1 Introdução
A Administração Pública exerce um papel fundamental na prestação de serviços públicos para a população, priorizando que esses serviços sejam prestados com estrita observância dos princípios constitucionais, basilares do direito administrativo.
Um dos grandes impasses nas atividades administrativas é a exacerbada quantidade de procedimentos, o que permite que a burocratização afaste a duração razoável para obtenção de um direito e também inibe a participação da comunidade, que se abstém de seus direitos por considerarem uma prestação de serviço ineficiente e tardia, que não atenderia o pleito de forma satisfatória.
Esse problema persiste há anos, principalmente no período em que o acesso a computadores e internet era mais restrito, e diante de um serviço realizado de forma manual, os resultados demandavam um tempo mais prolongado.
O princípio da eficiência exerce um papel fundamental no desenvolvimento do trabalho realizado pelas instituições da Administração Pública. Ele visa a prestação de serviço de forma eficaz e menos onerosa em uma duração de tempo razoável. A Emenda Constitucional nº 19 de 1998, conhecida como a Emenda da Reforma Administrativa, trouxe mudanças importantes para os entes administrativos, como também para a população, e a cada dia surgem novas mudanças a fim de tornar o serviço menos burocrático e mais eficiente, tanto para quem o faz, quanto para quem o recebe.
A burocracia deixa muitos cidadãos descontentes e receosos em procurar pelos serviços públicos, uma porque gera gastos e demanda muitos documentos, outra pela espera demasiada pela resolução do procedimento. Esse é um problema que persiste e gera obstáculos para o desempenho de serviços públicos com qualidade.
Como o excesso de burocracia gera custos mais altos, além de aumentar a demanda de tempo, tanto dos servidores como dos usuários, é necessário estabelecer medidas que visem a resolução do problema, que apliquem a desburocratização e simplificação, e para atingir essa finalidade, demanda um tempo para aplicação e adaptação, que pode ser de curto, médio ou longo prazo.
O emprego de esforços dos setores do próprio Estado é mais um reflexo da drenagem feita pela estrutura burocrática, o que tende a ficar disponível para gerar riqueza ao ponto que o Estado se desfaz de parte da burocracia mais obsoleta e sem finalidade concreta. Como o direito precisa andar de mãos dadas com a sociedade, é necessário estabelecer mecanismos legais para resolução e regulamentação de dispositivos para promover o bem comum da sociedade.
A Lei nº 13.726, de 08 de outubro de 2018, trouxe inovações com finalidades de tornar o serviço menos burocrático, deixando as demandas mais simples e menos onerosas. O Sistema Eletrônico de Informações também foi implantando com as mesmas finalidades, buscando principalmente diminuir ou até mesmo eliminar o uso de meios físicos para procedimentos e documentos, e tornando mais célere as resoluções de procedimentos.
2 A Administração Pública no contexto brasileiro
2.1 Conceito e considerações sobre a Administração Pública
A atividade administrativa é exercida pelo chefe do Poder Executivo e está presente em diversas situações do cotidiano brasileiro. A Administração Pública exerce o papel de prestar serviços públicos e promover o bem comum da coletividade, função importante para garantir o respeito aos princípios que regem a sua atuação.
A priori, antes da definição da Administração Pública, é necessário compreender outros institutos, partindo da compreensão do Estado e suas funções:
Tradicionalmente, podemos considerar o Estado como uma instituição, organizada social, jurídica e politicamente, detentora de personalidade jurídica de direito público e de poder soberano para, através de suas instituições e de um Governo, dentro de uma área territorial, gerir os interesses de um povo. (NETO; TORRES, 2018, p. 28)
A Constituição Federal de 1988 dispõe em seu artigo 2º que: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.” E cada poder exerce uma função típica, como regra, e atípica, em alguns casos previstos.
E, para que haja essa harmonia entre os três poderes, é necessário estabelecer limites, seria inviável que cada um exercesse seu poder com domínio absoluto. Justen Filho aborda com precisão essa impossibilidade de separação absoluta de funções:
O sistema de separação de poderes cumpre melhor sua função na medida em que não haja um Poder absolutamente preponderante sobre os demais. A essência desse princípio está na separação harmônica e na conjugação de poderes.
No entanto, a independência absoluta de cada Poder geraria situações de impasse. Se cada Poder fosse absolutamente independente, seria difícil promover uma atuação harmônica entre eles. Surgiriam conflitos insuperáveis, especialmente porque é inviável que cada Poder exercite um único tipo de função. (JUSTEN FILHO, 2016, p.34)
A doutrina majoritária compreende que o Estado possui três funções: legislar, julgar e administrar, exercidas, respectivamente, pelo Poder Legislativo, Judiciário e Executivo, como funções típicas, e atipicamente, o Legislativo exerce a função jurisdicional ao julgar o Presidente da República; o Judiciário exerce a função administrativa nas relações com seus servidores e nas contratações através de licitações; e o Executivo na criação de medidas provisórias. (BRASIL, 1988, s.p.)
Como função típica do Poder executivo, a função administrativa é exercida prioritariamente por este, embora também seja exercida atipicamente pelo Poder Legislativo e Judiciário, mas esta função não se confunde com o conceito de Administração Pública. Matheus Carvalho define com precisão essa diferença:
A expressão Administração Pública, em sentido formal, orgânico ou subjetivo, designa o conjunto de órgãos e agentes estatais no exercício da função administrativa, independentemente do poder a que pertençam – seja ao Executivo, Judiciário, Legislativo ou qualquer outro organismo estatal. Nesse sentindo, a expressão deve ser grafada com as primeiras letras maiúsculas.
Por sua vez, administração pública (em letra minúscula), embasada no critério material, se confunde com a função administrativa, devendo ser entendida como a atividade administrativa exercida pelo Estado, ou seja, a defesa concreta do interesse público. Nesse caso, não se confundi com a função política do Estado, haja vista o fato de que a administração tem competência executiva e poder de decisão somente na área de suas atribuições, sem a faculdade de fazer opções de natureza política. (CARVALHO, 2017, p. 36 e37)
Como visto anteriormente, o conceito de Administração Pública, em sentindo formal, é mais abrangente em relação ao sujeito ativo, posto que pode ser exercido por qualquer um dos poderes. Importante conhecer essa distinção, uma vez que a discussão se dará em relação a prestação de serviços públicos desenvolvida por ela.
Como já comentado anteriormente, a função típica do Executivo é a função administrativa, Justen Filho define como:
A função administrativa estatal é o conjunto de poderes jurídicos destinados a promover a satisfação de interesses essenciais, relacionados com a promoção de direitos fundamentais, cujo desempenho exige uma organização estável e permanente, exercitados sob o regime infralegal e que se exteriorizam em decisões destituídas de natureza jurisdicional. (JUSTEN FILHO, 2016, p. 38)
Conhecendo os conceitos e definições dos institutos ora abordados, compreendemos que o Poder Executivo é quem desempenha de forma típica a função de administrar, e que essa função tem a incumbência de buscar a realização dos interesses essenciais para a coletividade, como também estabelecer diretrizes para que sejam cumpridos e respeitados os direitos e garantias individuais, com observância ao princípio da dignidade da pessoa humana.
Na Constituição pátria, no artigo nº 37, estão previstos os princípios expressos norteadores da Administração Pública, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
De maneira sucinta, serão realizadas considerações acerca de cada um. O princípio da legalidade prevê que os cidadãos realizem qualquer ato, desde que não haja proibição na legislação vigente, na medida que os servidores públicos só podem agir de acordo com expressa previsão legal.
O da impessoalidade prescreve que todos são iguais perante a lei, e que não deve ocorrer distinções de tratamentos, salvo previsão legal, na qual será aplicada a isonomia, pois em determinados casos, irá prejudicar aquele que, embora tenha iguais direitos, suas peculiaridades são diferentes. Como também prevê que interesses pessoais não sejam confundidos e sobrepostos aos interesses da Administração. O administrador deve cumprir o interesse público, não pode usar a máquina pública para satisfazer seus interesses pessoais, a finalidade que deve ser observada é bem comum da coletividade.
A moralidade exige que os servidores pratiquem os atos administrativos, pautados não apenas na lei, mas que atuem de acordo com a ética, com os bons costumes, com as normas administrativas internas e com honestidade.
A publicidade estabelece que os atos administrativos sejam divulgados, tornem-se públicos e de fácil acesso para a população, ressalvados aqueles em que o sigilo seja imprescindível para segurança das informações e procedimentos. Esse princípio também possibilita que a população participe da elaboração de atos, ainda que indiretamente, exemplo disso é a audiência pública em elaborações de Leis.
O princípio da eficiência, introduzido pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, emenda conhecida como Reforma Administrativa, é importante preceito a ser seguido pela Administração Pública, pois prevê que os serviços sejam prestados em um tempo razoável com racionamento dos materiais postos à disposição, mantendo a qualidade no atendimento e qualificação dos servidores.
Na exposição de motivos da supracitada emenda, ela traduz a essência para a aplicação do princípio de eficiência:
Incorporar a dimensão de eficiência na administração pública: o aparelho de estado deverá se revelar apto a gerar mais benefícios, na forma de prestação de serviços a sociedade, com os recursos disponíveis, em respeito ao cidadão contribuinte e enfatizar a qualidade e o desempenho nos serviços públicos: a assimilação, pelo serviço público, da centralidade do cidadão e da importância da contínua superação de metas desempenhadas, conjugada com a retirada de controles e obstruções legais desnecessárias, repercutirá na melhoria dos serviços públicos. (MORAES, 2001, p. 33)
Assim, a aplicação desse princípio é importante ferramenta para que os serviços prestados respeitem os direitos dos cidadãos e que a Administração Pública realize seus atos de uma forma mais adequada para cumprir os seus objetivos e missões, assim como promover o bem estar social.
A Administração Pública, diante de sua complexa execução de serviços, tem características que definem a sua atuação. Na lição de Augustinho Paludo, as principais características são: executora, instrumental, hierarquizada, possui competência limitada, tem responsabilidade técnica, tem apenas poder administrativo, dependente e neutra. (PALUDO, 2016, p. 33-34)
Vejamos cada uma a seguir:
Executora: é executada pelos entes da administração, de forma direta ou indireta. “A atividade da Administração Pública é de execução: presta serviços públicos e pratica atos administrativos através de seus órgãos e agentes. Ela não pratica atos políticos nem atos de governo” (PALUDO, 2016, p. 33)
Instrumental: “É o meio de se valem o Estado e o Governo para realização de seus fins”. Ela é um instrumento utilizado para obtenção de uma finalidade, para buscar o bem comum da coletividade (PALUDO, 2016, p. 33)
Hierarquizada: “A estrutura da Administração Pública obedece a uma hierarquia, em que há subordinação dos órgãos inferiores aos superiores. ” É necessária para manter um controle dos órgãos e uma homogeneidade de decisões. (PALUDO, 2016, p. 34)
Competência limitada: “a Administração Pública só possui poder para decidir e comandar a área de sua competência (competência específica). A competência, por sua vez, é estabelecida por lei e fixa os limites da atuação administrativa, de seus órgãos e agentes. ” (PALUDO, 2016, p. 34)
Responsabilidade técnica: “ao prestar serviços públicos e praticar atos administrativos, a Administração Pública obedece a normas jurídicas e técnicas. O desvio dessas normas invalidará o ato praticado e responsabilizará o agente que o praticou. ” (PALUDO, 2016, p. 34)
Sobre a responsabilização do agente, cumpre destacar que a responsabilidade civil do Estado está prevista no artigo 37, § 6º, da Constituição em vigor, onde o Estado tem responsabilidade objetiva e o agente público subjetiva, ou seja, esse só responde se agir com dolo ou culpa.
Tem apenas poder administrativo: as decisões políticas não competem a Administração Pública, pois ficam limitadas aos assuntos disciplinados em lei.
Dependente: “A Administração Pública, portanto, é uma atividade dependente e vinculada às decisões/opções do Governo, dos poderes e demais órgãos que detêm competência legal fiscalização e controle de sua atuação” (PALUDO, 2016, p. 34)
Neutra: não pode fazer discriminação de pessoas, o princípio da impessoalidade deve ser aplicado para evitar tratamentos desiguais, a não ser quando da aplicação da isonomia com a devida previsão em lei. E assim pontua Paludo: “Não pode, pois, a Administração favorecer/discriminar pessoas, políticos, determinada categoria ou região, em detrimento dos demais, sob pena de desvio de finalidade e ofensa ao ordenamento jurídico vigente” (PALUDO, 2016, p. 34)
Essas características traduzem o comportamento a ser observado pela Administração Pública; não é uma tarefa fácil promover serviços públicos, diante do leque de abrangência de tais serviços.
A Administração é o principal meio de execução do Governo e Estado para atingir os fins e executar os serviços públicos, atuando com competência limitada e aplicando a neutralidade na sua atuação, sendo instrumento para proporcionar o bem comum da coletividade.
Importante, também nesse contexto, saber que a Administração Pública pode atuar em conformidade com o poder de polícia, sendo que esse poder, em regra, não pode ser utilizado por pessoas privadas em suas atividades. A definição do Código Tributário Nacional é precisa ao conceituar:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (BRASIL, 1966, s.p.)
Diante do que já foi tratado a respeito da Administração Pública, agora é importante conhecer a atuação do Executivo e de que maneira ela se dá. Alguns serviços são executados de forma direta pelo ente, centralizado, e outras são executadas de forma indireta, descentralizado, através de entidades.
Vejamos o conceito de Carvalho Filho para Administração Direta:
Administração Direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada das atividades administrativas do Estado. Em outras palavras, significa que “a Administração Pública é, ao mesmo tempo, a titular e a executora do serviço público. (CARVALHO FILHO, 2016, p. 482 e 483)
Por sua vez, agora o conceito de Administração indireta:
As entidades da Administração indireta exercem de forma descentralizada as atividades administrativas ou exploram atividade econômica, e encontram-se vinculadas aos órgãos da Administração Direta (ao Ministério correspondente). Em regra, quando prestam serviços públicos ou de interesse público são denominadas autarquias ou fundações; quando exploram a atividade econômica referem-se às empresas públicas e sociedades de economia mista (mesmo explorando atividade econômica, a finalidade das EP e SEM não é lucro, mas o interesse público-coletivo). (PALUDO, 2016, p. 33)
De acordo com o que dispõe o artigo 4º, II e suas alíneas, do Decreto Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, a Administração Pública indireta é composta pelas seguintes entidades: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas, todas dotadas de personalidade jurídica própria.
De forma sucinta, essas entidades serão tratadas a seguir.
A autarquia pode ser conceituada “como sendo a pessoa jurídica de direito público interno, criada por lei específica para prestação de serviço público específico, com autonomia administrativa, mas submetida a controle finalístico de suas atividades” (NETO; TORRES, 2018, p. 91)
O conceito de fundação pública pode ser extraído do Decreto Lei, acima citado, no seu artigo 5º, IV:
Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. (BRASIL, 1967, s.p.)
“As empresas públicas são definidas como pessoas jurídicas de direito privado, criadas para a prestação de serviços públicos ou para a exploração de atividades econômicas, constituídas por um capital exclusivamente público e sob qualquer modalidade empresarial” (SPITZCOVSKY, 2018, P. 238)
Por fim, conceituamos a sociedade de economia mista:
[...]pessoa jurídica de direito privado, integrante da administração indireta, instituída pelo poder público, mediante autorização de lei específica, sob a fom1a de sociedade anônima, com participação obrigatória de capital privado e público, sendo da pessoa política instituidora ou de entidade da respectiva administração indireta o controle acionário, tendo como objeto, em regra, a exploração de atividades econômicas em sentido estrito ou a prestação de serviços públicos de natureza econômica. (ALEXANDRINO; PAULO, 2017, p. 85)
O que difere uma das outras é a finalidade e como são constituídas. A autarquia é criada por lei, e as demais instituições com autorização legal. As entidades que podem explorar atividades econômicas são apenas as empresas públicas e sociedade de economia mista. Outra diferença é em relação a forma que o capital é composto, esta última é composta por capital privado e público, enquanto que a empresa pública por capital exclusivamente público; entre outras diferenças.
Essas entidades realizam um papel importante para o desempenho dos serviços públicos, pois, a Administração Pública descentraliza suas atividades para que possa exerce-las com mais aptidão e especificidade nas áreas de atuação. E isso é uma consecução do princípio da eficiência.
2.2 Serviços públicos
Após as considerações sobre a Administração Pública, é mister agora compreender o instituto do serviço público, o qual será conceituado a seguir:
Daí nossa definição de serviço público como toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público. (DI PIETRO, 2014, p. 107)
Nas lições de Meirelles, ele traz a definição de serviços públicos propriamente ditos, como também de serviços de utilidade pública:
Serviços públicos: propriamente ditos, são os que a Administração presta diretamente à comunidade, por reconhecer sua essencialidade e necessidade para a sobrevivência do grupo social e do próprio Estado. Por isso mesmo, tais serviços são considerados privativos do Poder Público, no sentido de que só a Administração deve prestá-los, sem delegação a terceiros, mesmo porque geralmente exigem atos de império e medidas compulsórias em relação aos administrados[...].
Serviços de utilidade pública: são os que a Administração, reconhecendo sua conveniência (não essencialidade, nem necessidade) para os membros da coletividade, presta-os diretamente ou aquiesce em que sejam prestados por terceiros (concessionários, permissionários ou autorizatários), nas condições regulamentadas e sob seu controle, mas por conta e risco dos prestadores, mediante remuneração dos usuários[...]. (MEIRELLES, 2016, p.420)
A respeito dos serviços, é importante compreender que sua prestação não se confunde nem gera nenhum tipo de competição com a iniciativa privada, a seguir Spitzcovsky fala sobre isso:
Pode-se dizer, portanto, que a prestação de serviços públicos configura atividade típica do Estado, não se configurando nenhuma espécie de competição com a iniciativa privada, uma vez que terá ela acesso, no máximo, à execução dessas atividades, jamais podendo assumir sua titularidade, conclusão que se justifica, uma vez que diversos são os objetivos perseguidos pela Administração Pública. (Spitzcovsky,2018, p. 213)
Entre os princípios específicos atribuídos ao serviço público, está elencado o da eficiência, o qual é imprescindível para prestação de um serviço de qualidade. Nesse sentido, Moreira Neto ensina que:
Desde que foi consagrado na Carta Magna, o dever de eficiência para todo o setor público, em geral, passou a ser exigível como um direito difuso da cidadania, ainda porque o próprio constituinte sublinhou, desde logo, a importância que lhe conferiu, ao determinar, ainda no desenvolvimento do mesmo articulado, que o legislador regulasse especialmente três aspectos de controle de resultados: primeiro, quanto à disciplina das reclamações relativas à prestação de serviços públicos em geral, segundo, assegurando a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e, terceiro, determinando uma avaliação periódica externa e interna da qualidade dos serviços (art. 37,§ 3º,I). (MOREIRA NETO, 2009, p. 476)
Não há como oferecer um serviço público sem eficiência, a falta desse princípio gera uma prestação insuficiente e deficitária. O racionamento de procedimentos e materiais contribui de forma contundente para gerir o tempo e diminuir os custos; a qualificação dos servidores auxilia no atendimento e nas informações prestadas, assim como o conhecimento adquirido também contribui com gerência do tempo para resoluções de demandas.
Na Constituição Federal vigente, no seu artigo 175, prevê que é incumbência do Poder Público, de acordo com previsão em lei, a prestação de serviços públicos, podendo ser executado de forma direta ou sob regime de concessão ou permissão, sendo imprescindível que essa execução indireta seja realizada através de licitação. Ainda no parágrafo único, IV, dispõe que a lei estabelecerá a obrigação de manter o serviço adequado.
O regime de concessão ou permissão não exime o Estado de suas obrigações, Meirelles leciona nesse sentido, afirmando que:
O fato de tais serviços serem delegados a terceiros, estranhos à Administração Pública, não retira do Estado seu poder indeclinável de regulamentá-los e controla-los, exigindo sempre sua atualização e eficiência, de par com exato cumprimento das condições impostas para sua prestação ao público[...] (MEIRELLES, 2016, p. 426)
A manutenção do serviço público é dever legal do Estado e é necessário que ele seja prestado de forma satisfatória e que respeite os preceitos estabelecidos na Carta Magna, um serviço que não esteja em conformidade com essa previsão fere os princípios constitucionais administrativos.
A previsão constitucional do artigo 175, foi regulada pela Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, a qual estabelece o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos. No artigo 6º da supracitada lei, prevê que: “toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato. ” No seu artigo 7º, estabelece os direitos e obrigações dos usuários, e no inciso I, ressalta o direito de receber serviço adequado.
Percebe-se que o legislador teve uma preocupação peculiar em relação ao modo de execução, e definiu o conceito de serviço adequado: “é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. ” (BRASIL, 1995, s.p.)
A atualidade torna-se imprescindível para uma melhor atuação da Administração Pública, ela “compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço”. (BRASIL, 1995, s.p.)
Com a observância dessa condição, é possível expandir o alcance do oferecimento dos serviços, pois a atualização moderniza as técnicas e pode oferecer meios mais simples para que o cidadão possa ter acesso. A exemplo disso, o site do Departamento Estadual de Trânsito de Pernambuco, DETRAN-PE, modernizou vários procedimentos, um deles é a possibilidade de agendar o atendimento pelo site, o que dispensa as enormes filas, gera mais organização e evita que os usuários precisem se deslocar de madrugada para pegar fichas.