4. RAZOABILIDADE NA INTERPRETAÇÃO JURÍDICA
A aplicação do texto legal requer prévio exercício de interpretação da norma à época em que se situa o intérprete, a fim de que a mesma se adapte à realidade. A letra da lei não é unívoca, daí "è necessário dizer que, pelo processo interpretativo, não decorre a descoberta do unívoco ou do correto sentido, mas, sim, a produção de um sentido originado de um processo de compreensão, onde o sujeito, a partir de uma situação hermenêutica, faz uma fusão de horizontes a partir de sua historicidade. Não há interpretação sem relação social"[17].
Nos valemos das mesmas indagações do Consultor jurídico do Ministério do Meio Ambiente, Dr. Vicente Gomes da Silva[18], para demonstrar a total falta de razoabilidade que permearia o Código Florestal se o seu artigo 2º se prestasse para disciplinar a gestão de recursos naturais em cidades ou em áreas de expansão urbana:
"como compatibilizar o conceito de largura ou metragem estabelecidas na lei para os corpos d’água existentes nos centros urbanos? Como resolver, por exemplo, a proibição de construção de prédios públicos, ou mesmo residenciais, nos topos de morros, montes, montanhas, serras, nas encostas, nas bordas dos tabuleiros ou chapadas se boa parte das cidades brasileiras encontram-se no litoral e quase todas construídas em regiões e locais que se enquadram na proibição da norma?"
Diante do crescimento populacional, da exigüidade de áreas edificáveis e das construções informais, como proibir a supressão da vegetação existente em, no mínimo, 30m da faixa marginal de pequenos córregos que cortam os grandes centros urbanos[19]? Como conter a edificação de casas e prédios em áreas vegetadas com declividade superior a 45º? Tanto é desarrazoada aplicar as restrições das APPs nas áreas urbanas que é inconcebível a destruição de ruas, avenidas e bairros inteiros que teriam sido construídos em desrespeito ao Código porque situados em áreas antes vegetadas como ao longo de córregos existentes nos centros urbanos; se apresenta também absurda a responsabilização criminal[20] de moradores de residências e estabelecimentos comerciais construídos em tais locais ou, ainda, da população carente que costuma ocupar justamente os morros ou entorno de rios ou lagoas.
É cediço que o planejamento da área urbana tem por finalidade a qualidade de vida da população e requer ocupação e criação de infra-estrutura e serviços públicos que lhe dê suporte. Via de regra, as áreas se encontram antropizadas ou em vias de serem ocupadas pelo inevitável crescimento populacional. O citado consultor jurídico do Ministério do Meio Ambiente nota ainda que "as áreas urbanas já não possuem vegetação natural, e aquelas que ainda existem entremeadas com espécies invasoras não exercem nenhuma função ambiental, ao contrário, muitas vezes prestam, apenas, ao acúmulo de lixo e criadouros de animais peçonhentos. Não se pode, ainda, olvidar que os cursos d’água nos centros urbanos já se acham totalmente drenados e, portanto, alterados, física e quimicamente, em virtude dos arruamentos ou em razão dos despejos de esgotos domésticos e industriais in natura".[21]
Vale acrescentar que, em razão da necessidade de flexibilização do regime jurídico dessas áreas especialmente protegidas, houve, além das três alterações já citadas no item 3 supra[22], a supressão da alínea "i" do art. 2º da Lei 4.771/65. Com efeito, o exercício da hermenêutica jurídica sobre a questão não pode perder de vista o relevante fato de que as áreas metropolitanas deixaram de ser incluídas no elenco das APPs[23]. Em mais uma tentativa de aclarar a incompatibilidade entre as APPs e as áreas urbanas, a Lei 7.803/89 suprimiu a alínea "i" e acrescentou o parágrafo único ao artigo 2º, segundo o qual, em se tratando de áreas urbanas, devem ser aplicados os planos diretores e as leis de uso do solo.[24]
No particular, vale citar as palavras do Procurador Federal, em exercício no Ibama/Bahia, Dr. Jackson Leal Lisboa Junior, cuja larga experiência na aplicação da legislação ambiental federal nos brinda com o lúcido posicionamento:
"as APPs em área urbana, são especialmente protegidas, mas têm outro regime jurídico, respeitados os princípios e limites do código. Este regime é baseado no uso sustentável dos recursos naturais compatíveis com o meio ambiente urbano. Este regime de uso está amparado no estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), na Lei de Parcelamento do Solo Urbano (6.766/79), na lei de Zoneamento Costeiro (7.661/88), e nas demais leis urbanísticas municipais.
(...)
Viu-se, na prática, a necessidade de se flexibilizar o regime jurídico dessas áreas especialmente protegidas ante à incompatibilidade de sua manutenção integral no meio ambiente urbano."
Sendo assim, por absoluta ausência de função social para a norma, não se poderia interpretar o Código Florestal de modo a concluir como aplicáveis para núcleos urbanos as limitações das áreas de preservação permanente criadas para a zona rural. Não seria razoável admitir a proteção irrestrita dos recursos naturais em área urbana, pois, em última instância, essa proteção, em muitos casos, não traria benefício algum, ao contrário, prejudicaria o interesse da comunidade. A proteção aos recursos naturais situados em centros urbanos deve ocorrer de acordo com o caso concreto.
"A interpretação, levando-se em consideração todos os fatores a ela relacionados, deve se dirigir para uma conclusão que privilegie o meio ambiente, sem, contudo, obstar a produção e o desenvolvimento. Esta é a finalidade da norma."[25]
5. TUTELA DOS RECURSOS NATURAIS E DISCIPLINA DO USO E OCUPAÇÃO DO SOLO EM ÁREA URBANA
Pelo rigor e generalidade das normas contidas no Código Florestal, seria temerosa sua aplicação indistinta a todos os espaços, muito mais por se tratar o Brasil de um país com dimensão geográfica continental. Neste contexto, bem interpretar a lei 4.771/65 é buscar a concretização da justiça e da harmonia social através da sua adequação à realidade. As normas ambientais devem necessariamente ser entendidas como instrumento jurídico para o desenvolvimento sustentável preconizado nos artigos 225 e 170, inciso III, da Magna Carta, inspirados nos amplos debates internacionais sobre o uso racional dos recursos naturais.
Interessante notar que a preocupação da comunidade internacional com os limites do desenvolvimento mundial data da década de 60, quando tiveram início as discussões sobre os riscos da degradação do meio ambiente. A ONU promoveu uma Conferência sobre o Meio Ambiente em Estocolmo (1972), a partir da qual se acirraram as discussões sobre o ecodesenvolvimento, o que propiciou o sucesso da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em 1992 (Rio-92). Na Rio-92 foram proclamados os princípios do Direito Ambiental Internacional e a expressão "desenvolvimento sustentável" fora consolidada e ganhou destaque, a ponto de se tornar a pedra de toque da tutela jurídica ambiental em todo o Planeta.
De acordo com o princípio fundamental do desenvolvimento sustentável, o homem deve compatibilizar o progresso econômico com a capacidade da natureza repor os recursos naturais dela retirados ou utilizados e com a preservação do que resta do patrimônio natural. Não se pretende com isto cercear a atividade econômica, ao contrário, esta foi reconhecida como essencial para a satisfação das necessidades e aspirações humanas. O Brasil, inclusive, ganhou destaque na comunidade internacional porque, durante a Convenção de Estocolmo/72, liderou os países do Terceiro Mundo em campanha contra a "Teoria do Crescimento Zero" proposta pelas nações desenvolvidas, defendendo seu direito ao desenvolvimento[26].
Após estas breves considerações sobre o cerne do Direito Ambiental no globo, necessário se faz o retorno à análise do ordenamento jurídico pátrio. A União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal têm competência comum para proteger o meio ambiente, aplicando-se a regra do interesse preponderante para que seja delimitada a área de atuação de cada ente (art. 23, VI, CF/88). Como a disciplina do espaço urbano é de peculiar interesse local, está inserida no âmbito da competência do Poder Público Municipal, que tem a obrigação de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Com efeito, a Constituição Federal/88, estabelece competências expressas em matéria de direito urbanístico, e confere aos Municípios competência privativa para legislar em matéria de desenvolvimento e organização dos centros urbanos, através dos planos diretores de parcelamento e uso do solo e outras leis do âmbito municipal.[27] O plano diretor é, pois, o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, conforme os artigos 30, I e 182, §§1º e 2º, CF/88.
Emerge neste instante mais um crucial ponto para reflexão sobre o tema, ou seja, o fato do Código Florestal, Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965, ser anterior à Constituição Federal de 1988. Estando esta lei federal em vigor até os dias atuais diz-se que ela foi recepcionada pela Constituição, mas toda lei, seja ela federal ou estadual ou, ainda, municipal, deve ser interpretada à luz da Lei Maior de um país, e não o oposto. Ora, apenas a partir da vigência da CF/88 o Município passou a ser membro da federação e, com isto, a Magna Carta "atribuiu ao Município a liderança e a primazia na condução do processo de desenvolvimento urbano e na sua execução e alcançou a proteção ambiental com vistas ao equilíbrio ambiental à condição de direito de todos, dever do Poder Público e da sociedade"[28].
Não se pode emprestar qualquer interpretação ao Código Florestal sem partir do pressuposto de que o legislador respeitou ao pacto federativo, especialmente a competência dos Municípios para ordenar o uso e ocupação do solo ao mencionar a área urbana em seus artigos art. 2º, parágrafo único, art.4º, §2º, e art.22, parágrafo único. Assim, a edição da Lei 7.803/89 que, a um só tempo, revogou a letra "i", que incluía áreas metropolitanas no elenco das APPs, e acrescentou o parágrafo único ao art. 2º da lei 4.771/65, teve o objetivo de excepcionar a regra geral de intocabilidade das APPs prevista no caput ao determinar que, em áreas urbanas, sejam observados os planos diretores e leis de uso do solo.
Além disso, em 10 de julho de 2001, entrou em vigor o Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal de 1988 e estabelece diretrizes gerais de política urbana, de cumprimento obrigatório por todos os entes federados[29]. Com a edição desta lei, a União exaure sua competência privativa em matéria urbanística instituindo diretrizes para o desenvolvimento urbano, conforme determinado pelo art. 21 da CF/88[30]. Ao fixar as diretrizes gerais de ordenação urbana, o Estatuto da Cidade deixa bem evidente que, ao exercer sua competência para legislar sobre uso e ocupação do solo, o Município deve assegurar a proteção do meio ambiente, haja vista a letra de vários incisos do seu art. 2º, in verbis:
"Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
(...)
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
(...)
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
(...)
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
(...)
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;
(...)
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
(...)
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais; (...)"
Cabe, pois, ao Município, sob pena de responsabilidade, proteger os recursos naturais existentes nos sítios urbanos sem perder de vista o objetivo maior da tutela ambiental: o bem estar social. Por isto mesmo, impõe o parágrafo único do artigo 3º da Lei de parcelamento do solo (lei 6.766/79), alterado pela Lei 9.785/99, uma série de restrições para tutela de áreas ambientalmente sensíveis (terrenos alagadiços, terreno com declividade, áreas de preservação ecológica):
Art. 3º Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal.
Parágrafo único. Não será permitido o parcelamento do solo:
I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas;
II - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados;
III - em terreno com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes;
IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação;
V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção." (grifos nossos)
Enfim, em zona urbana aplica-se a legislação ambiental na medida em que a proteção dos recursos naturais for compatível com a ordenação do solo. Importante lembrar que as leis de uso e ocupação do solo, como os planos diretores municipais, são elaboradas exatamente para adequar a tutela ambiental à realizada e necessidade urbanas. Sendo assim, a competência da União para legislar sobre matérias ambientais, através de normas gerais, não pode anular a competência do Município para regular a ordenação urbanística em seu território tampouco prejudicar o cumprimento do dever municipal de assegurar a função social da cidade e o bem estar de seus habitantes. Neste sentido, são esclarecedoras as palavras de Luís Carlos Silva de Moraes[31] :
"a regulamentação florestal dentro do perímetro urbano do município está diretamente ligada diretamente à vontade desse ente federativo".
A competência do Município, fixada em razão do interesse local, há de ser respeitada, afinal, o Poder Local é quem mais conhece a realidade e as condições de sua região, e, portanto, o que tem maior capacidade para confeccionar uma norma válida, eficaz e mais próxima à realidade. Tratando brilhantemente do assunto, vale a pena conferir a lição do mestre Celso Ribeiro Bastos[32]:
"O conceito-chave utilizado pela Constituição para definir a área de autuação do Município é o interesse local. Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com as necessidades gerais".
Importante ainda trazer à baila o conceito, dado pelo Estatuto da Cidade em seu art. 39, para função social da propriedade urbana. Dispõe o referido artigo que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes do art. 2º daquela lei. E mais, "sendo que a propriedade urbana somente cumprirá a sua função social (portanto estará sendo usada constitucionalmente) se atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor"[33].
Assim é que aquilo que for disposto no plano diretor das cidades, em razão do princípio da especialidade, deve sobrepor qualquer outro dispositivo legal mais abrangente ou geral. Não é demais lembrar que, ao disciplinar a organização e utilização do solo urbano, o Município contempla a proteção de mananciais e áreas verdes. Além disto, a aprovação de um plano diretor é precedida, via de regra, por ampla participação da comunidade e discussões técnicas que propiciam debates sobre a tutela dos recursos naturais e impactos ambientais locais. Deve-se reconhecer a legitimidade do Município para disciplinar o uso e a ocupação do solo e a sua liberdade para incorporar ou não, através de lei, os limites previstos no Código Florestal.