A desburocratização da Administração Pública: uma análise sob a égide da Lei 13.726/18 e o Sistema Eletrônico de Informações

3 LEI Nº 13.726/2018, A LEI DA DESBUROCRATIZAÇÃO                          

A burocracia é necessária para procedimentos tanto no âmbito da Administração Pública quanto nos setores de iniciativa privada. Ela define os parâmetros e requisitos a serem seguidos para obter determinadas finalidades, assim como também é necessária para resguardar a segurança das informações.

Quando a burocracia é exercida com muitos procedimentos e complexidades, com excessos dispendiosos, tanto em custos quanto em tempo, causa receios aos que procuram os serviços públicos, como também dificulta o trabalho do servidor público, que deverá adotar diversos procedimentos para conseguir concluir uma demanda, o que acarreta mais tempo e materiais, gerando uma espiral negativa.

É preciso inovar para tornar o acesso à Administração mais simples e com tempo de duração razoável, para que atenda as suas necessidades, não é cabível que o cidadão tenha seu direito atendido após longa espera de procedimentos, causando uma insatisfação no usuário e o não atendimento a disposição legal, no tocante ao serviço ser prestado de forma adequada.

A desburocratização tem um papel fundamental para racionalizar o tempo de espera e simplificar os procedimentos, aplicando o princípio da eficiência para tornar os serviços públicos mais adequados.

A seguir temos uma definição da desburocratização:

A desburocratização, na sua essência, busca a eliminação do excesso de burocracia, mediante a desregulamentação e a simplificação de procedimentos – objetivando melhorar a qualidade do atendimento e dos serviços prestados aos cidadãos – e racionalizar as exigências e encargos impostos ao sistema competitivo.

Segundo Hélio Beltrão, a desburocratização tem como objetivo retirar o usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na condição de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado. A essência da proposta é transformar o comportamento da Administração em relação aos seus usuários. Assim, a desburocratização não se constitui apenas em uma proposição de natureza técnica e sim, antes de qualquer coisa, uma proposta que pressupõe uma decisão essencialmente política, visto que afeta a própria estrutura de poder. (BRASIL, 2007, p. 9)

  O Estado, detentor dos serviços públicos, deve priorizar o bem comum da coletividade, e assim zelar pela prestação de serviços com qualidade, não se pode negligenciar o destinatário final, que é o cidadão, é preciso respeitar os direitos e garantias fundamentais previstos no artigo 5º da Constituição Federal de 1988, entre outros, como também seguir os preceitos sobre  a Administração Pública previstos nos artigos 37 ao 43, e a melhor forma disso é dispor de meios para que o usuário tenha seu pleito atendido numa duração razoável, que a forma de acesso seja simplificada, que os servidores estejam aptos a fornecer os serviços e informações necessárias.

O Decreto nº 9.094, de 17 de julho de 2017, dispõe sobre a simplificação do atendimento prestado aos usuários dos serviços públicos, ratifica a dispensa do reconhecimento de firma e da autenticação em documentos produzidos no País e institui a Carta de Serviços ao Usuário. Ele estabelece diretrizes a serem observadas pelos órgãos e entidades do Poder Executivo federal.

Esse decreto estabelece diretrizes importantes para uma atuação mais efetiva e eficaz dos órgãos e entes da Administração. E entre elas, cabe destaque para o que prevê o artigo 1º, V : “eliminação de formalidades e exigências cujo custo econômico ou social seja superior ao risco envolvido”. Essa previsão traz importante atualização para atuação nos serviços públicos, pois prevê que procedimentos que tornem o serviço mais oneroso, ao ponto de não se tornar oportuno executá-lo, deve ser eliminado. (BRASIL, 2017, s.p.)

Esse decreto pode ser considerado um precursor das normas estabelecidas na Lei da Desburocratização, Lei nº 13.726/18, que dispõe sobre a racionalização dos atos e procedimentos administrativos dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e institui o Selo de Desburocratização e Simplificação.

A lei 13.726, de 08 de outubro de 2018, trouxe significativas mudanças em âmbito nacional para a relação entre o cidadão e os órgãos públicos. No seu artigo 3º ela relaciona a dispensa de algumas exigências, entre elas a de reconhecimento de firma, pois o próprio agente, onde o documento for apresentado, fará esse reconhecimento; também está prevista a dispensa de autenticação de cópia de documento, a qual fará o próprio agente, mediante a comparação entre o original e cópia, entre outros.

Aqui percebemos que já houve uma redução de tempo e custos para o cidadão, como também uma redução nos atendimentos, pois antes o cidadão deveria ir ao cartório fazer esses procedimentos e depois ir ao órgão de interesse.

É necessário identificar e planejar formas de simplificar os procedimentos, e há previsão legal, envolvendo os entes federal, estadual e municipal:

Art. 5º Os Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderão criar grupos setoriais de trabalho com os seguintes objetivos:

I - identificar, nas respectivas áreas, dispositivos legais ou regulamentares que prevejam exigências descabidas ou exageradas ou procedimentos desnecessários ou redundantes;

II - sugerir medidas legais ou regulamentares que visem a eliminar o excesso de burocracia. (BRASIL, 2018, s.p.)

Essa disposição é um incentivo para que os entes administrativos busquem formas de simplificar os procedimentos, é preciso, após a identificação dos problemas, planejar e executar medidas que visem tornar o serviço mais acessível e simplificado. 

 O Selo de Desburocratização e Simplificação é importante ferramenta para incentivar os órgãos a promoverem o estabelecido na lei em comento:

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Art. 7º É instituído o Selo de Desburocratização e Simplificação, destinado a reconhecer e a estimular projetos, programas e práticas que simplifiquem o funcionamento da administração pública e melhorem o atendimento aos usuários dos serviços públicos.

Parágrafo único. O Selo será concedido na forma de regulamento por comissão formada por representantes da Administração Pública e da sociedade civil, observados os seguintes critérios:

I - a racionalização de processos e procedimentos administrativos;

II - a eliminação de formalidades desnecessárias ou desproporcionais para as finalidades almejadas;

III - os ganhos sociais oriundos da medida de desburocratização;

IV - a redução do tempo de espera no atendimento dos serviços públicos;

V - a adoção de soluções tecnológicas ou organizacionais que possam ser replicadas em outras esferas da administração pública. ( BRASIL, 2018, s.p.)

Como o servidor está vinculado ao princípio da legalidade, essa lei é importante ferramenta para vincular que os atos sejam realizados com a finalidade de buscar a desburocratização para uma Administração Pública mais eficiente.

Os instrumentos utilizados para melhorar os serviços públicos são direcionados principalmente para a população, e é mister conhecer a opinião e sugestão dos usuários. Para isso, foi criado formulário, por meio eletrônico, e divulgado para cidadãos em várias cidades do estado de Pernambuco, abordando os aspectos da lei e como os cidadãos avaliam as inovações trazidas, e também com espaço para opinar sobre o assunto.

A pesquisa tem por finalidade apresentar as duas versões da história, por um lado o Estado com a apresentação de suas ferramentas, por outro como os usuários percebem e analisam os instrumentos.

Na pesquisa sobre a Lei da Desburocratização, realizada através de formulários do Google Docs, foi possível conhecer a percepção da população sobre essa novidade legislativa, segue abaixo os pontos abordados: 

Pela observação dos dados, é possível perceber que mais de 50% das pessoas consideram que a Administração Pública no Estado de Pernambuco é ruim, com muitos procedimentos e sua consequente demora. Isso demonstra a insatisfação com o serviço prestado, onde muitos ainda enfrentam um trâmite em excesso de procedimentos.

Mais de 50% ainda não conhece a lei ora estudada; e um pouco mais de 50% tem conhecimento que é dispensado o reconhecimento de firma e autenticação de cópias em cartório para apresentação perante os órgãos públicos. Um percentual de 97,6% considera essa inovação importante; sendo que apenas 15,6% já se beneficiou com as inovações trazidas por essa lei.

A pesquisa mostra a percepção dos cidadãos, e que eles esperam que haja uma desburocratização e simplificação dos serviços, pois isso refletirá que seus direitos sejam respeitados, que a demanda seja resolvida em tempo hábil a gerar eficiência para a Administração e diminuir o tempo de espera, como também que os servidores estejam aptos a prestar informações e tratar com urbanidade os usuários.

É uma lei ainda nova, com pouco mais de seis meses de vigência, o seu teor pretende promover a prestação de serviços públicos de forma mais simplificada, eliminando os excessos de burocracia e promovendo incentivos através do Selo de Desburocratização e Simplificação para os órgãos que implantarem medidas que tornem a prestação mais eficiente e melhorem o atendimento aos usuários.

4 SISTEMA ELETRÔNICO DE INFORMAÇÕES (SEI)                                          

4.1 IMPLANTAÇÃO DO SEI: AS MUDANÇAS COM A INFORMATIZAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS NO ÂMBITO DO PODER EXECUTIVO DE PERNAMBUCO       

A tecnologia vem avançando muito nos últimos anos, a informatização de procedimentos tem se tornado muito constante no dia a dia das pessoas, praticamente tudo está conectado e não mais é necessário que as pessoas utilizem essa ferramenta de modo estático, há um abrangente leque de ferramentas tecnológicas na palma da mão, através de smartphone ou tablets.

A governança na Sociedade da Informação deve basear-se nas redes e no acesso fácil de todos, a tudo, em qualquer lugar e a qualquer hora, criando condições de universalidade e democraticidade, por meio da prestação de serviços de forma integrada, em múltiplos canais, de forma autônoma ou intermediada por funcionários públicos capazes de servir como mediadores entre os serviços eletrônicos e os cidadãos mais excluídos das oportunidades do mundo digital. (BRASIL, 2007, p. 12)

A internet proporciona acesso amplo a diversas plataformas de comunicação, e diante de tantos avanços tecnológicos, os serviços públicos também devem ser mais acessíveis aos cidadãos, oportunizando um acesso mais dinâmico, onde o atendimento possa ser virtual, ou o seu agendamento, o que ajudaria a reduzir filas e esperas desnecessárias. 

E a Administração Pública não poderia ficar inerte a essa mudança, é necessário levar a inovação tecnológica para a melhoria do desempenho nos serviços, isso reflete em benefícios não só para os cidadãos, mas também para as repartições públicas, pois a modernização promove que procedimentos sejam realizados de maneira mais ágil e com economia dos meios e materiais.

Moreira Neto pontua como um princípio o dever de atualização:

“Antes, mais conhecido como princípio do aperfeiçoamento, o legislador ordinário o rebatizou como princípio da atualidade, indicando o dever da administração de atender, da melhor maneira e o mais prontamente que possível, à extrema sensibilidade dos serviços de utilidade pública aos avanços científicos e tecnológicos, tratando-se de atividades de crescente expressão econômicas e altamente demandantes de recursos, notadamente no que toca à qualidade das prestações aos usuários” (MOREIRA NETO, 2009, p. 476 e 477)

O princípio da atualização tem estreita ligação com o princípio da Eficiência, uma vez que a utilização do primeiro corresponde a um aperfeiçoamento de serviços e servidores, o que contribui para que o serviço seja prestado de forma mais adequada e gerando economia de custos com a aplicação de técnicas e equipamentos mais evoluídos.

Em 2017, o Decreto nº 9.094, estabeleceu diretrizes a serem seguidas pelos órgãos públicos, e a previsão no seu artigo 1º, VI diz que: “aplicação de soluções tecnológicas que visem a simplificar processos e procedimentos de atendimento aos usuários dos serviços públicos e a propiciar melhores condições para o compartilhamento das informações; ” Embora esse decreto tenha abrangência em âmbito federal, sua observância é fundamental para desenvolvimento e modernização do aparelho público.

O conceito do Sistema Eletrônico de Informações (SEI) pode ser extraído do site do Ministério da Economia, Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, mas também é preciso conhecer o Processo Eletrônico Nacional (PEN), pois aquele é uma das três grandes ações desse, sendo as demais ações: o Barramento de Integração do SEI (com outras soluções) e o Protocolo Integrado.

O Processo Eletrônico Nacional (PEN) é uma iniciativa conjunta de órgãos e entidades de diversas esferas da administração pública, com o intuito de construir uma infraestrutura pública de processos e documentos administrativos eletrônicos, objetivando a melhoria no desempenho dos processos do setor público, com ganhos em agilidade, produtividade, transparência, satisfação do usuário e redução de custos.

O Sistema Eletrônico de Informações (SEI), desenvolvido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4), é uma plataforma que engloba um conjunto de módulos e funcionalidades que promovem a eficiência administrativa. A solução é cedida gratuitamente para instituições públicas e permite transferir a gestão de documentos e de processos eletrônicos administrativos para um mesmo ambiente virtual. (BRASIL, 2019, s.p)

A adesão ao sistema divide-se em três fases: formalizado, cessão autorizada e implantado, segue abaixo quadro com dados atualizados:

Figura 01. Adesão ao Processo Eletrônico Nacional.

Gestão do Sistema Eletrônico de Informações (SEI) Atualizado em 08/02/2019

Fonte: Ministério da Economia, Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

A figura acima apresenta as fases em que se encontram a Gestão do Sistema Eletrônico de Informações, há um número bem maior em relação aos formalizados: 212; os entes que estão utilizando o sistema são 114, e a previsão é que 369 entidades utilizem esse sistema.

De acordo com dados do supracitado Ministério, há 09(nove) SEI implantados em âmbito estadual: - Defensoria Pública do Estado de Roraima; - Governo do Distrito federal; - Governo do Estado da Bahia; - Governo do Estado de Alagoas; - Governo do Estado de Goiás; - Governo do Estado de Minas Gerais; - Governo do Estado de Pernambuco; - Governo do Estado de Rondônia; - Governo do Estado do Rio de Janeiro.

Além da base legal, é primordial conhecer como o Sistema Eletrônico de Informações foi introduzido no Estado, e como forma de conhecer um pouco mais dessa ferramenta, foi realizado uma entrevista com órgão que estudou e introduziu o sistema. A entrevista possibilita sair da base fria do papel e compreender um pouco mais sobre o processo de implantação.

Em reunião agendada para o dia 18 de janeiro de 2019, através do processo SEI nº 3900037592.000001/2019-50, na Secretaria de Administração do Estado de Pernambuco, no setor da Superintendência de Modernização Governamental- SUMOG, foram abordados tópicos importantes sobre a implantação do SEI no estado, abaixo transcritos:

• O Sistema Eletrônico de Informações-SEI, foi implantado no Estado de Pernambuco através do Decreto nº 45.157, de 23 de outubro de 2017;
• Foi estabelecido o período de 02(dois) anos para implantação do Sistema em todos os órgãos do executivo, prazo que se estende até o mês de outubro de 2019;
• Atualmente, 29(vinte e nove) órgãos utilizam o SEI, e 30(trinta) restantes serão implantados até o termino do prazo;
• A quantidade de servidores cadastrados é de 30.000(trinta mil), sendo que a meta é que sejam cadastrados 40.000(quarenta mil);
•  A orientação é que os processos físicos sejam reduzidos, gradualmente, até que o sistema eletrônico seja utilizado na sua totalidade;
• Foi criado um curso de multiplicadores para treinamento dos usuários no Centro de Formação dos Servidores e Empregados Públicos do Estado de Pernambuco -CEFOSPE, com duração de 05(cinco) dias, para que pudessem ser multiplicadores e instruíssem os demais servidores de diversos órgãos;
• A avaliação realizada sobre a implantação do SEI em Pernambuco, pelo setor da SUMOG é de total êxito, pois num espaço de tempo tão curto foi realizado muitas implantações, superando expectativas, e a perspectiva é que ao final do prazo estabelecido sejam implantados em todos os órgãos do Poder executivo de Pernambuco. (Fonte: Entrevista da autora no setor da SUMOG, na Secretária de Administração do Estado de Pernambuco)

Através das informações obtidas na reunião, percebe-se que o SEI ainda não foi totalmente implantado, considerando que quase metade dos órgãos estão operando atualmente, aguardando que os demais sejam implantados até o fim do prazo estabelecido, qual seja: outubro do ano corrente; mas a quantidade de usuários cadastrados está bem avançada, e falta apenas 25% para alcançar a meta.

 A orientação da Secretária de Administração é que o uso do papel seja reduzido até sua total eliminação. Esse é um dos principais instrumentos para reduzir custos relativos a materiais, como também para modernizar as técnicas. Até concretizar o uso integral do meio eletrônico, demandará um tempo considerável para análise dos documentos físicos e adaptação de todos os entes.

No Decreto nº 45.157, de 23 de outubro de 2017, o qual dispõe sobre o uso do meio eletrônico, prevê, no artigo 3º, os seguintes objetivos:

I - assegurar a eficiência, a eficácia e a efetividade da ação governamental e promover a adequação entre meios, ações, impactos e resultados;

II - promover a utilização de meios eletrônicos para a realização dos processos administrativos com segurança, transparência e economicidade;

III - contribuir com a sustentabilidade ambiental através do uso da tecnologia da informação e da comunicação; e

IV - facilitar o acesso do cidadão às instâncias administrativas.

Os objetivos, supracitados, serão norteadores para a Administração Pública, uma vez alcançados, os seus resultados irão refletir em âmbito interno nos trâmites e trabalho dos funcionários, gerando um ambiente de trabalho satisfatório; e externamente, atendendo ao pleito dos cidadãos em ter serviços públicos de qualidade.

Como o sistema está em fase de implantação e o seu manuseio envolve mais os servidores públicos, é importante conhecer a utilização, as inovações trazidas para desempenho das atividades, se trouxe melhorias e as dificuldades encontradas. Desse modo, foi criado um formulário, por meio eletrônico, para compreender esses aspectos, assim também como há espaço para sugestões.

Foi realizada uma pesquisa, através de formulário no Google Docs, Questionário sobre o SEI, com os funcionários que utilizam essa ferramenta, foram obtidas as seguintes informações:

Considerando que a implantação do sistema se deu em outubro de 2017, a maioria dos usuários utilizam a ferramenta eletrônica a menos de 01(um) ano. Em relação a capacitação, 39% informou que não houve curso ou capacitação para utilizar a plataforma. A avaliação dos pontos positivos teve como resposta mais apontada a “redução do uso de papel”; o ponto negativo que obteve mais marcação foi “internet lenta”, e em ‘outros’ foi relatado mais de cinco vezes que servidores precisam de uma capacitação melhor.

Os pontos negativos e positivos são importantes para avaliar a execução do sistema. Os positivos possibilitam ver as ferramentas que estão funcionando de forma adequada, e os negativos permitem corrigir erros e aperfeiçoar o desenvolvimento do sistema. As respostas do formulário ora comentado foram enviadas para a Secretária de Administração de Pernambuco, a fim de dar conhecimento ao órgão sobre a percepção dos usuários.

Em relação ao tempo de resposta do SEI comparado ao procedimento físico, 97,5% responderam que pelo sistema eletrônico a resposta é mais célere. Já em relação a burocracia, 77,1% consideraram que o sistema tornou o serviço menos burocrático. E 75,4% assinalaram que a melhor forma de trabalho é com processos integralmente no SEI. Ao perguntar se houve alguma dificuldade sobre o sistema, vários usuários relataram a ausência de capacitação.

Diante dos dados colhidos em reunião e com o formulário de pesquisa, é possível perceber que as mudanças com a introdução do Sistema Eletrônico de Informações foram significativas, e tornaram os procedimentos mais céleres e menos burocráticos, abrindo a possibilidade de alcançar os objetivos estabelecidos no decreto que regulamenta essa ferramenta.

Outrossim, como ainda está em fase de adaptação em alguns órgãos, nota-se que há percalços pelo caminho, pois ainda há servidores que não tem o conhecimento adequado para utilizar o sistema, faltou capacitação, a internet ainda não é adequada para operar o sistema com qualidade, há ferramentas que precisam ser melhoradas na interface do sistema, entre outros.

O alcance da desburocratização e simplificação é uma meta a ser concluída a médio ou longo prazo, diante da complexa mudança de cenário que perdura há décadas. Mecanismos em âmbito nacional e estadual estão sendo executados para melhorar a prestação de serviço público, e a principal ferramenta atualmente é a utilização da tecnologia para expandir e modernizar as atividades administrativas.

 A desburocratização e eficiência traduzem um Estado que executa suas atividades, e particularmente os serviços públicos, com qualidade e respeito aos direitos dos cidadãos, e o bem comum da coletividade é concretizado pela Administração Pública.