o benefício, somente por não serem miseráveis, desgraçados e famintas. Por seu turno, o § 4º determina que o benefício de que trata este artigo não poderá ser acumulado pelo beneficiário com qualquer outro no âmbito da seguridade social ou de outro regime, salvo o da assistência médica. Ora, é possível que em algumas situações, aquele potencial beneficiário da norma não é a pessoa integrante da unidade familiar considerada que, por ventura, perceba algum benefício da Previdência Social (que muitas vezes também não ultrapassa o valor do salário-mínimo), o que geraria a interpretação no sentido de considerar este último como aferidor de renda, o que, no âmbito do critério de entidade familiar considerada, desqualificaria a pretensão do primeiro.
Ao que parece, o problema já foi detectado, uma vez que o Projeto de Lei nº 7344/2002, de autoria do deputado Francisco Sardelli (PFL-SP), tramitando na Câmara dos Deputados (que 13-01-2003, foi recebido pela Coordenação de Comissões Permanentes), demonstra interesse na alteração dos critérios contidos no § 3º do artigo 20 da Lei nº 8742/1993, aumentando para 4 salários-mínimos o valor da renda per capita da família do idoso ou portador de deficiência que faça jus ao benefício previdenciário [46].
Ainda que não tenha exatamente o mesmo objetivo, houve no Senado projeto de lei para o estabelecimento de um Programa de Garantia de Renda Mínima – atualmente esquecido – de autoria do senador Eduardo Matarazzo Suplicy (PT-SP), onde se previa que todos os homens ou mulheres com 25 anos ou mais, com renda mensal abaixo de R$ 450,00, teriam o direito a receber um complemento de renda igual a 30% (ou até 50%, dependendo da disponibilidade de recursos e da evolução do programa) da diferença entre este valor e sua renda pessoal. Em 16 de dezembro de 1991, após quatros horas de debates, o Senado brasileiro logrou por aprovar a proposição com voto favorável de todos os partidos. Apenas quatros senadores, num universo de 81, se abstiveram. Neste dia, o então líder do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), posteriormente presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, se referiu à proposta como uma utopia realista e com os pés no chão. O Senado até que contribuiu para torná-lo realidade encaminhando-o à Câmara dos Deputados, onde, todavia, apesar do parecer favorável do seu relator, deputado Germano Rigotto (PMDB-RS, atual governador do Rio Grande do Sul), permanece sem ser analisado há mais de 10 anos. Se o projeto já estivesse em execução, o programa teria sido implementado gradualmente, a partir de 1995 até 2002, tendo iniciado pelas pessoas com 60 anos ou mais no primeiro ano, 55 anos ou mais no segundo ano e assim por diante. Hoje, todos os residentes do país, com 25 anos ou mais, já teriam acesso a este direito, e estudar-se-ia a possibilidade de estendê-lo para as pessoas a partir dos 18 anos. Observe-se que o Executivo federal exerce uma influência significativa na montagem da agenda das matérias a serem apreciadas pelo Congresso Nacional, mas nunca realizou nenhum movimento no sentido de levar essa proposição a votação, não obstante a discussão em torno da introdução do Programa de Garantia de Renda Mínima, com o objetivo de erradicar a pobreza, estimular a idéia da transferência de renda para famílias pobres com crianças em idade escolar, desde que estas estivessem efetivamente freqüentando a escola [47].
Assim sendo, resta como alternativa genérica à população, e em específico àquelas famílias de baixa com portadores de deficiência ou necessidades especiais e aos idosos que não tenham meios de prover a própria subsistência, a tentativa de obtenção do referido benefício de prestação continuada.
Por derradeiro, as restrições contidas no § 3º do artigo 20 da Lei nº 8742/1993 para a concessão do benefício de prestação continuada foram objeto de apreciação pelo Supremo Tribunal Federal, em ação direta de inconstitucionalidade (nº 1232-1), promovida pelo Ministério Público Federal. No entanto, a ação foi julgada improcedente, por maioria de votos, visto que a decisão reportou-se ao fato de entender inexistente a restrição alegada na referida lei que fixa os critérios de sua concessão em face ao próprio dispositivo constitucional (artigo 203, inciso V, da Constituição Federal), trazendo a Lei nº 8742/1993 hipótese de prestação assistencial objetiva do Estado [48].
É evidente que também não podemos sustentar o assistencialismo como um fim em si mesmo, o assistencialismo pelo assistencialismo, o assistencialismo à pessoas que por ventura não queiram ou deliberadamente não tenham vocação para trabalhar [49]. O sistema de Previdência e Seguridade Social, já deficitário e combalido, freqüentemente fraudado, roubado e desrespeitado, realmente, no caso da Assistência Social (preconizada no artigo 203, incisos I, II, III, IV e principalmente V, e Lei nº 8742/1993) deve priorizar àqueles que têm dificuldades inclusive de ordem alimentar, qualificando os que realmente são necessitados e merecedores do benefício, sob pena de sua concessão indiscriminada, o que causaria a total inviabilização do sistema. Em obra clássica da literatura jurídica brasileira, Miguel REALE nos relata caso emblemático – e nem por isso singular ou único, infelizmente –, de pessoas idosas e débeis que não tem como prover a sobrevivência. Relata REALE:
O exemplo que vou dar esclarece o assunto. É um exemplo trazido de minha vida profissional, e que pode repetir-se com qualquer dos senhores, nesta vida cheia de imprevistos e de dramas que nos deixam perplexos. Certa vez, fui procurado por um casal de velhos – de quase 80 anos – que me expôs a sua situação de insuficiência econômica, carecedores que estavam dos mais elementares meios de subsistência. Como diziam os romanos, na sua conpreensão realística da vida, a velhice é a pior das doenças. Pois bem, o casal de velhos revelou-me que tinha um filho, um industrial de grande capacidade econômica, possuidor de várias fábricas e estabelecimentos comerciais, e que, entretanto, não admitia que seus prepostos ou a esposa prestassem qualquer auxílio a seus pais. Ora, o Código Civil brasileiro, como o de todas as nações civilizadas, consagra o princípio da solidariedade econômica entre os cônjuges e os parentes. Nesse sentido, os descendentes não podem faltar à assistência devida aos pais e avós, toda a vez que estes se encontrem em dificuldades econômicas, por motivos que não podem ser superados, é, evidentemente, um preceito de ordem jurídica e, ao mesmo tempo, de ordem moral. É o princípio de solidariedade humana, ou melhor, de solidariedade familiar que dita a regra jurídica consagrada nos códigos. Se a lei civil estabelece a obrigação de prestar alimentos, por sua vez, o Código de Processo assegura aos necessitados remédios indispensáveis à realização desse
Assim, diferentemente da Previdência Social que presume a contribuição e financiamento de seus filiados para a obtenção de benefícios, a Assistência Social deverá ser prestada a quem dela necessitar, e que, realmente necessitar, o que por exemplo, ainda que dramático, não é a hipótese supra. Nesse caso, o haveria de ser feito seria justamente a propositura da competente ação de alimentos. Para a prestação da Assistência Social, critérios evidentemente devem ser estabelecidos, mas também critérios que sejam passíveis de ser atendidos pelo beneficiário, e não tão rigorosos a ponto do benefício ser concedido somente às pessoas que estão em estado famélico. Do contrário, a norma estaria ensejando que se aguardasse a destruição total da família, e a sua lenta e igualmente dramática redução à condição de miseráveis, o que afronta todo e qualquer princípio de solidariedade, cidadania e de respeito à dignidade humana (Constituição Federal, artigo 1º, incisos II e III). E, ao que me parece claro, não foi essa a intenção do legislador.
Ciente que a operacionalização e concessão indiscriminada do benefício causariam a sua completa inviabilização e que outras interpretações judiciais e doutrinais acerca do tema existem (ainda que parcas), foram neste artigo discutidas apenas algumas delas no intuito de contribuir para o melhor entendimento da matéria e a busca de uma interpretação mais equânime e justa do benefício contido na Lei nº 8742/1993. Para essa tarefa, devemos também buscar nos princípios gerais de direito e mesmo em nosso interior a mens legis (a vontade do legislador) e a ratio legis (a vontade da lei), para perceberemos que a intenção do comando constitucional do artigo 203 da Constituição Federal de 05 de outubro de 1988 – referida carinhosamente pelo então deputado presidente da Assembléia Nacional Constituinte Ulysses Guimarães como a "Constituição Cidadã" – foi no intuito de auxiliar o maior número de pessoas necessitadas possíveis, porquanto não podendo a lei ordinária ou mesmo critério ou disposições de ordem regulamentar restringir a sua implementação.
A demora na apreciação judicial de pedidos dessa natureza (principalmente quando o feito não tramitar nos parcos Juizados Especiais Federais e quando propostos pelo procedimento ordinário) pode modificar as condições de ordem objetiva que determinem ou não a concessão do benefício aos autores da ação, prejudicando a parte por um motivo totalmente alheio à sua vontade, e, mais sensível a essas questões, tem se mostrado o Superior Tribunal de Justiça (STJ), ciente da importância do benefício de prestação continuada contido no artigo 203, Inciso V, da Constituição Federal e na Lei nº 8742/1993, seja através da manutenção de pedidos de antecipação de tutela, seja numa interpretação mais flexível da norma positivada.