4. O TEMPO MÍNIMO DE PROPAGANDA EM RÁDIO E TV
4.1 IMPRESCINDIBILIDADE DE UM TEMPO MÍNIMO
A falta de um limite mínimo de tempo leva a um problema de situação extrema, em que o tempo disponível para a mensagem é ínfimo e, portanto, insuficiente para a comunicação razoável de um conteúdo. Encontrar essa medida é tarefa complexa, mas antes urge justificar a necessidade de se fixar este piso de tempo. E a principal razão está na circunstância de que uma mensagem incompleta pode ser equivalente à ausência de mensagem. Dar ao espaço de propaganda um tratamento de mera formalidade pode resultar na inviabilização desta, ou de sua finalidade.
Tome-se emprestado o exemplo da regulamentação sobre publicidade, com a rica experiência do CONAR (Conselho Nacional de Autorregulamentação Publicitária), uma corporação civil que fiscaliza o setor. “Além de cumprir a regra, é preciso atingir a finalidade”, diz seu ex-presidente Gilberto Leifert (2002), chamando a atenção para a aplicação da principal fonte de controle da entidade, que é o Código Brasileiro de Autorregulamentação Publicitária. A norma (privada) traz disposições como estas, do Anexo A:
“1.1 No meio Rádio, será veiculada durante fração de tempo suficiente para sua locução pausada e compreensível.
1.2 Nos meios TV, inclusive por assinatura e Cinema, quaisquer que sejam os suportes utilizados para o comercial, será veiculada em áudio e vídeo durante fração de tempo correspondente a, pelo menos, um décimo da duração da mensagem publicitária.”
A estipulação de um critério de tempo mínimo para a veiculação da mensagem publicitária demonstra o que se está a enfatizar aqui no campo eleitoral: não é razoável considerar que uma mensagem possa ser transmitida adequadamente se não houver tempo suficiente para tal, porque esta medida será delimitadora.
Esta questão é absolutamente carente de estudos jurídicos, de modo que a missão de garimpar doutrina ou jurisprudência que contenha uma abordagem direta é inglória. Não há estudos sobre essa relação entre mensagem e tempo mínimo, e muito menos sobre a fixação de um limite inferior ideal ou eventual critério para tanto.
Não por outro motivo é preciso buscar em outros ramos do Direito ou mesmo fora do meio jurídico algumas referências que possam contribuir com a investigação. Há uma resolução da ANVISA (RDC 96/2008) que institui o Regulamento Técnico sobre Propaganda, Publicidade, Promoção e Informação de Medicamentos e estabelece a necessidade de fazer constar certas cláusulas de advertência:
“Art. 23 A propaganda ou publicidade de medicamentos isentos de prescrição médica deve, também, veicular advertência relacionada à substância ativa do medicamento, conforme tabela do anexo III. Parágrafo único. No caso de não ser contemplada alguma substância ativa ou associação na tabela do anexo III, a propaganda ou publicidade deve veicular a seguinte advertência: ‘(nome comercial do medicamento ou, no caso dos medicamentos genéricos, a substância ativa) É UM MEDICAMENTO. SEU USO PODE TRAZER RISCOS. PROCURE O MÉDICO E O FARMACÊUTICO. LEIA A BULA’.
Art. 24 A advertência a que se refere o artigo 23 deve ser contextualizada na peça publicitária, de maneira que seja pronunciada pelo personagem principal, quando veiculada na televisão; proferida pelo mesmo locutor, quando veiculada em rádio; e, quando impressa, deve causar o mesmo impacto visual que as demais informações presentes na peça publicitária, apresentando-se com, no mínimo, 35% do tamanho da maior fonte utilizada.
I - A locução das advertências de que trata o caput deste artigo deve ser cadenciada, pausada e perfeitamente audível. (...)”
Neste ponto vem a lume o trabalho de Vívian Arraes (2010, p. 119), estudando regras de publicidade de medicamentos em comerciais de televisão, quando faz menção a uma situação específica relativa às cláusulas de advertência:
“Quanto ao cumprimento da legislação, analisamos que o texto com informações sobre o medicamento, como contra-indicação, composição e número de registro do medicamento, é impossível à leitura, ferindo o art. 6° da RDC 96/08. A advertência do inciso VII do art. 22 (Se persistirem os sintomas, o médico deverá ser consultado) está presente na peça, tanto escrita como locucionada. Entretanto, a indicação do art. 23 (É um medicamento, seu uso pode trazer riscos...), não é locucionada e não aparece por tempo suficiente à leitura total, o que fere mais uma vez o art. 6°.
É importante perceber que as informações importantes sobre o medicamento são inseridas na peça de maneira ‘falsa’, pois não permitem que o consumidor realmente tome conhecimento delas. Elas constam na peça somente para evitar as sanções da Lei, e o desrespeito é cometido de forma bastante sutil. Isso reflete ‘(...) o quanto as informações sobre riscos, efeitos adversos, advertências e precauções são negadas ao consumidor’ (NASCIMENTO, 2007, p.207)”.
O que a autora chama de informações inseridas de maneira “falsa” revela o cumprimento meramente formal da norma. Ou seja, há disposições sendo cumpridas formalmente mas que no contexto não atingem a finalidade que sustenta a regra; esta finalidade é a informação ao consumidor.
Analogamente, é o caso da propaganda eleitoral, cuja finalidade é proporcionar ao eleitor e ao candidato a oportunidade de respectivamente receber e transmitir informação, como um direito daquele e um direito-dever deste.
Mas não se pode transmitir informação alguma de modo razoável sem meio para tal, sem um mínimo de tempo razoável, sob pena de se estar cumprindo apenas formalmente o requisito de espaço de propaganda.
4.2 O CRITÉRIO DO TEMPO MÍNIMO
O tempo mínimo para a veiculação de uma mensagem não se limita a uma questão formal mas, muito antes, reflete um componente essencial para a própria mensagem, que é sua viabilidade. Não é possível considerar que qualquer mensagem possa ser transmitida em qualquer espaço de tempo. Em um segundo não seria razoavelmente possível que uma mensagem pudesse ser transmitida durante a propaganda eleitoral. Pois bem. E em dois segundos? Em três? Qual seria esse tempo mínimo? Obviamente não há uma resposta exata, mas há indicativos importantes.
De início é preciso compreender que a finalidade do espaço é a propaganda eleitoral, e neste caso a mensagem referida será aquela destinada a abordar o candidato e suas ideias. Há liberdade para outras espécies, para variações e até para abordagens diversas, que serão admitidas igualmente pelo sistema eleitoral, mas para fins de estabelecimento de um parâmetro há de ser levada em conta a finalidade mencionada.
O primeiro parâmetro a se fixar, portanto, é o tipo de mensagem, que se destinará a apresentar pessoa ou ideia. O segundo parâmetro diz respeito aos signos utilizados numa mensagem e, partindo do padrão empregado pelo homem médio, a adoção de palavras, de modo que interessa saber a quantidade destas que se pode pronunciar em dado espaço de tempo.
O critério, portanto, será a quantidade de palavras por determinado lapso, o que resulta numa medida de velocidade. Por evidente que não se trata de mera contagem de palavras, porque se permitiria, numa velocidade extrema, um excesso que estaria a comprometer a qualidade da compreensão, como no distúrbio da taquifemia ou numa locução de corrida de cavalos. A pronunciação há de ser de tal ordem que permita a fácil compreensão.
Apenas como uma referência, lição de Charles Brown (1961, p. 88):
“Embora não possamos afirmar que exista uma velocidade ideal de falar, pois esta varia de acordo com o temperamento do orador e as emoções que o discurso acarreta, o fato de que os estudantes tantas vezes se criticam uns aos outros, neste ponto, indica que os ouvintes se ressentem com a pressa. Julgam-se roubados de certa riqueza de comunicação de que poderiam gozar se a celeridade fosse menor.”
Socorramo-nos, pois, da fonoaudiologia. Estudando a questão da velocidade da fala, Letícia Celeste aponta características desta, associadas às pausas, que dizem respeito à organização temporal:
“Uma das principais funções da prosódia é a expressão de atitudes. Através da variação de parâmetros como entonação, intensidade e organização temporal (velocidade de fala e pausas) o ser humano é capaz de transmitir atitudes diferenciadas, como a certeza e a dúvida. (...) A velocidade de fala pode ser relacionada com o ritmo que cada indivíduo imprime a seu discurso, adequando-se ao contexto e a própria situação na qual ele se encontra (Behlau e Pontes, 1995). Dessa forma, unem-se dois parâmetros relevantes para a velocidade de fala: aspectos individuais e o ambiente. Estudos sobre a velocidade de fala considerando esses dois fatores foram desenvolvidos no estudo de falantes nativos em diferentes idades (Folha e Felicio, 2009; Martins e Andrade, 2008), distúrbios de fala e linguagem (Wertzner e Silva, 2009; Azevedo e Cardoso, 2009) e expressividade. Dentro desta última, podemos considerar os atos de fala, as emoções e as atitudes. Estudos sobre a organização temporal no comando militar verificaram que tanto a velocidade de fala quanto a localização das pausas apresentaram tendências relevantes neste tipo de discurso (Celeste et. al., 2006; Coelho, 2007). Alguns autores apontam que a variação da velocidade de fala pode ser utilizada na expressão de emoções, com menor velocidade de fala na expressão de carinho e maior na expressão de raiva (Barbosa et. al., 2009).”
Esses indicadores demonstram que a velocidade da fala deve ser levada em conta para a qualidade da comunicação. Ou seja, para uma comunicação eficaz, seja por estilo ou estratégia, com inclusão de pausas ou não, a fala pode ser desacelerada, o que pode reduzir a média de velocidade. É preciso, pois, considerar que a mensagem precisa de tempo, e esse tempo pode vir a ser maior conforme a característica do emissor ou da própria emissão.
Num estudo recente, Luanna Costa e outros (2015) dissertam sobre a velocidade da fala como indicativo de aferição da comunicação:
“Ressalta-se, portanto a importância de se estudar a melhor metodologia para avaliação da velocidade de fala, uma vez que a mesma pode ser utilizada não só para avaliar os distúrbios de fluência como a efetividade comunicativa de forma mais ampla.”
Os pesquisadores encontraram (loc. cit.) uma taxa média de elocução de 76 palavras por minuto num padrão comunicativo para a faixa etária de 40 a 49 anos. Esta é uma referência razoável para que se possa avaliar a capacidade de comunicação de uma mensagem em relação ao tempo disponível.
É o ponto nevrálgico do tópico, uma das motivações para determinar a viabilidade ou inviabilidade de uma determinada correlação de tempo para a transmissão de uma mensagem qualquer. Esta média de 76 palavras por minuto pode vir a ser ainda menor, como visto antes, de acordo com as peculiaridades do comunicador ou da mensagem.
É possível afirmar, portanto, a necessidade de fixar um tempo mínimo e que este deverá tomar como critério pelo menos a velocidade da fala e a quantidade de palavras compreensíveis. Isto nos leva a concluir, com segurança, que em curtos espaços de tempo não há condições humanas para a razoável transmissão e intelecção de uma mensagem completa, no âmbito do processo eleitoral, em que o conteúdo é denso por natureza e exige pelo menos uma abordagem sobre alguém (candidato) ou sobre uma ideia (programa).
4.3 O DIREITO DE RESPOSTA COMO PARÂMETRO
Por que adotar o parâmetro do direito de resposta?
Uma das funções do direito de resposta, ao lado da neutralização das consequências dos abusos na comunicação, segundo o ministro Celso de Mello, do STF, é “restaurar e preservar a verdade pertinente aos fatos reportados pelos meios de comunicação social” (STF, ADPF 130/DF)
Mas o decano vai além ao apontar precisamente o espírito da lei neste ponto:
“Vê-se, daí, que a proteção jurídica ao direito de resposta permite, nele, identificar uma dupla vocação constitucional, pois visa a preservar tanto os direitos da personalidade quanto assegurar, a todos, o exercício do direito à informação exata e precisa.” (loc. cit.)
Basta o prejuízo em face de manifestação de pensamento produzida por outrem para que que o ofendido esteja habilitado a requerer o direito de resposta, ainda “diante de qualquer manifestação política – mesmo as de propaganda institucional de partidos políticos”, afirma Alberto Rollo (2004, p. 217).
O direito de resposta equivale aos embargos de declaração do mundo extraprocessual. Não tem função de revide, vingança, contra-ataque, mas de reparação de erros. Embora se aplique não apenas para a hipótese de ofensa mas também de distorção dos fatos ou informações inverídicas, em qualquer dos casos o objetivo é trazer a situação ao status quo ante. Não é uma oportunidade para o ofendido levar vantagem e sim restaurar a informação que chega ao eleitor, na medida do possível, ao ponto que era antes da ofensa.
Daí porque é possível entender que o direito de resposta tem o molde de um espaço de informação, não de cunho processual ou como mero reparo, mas como informação mesmo, tal qual aquela propiciada no espaço da propaganda. Isto porque mesmo quando o exercício da resposta seja para reparar, ele está fazendo a função que originalmente faz a propaganda – informação – e seria desnecessária caso inexistisse a ofensa. Com este perfil, o direito de resposta está habilitado a ser vir de parâmetro.
Evidentemente que se a lei dispusesse especialmente sobre a questão ou contivesse alguma outra disposição em que se pudesse extrair o parâmetro, não seria necessária a adoção do direito de resposta. Mas não havendo outra fonte, não havendo outro parâmetro, e estando presente a necessidade de uma interpretação que traga solução para esta questão, o mais adequado que se pode encontrar, para não haver invencionice, está no critério usado pelo legislador no direito de resposta.
E por que não, por exemplo, o tempo de propaganda por inserção, conforme o art. 51?
O tempo de propaganda por inserções, de trinta segundos, não tem a mesma finalidade do direito de resposta, e não tem uma identidade com a propaganda eleitoral principal, em rede. Isto porque as inserções constituem mensagens complementares à principal.
A propaganda em rede tem uma disposição concentrada, que se repete diariamente na mesma posição, uma apresentação solene – com abertura e encerramento do espaço claramente identificadas – e com tempo expressivo, muito mais amplo, o que torna esse espaço o principal momento da propaganda.
Já a propaganda em inserções é difusa por toda a programação, varia de horário a cada dia, não se repete nas mesmas posições e quantidades, e não tem uma apresentação solene, já que inexiste aviso oficial ou da emissora de que a inserção está sendo iniciada ou encerrada, além de ter dimensão temporal ínfima, podendo corresponder a um décimo do tempo de rede no caso do segundo turno.
Estas características certamente fazem da propaganda por inserções um espaço secundário, complementar, e como tal sem a obrigatória condição de oferecer um lugar que ofereça aquela mesma oportunidade, aquele mesmo espaço que possa razoavelmente conter uma mensagem completa.
As céleres peças esparramadas ao longo da programação, que podem surgir para o eleitor a qualquer momento, de inopino (embora programadas num plano de mídia pelo candidato), não serão jamais elementos preeminentes da propaganda. Logicamente, até pela disposição e pelas características, essas partículas são complementares, contingentes, adicionais.
O direito de resposta, portanto, é o único parâmetro razoável a se empregar na interpretação desta quaestio.
Por idêntico fundamento o tempo proporcional ao agravo é previsto na Constituição e na legislação, visando um espaço razoável para o conteúdo. Ribeiro (op. cit., p. 201), fazendo referência ao direito de resposta, justifica a regra do tempo proporcional ao agravo, garantido o piso de um minuto, “para possibilitar o devido esclarecimento, contraditório e defesa, principalmente nos casos em que a ofensa se restringe a uma ou poucas palavras.” E defende, na sequência, o direito do ofendido se valer da regra de prevista no § 6° do art. 47 da Lei das Eleições (acumulação de frações inferiores a 30 segundos) para o exercício da resposta, “para que alcance o escopo da norma legal, evitando que mensagens truncadas prejudiquem a resposta”.
Este argumento é um dos suportes do presente trabalho, na medida em que a finalidade do tempo de propaganda, assim como a do tempo de resposta, é garantir a transmissão de uma mensagem, de modo que possa ser razoavelmente compreendida.
É interessante notar que a lei 13.188/2015, que trata do direito de resposta no âmbito do direito civil, traz uma disposição que induz à conclusão de que o instituto tem uma finalidade a ser cumprida e a inobservância de certos elementos resulta na sua ineficácia (ou, na letra da lei, inexistência). Diz a lei:
“Art. 4º (...)
§ 3º A resposta ou retificação cuja divulgação, publicação ou transmissão não obedeça ao disposto nesta Lei é considerada inexistente. (...)”
Nossa compreensão é a de que não se trata de um aspecto formal, não basta oportunizar a resposta, há de ser uma oportunidade real, suficiente, minimamente razoável, sob pena de não atingir a finalidade e, portanto, não representar uma reparação, conforme o espírito da lei. Nisto se insere a questão do tempo. Uma resposta que não tenha uma dimensão razoável é uma não-resposta.
Esta é a chave para abrir a discussão do tempo mínimo de propaganda eleitoral. Uma mensagem em condições precárias não atinge sua finalidade. Uma propaganda acondicionada em espaço temporal insuficiente é uma não propaganda. E este parâmetro do direito de resposta nos dá a saída.
4.4 DIREITO DE RESPOSTA
O direito de resposta ganhou regulação própria no âmbito civil, por meio da lei 13.188, de 11 de novembro de 2015, que manteve disposições da Lei de Imprensa, com exceção justamente do critério de tempo mínimo de um minuto.
Trata-se de uma evidente involução legislativa. E esta circunstância merece uma breve anotação. A lei 13.188/2015 teve origem no projeto de lei do Senado Federal PLS 141/2011, de autoria do senador Roberto Requião. O texto original assim dispunha, no que interessa:
“Art. 4º A resposta ou retificação atenderão, quanto à forma e à duração, ao seguinte: (...)
II – praticado o agravo em mídia televisiva, terá a resposta ou retificação o destaque, a publicidade, a periodicidade e a duração da matéria que a ensejou, acrescida de três minutos;
III – praticado o agravo em mídia radiofônica, terá a resposta ou retificação o destaque, a publicidade, a periodicidade e a duração da matéria que a ensejou, acrescida de dez minutos. (...)”
A proposição continha uma inovação relevante, ao dispor sobre um acréscimo ao tempo da resposta – igual ao tempo da ofensa – de três minutos quando na televisão e de dez minutos para o rádio. Esta ideia, contudo, foi radicalmente abolida já na primeira emenda substitutiva, que extirpou do texto esses acréscimos. Diz o parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, sob a relatoria do senador Pedro Taques:
“Ademais, no texto do art. 4º, incs. II e III, e no § 1º, com a premissa de resguardar a efetiva proporcionalidade entre a ofensa e a resposta ou retificação, própria da previsão constante no inc. V do art. 5º da CR, optamos por retirar do texto os acréscimos injustificados na duração do exercício do direito em relação à duração da ofensa (inc. II e III) e substituir a palavra ‘idêntico’ por ‘proporcional’ (§ 1º).
Ponderemos que essas modificações resguardam os objetivos da norma Constitucional, impedindo excessos e eventuais arbitrariedades judiciais.”
Dali o texto seguiu para a Câmara dos Deputados (PL 6.446/2013) e manteve até o fim, nesta parte, a redação substitutiva, hoje na lei 13.188/2015:
“Art. 4º A resposta ou retificação atenderá, quanto à forma e à duração, ao seguinte:
I - praticado o agravo em mídia escrita ou na internet, terá a resposta ou retificação o destaque, a publicidade, a periodicidade e a dimensão da matéria que a ensejou;
II - praticado o agravo em mídia televisiva, terá a resposta ou retificação o destaque, a publicidade, a periodicidade e a duração da matéria que a ensejou;
III - praticado o agravo em mídia radiofônica, terá a resposta ou retificação o destaque, a publicidade, a periodicidade e a duração da matéria que a ensejou. (...)”
Reitera-se: a lei 13.188/2015 representou, no ponto, um recuo na escala evolutiva da legislação. A fixação de um tempo mínimo visa resguardar a finalidade da resposta, que não pode ser meramente formal mas efetivamente oferecer condições de uma restauração da informação deturpada.
Imagine-se a hipótese em que a mensagem ofensiva se limita a dizer que determinada pessoa cometeu determinado crime, algo como, numa linguagem popularesca, “fulano roubou na Prefeitura”. Esta afirmação pode ser dita com clareza em três segundos. Mas em três segundos nenhuma resposta será bastante clara para desfazer a mensagem original.
Por mais concisão que se busque, por maior que seja o poder de síntese ou a qualidade estilística da comunicação, não será possível se chegar a uma resposta minimamente satisfatória. É induvidoso que uma resposta, qualquer que seja, inserida num tempo ínfimo, não pode atingir o seu mister. Numa situação como a que se põe, a condição é pior do que irrazoável, é irrealizável. Se o comando constitucional manda que se garanta resposta proporcional ao agravo, como se poderia aqui atender à Lei Maior?
Note-se que o texto diz que a resposta deve ser proporcional ao agravo e não num tempo proporcional ao tempo do agravo. Obviamente que em sede de preservação de direitos fundamentais não se está a discutir o conteúdo jurídico formal e sim real. A resposta somente será proporcional ao agravo se puder minimamente representar uma mensagem que cumpra seu propósito, dentro dos limites da razoabilidade.
O Código Eleitoral atual (lei 4.737, de 15 de julho de 1965) não continha originalmente disposições acerca do direito de resposta, que acabou contemplado com a inclusão do § 3° do art. 243, por força da lei 4.961, de 4 de maio de 1966, assim:
“Art. 243. (...)
§ 3º É assegurado o direito de resposta a quem fôr, injuriado difamado ou caluniado através da imprensa rádio, televisão, ou alto-falante, aplicando-se, no que couber, os artigos. 90 e 96 da Lei nº 4.117, de 27 de agôsto de 1962.”
O tempo mínimo do direito de resposta previsto no art. 58, § 3°, da Lei 9.504/97 veio como reprodução de parte da legislação antecessora:
“Art. 58. A partir da escolha de candidatos em convenção, é assegurado o direito de resposta a candidato, partido ou coligação atingidos, ainda que de forma indireta, por conceito, imagem ou afirmação caluniosa, difamatória, injuriosa ou sabidamente inverídica, difundidos por qualquer veículo de comunicação social. (...)
§ 3º Observar-se-ão, ainda, as seguintes regras no caso de pedido de resposta relativo a ofensa veiculada: (...)
III - no horário eleitoral gratuito:
a) o ofendido usará, para a resposta, tempo igual ao da ofensa, nunca inferior, porém, a um minuto;”