Sumário:Conceituações – CLI municipal - Fundamentos do poder de investigar – Poderes da Comissão – Criação da Comissão – Funcionamento da Comissão – Unilateralidade das investigações - Conclusão dos trabalhos.
Conceituações
Os países democráticos adotam costumeiramente como forma de governo a república ou a monarquia e como sistema de governo o parlamentarista ou o presidencialista.
O Brasil, como definido na Constituição de 1988, é uma República presidencialista, onde o Poder Legislativo, em nível federal, é exercido pelo Congresso Nacional (Senado e Câmara), pelas Assembléias Legislativas, em nível estadual e pelas Câmaras Municipais, em nível municipal.
Saliente-se que a Carta Federal de 1988, embora tenha estabelecido no corpo do Art. 2º dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias que, através de plebiscito, seriam definidos a forma de governo (republicano ou monarquista) e o sistema de governo (parlamentarista ou presidencialista), antes mesmo dessa definição plebiscitária, de forma incongruente, fala em funcionamento parlamentar, em decoro parlamentar, em bloco parlamentar ou em mandato parlamentar, assim como, pela mesma orientação legislativa, em comissão parlamentar de inquérito, quando deveriam ter usado, em razão do sistema presidencialista adotado, os adjetivos congressual, congressional ou, para generalizar, legislativo. Os constituintes, ao que tudo indica, preparavam uma Constituição parlamentarista, tanto que alguns poderes deferidos do Congresso Nacional são próprios desse sistema de governo. O plebiscito preferiu o sistema presidencialista, mas a Constituição permaneceu a mesma.
Convém ressaltar que nos países que adotam o sistema parlamentarista de governo, como a Inglaterra, as Casas Legislativas recebem a denominação de Parlamento, todavia, nos que preferem o sistema presidencialista, o Poder Legislativo é conceituado como Congresso, como ocorre nos Estados Unidos da América do Norte e também no Brasil. É de verificar-se que, em nenhum momento, a Constituição dos EEUU ao definir a abrangência do congressional power of investigation ou em qualquer outra norma constitucional fala em funcionamento parlamentar, em decoro parlamentar, em bloco parlamentar, em mandato parlamentar ou comissão parlamentar de inquérito. Ali se usa o adjetivo congressista e não parlamentar para indicar os membros do Poder Legislativo, enquanto este último é usado na Inglaterra, que adota o sistema parlamentarista.
Registre-se que os dicionários apontam os adjetivos congressista e parlamentar como sinônimos de legislador, todavia, a sua aplicação correta deve levar em conta o sistema de governo adotado em cada País.1 Cumpre observar que a Constituição de 1891, que teve a revisão cuidadosa de Rui Barbosa, em nenhum momento usou os vocábulos parlamento ou parlamentar. Todavia, a Constituição de 1946 adotou a expressão decoro parlamentar e a Lei nº 1.579/52, editada sob a égide da mesma Constituição, dispõe sobre as Comissões Parlamentares de Inquérito. Convém ser ressaltado que alguns doutrinadores brasileiros, entre eles Oliveira Baracho, emprega constantemente a expressão "funções congressionais" em lugar de "funções parlamentares".
Corretamente, uma grande maioria das Câmaras Municipais, nas legislações locais, adotam a denominação de Comissão Legislativa de Inquérito, mais condizente com o sistema de governo por nós adotado, em lugar da tradicional Comissão Parlamentar de Inquérito, em que pesem as disposições normativas insculpidas na Constituição e na legislação federal infraconstitucional.
Comissão Legislativa de Inquérito é o organismo criado pela Câmara Municipal, composto exclusivamente de membros desta, com a incumbência determinada de apuração de fato determinado alusivo a abusos ou ilegalidades da Administração relacionados com questões vinculadas às atividades do Poder Legislativo.
CLI municipal
Normatiza o Art. 49, inciso X, da Constituição Federal ser da competência exclusiva do Congresso Nacional fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, inclusive os da Administração direta e indireta. Essas atividades são desempenhadas através de Comissões, que são constituídas e funcionam, em nível federal, na forma prescrita nos Regimentos de cada uma das Casas do Congresso.
Das disposições normativas contidas no Art. 58, § 3º, da Constituição Federal extrai-se, numa exegese meramente literal, que a competência para a instituição de Comissões de Inquérito seria somente do Congresso Nacional (Senado e Câmara dos Deputados). Todavia, o Art. 18 da mesma Carta de Leis federal estabelece que a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos. Por autonomia entende-se a faculdade de se governar ou de se reger por leis próprias. Assim, tanto as Constituições dos Estados (Art. 25 da CF) quanto as Leis Orgânicas dos Municípios ou do Distrito Federal (arts. 29 e 32 da CF), respeitadas as normas definidas na Constituição Federal (Art. 58, § 3º) podem regulamentar a criação de comissões estaduais ou municipais com o mesmo objetivo de investigação, dentro dos limites da competência de cada ente federativo.
Dispõe o Art. 29 da Constituição Federal que o Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nas Constituição do respectivo Estado e o Art. 30 da mesma Carta, em seu inciso II, estabelece competir ao Município suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.
Assinale-se, todavia, que não se discute a possibilidade de criação de Comissões de Inquérito pelas Assembléias Legislativas e pelas Câmaras Municiais. Assim, pode o Congresso Nacional investigar questões relacionadas com a esfera federal, as Assembléias Legislativa com raio de ação circunscrito aos interesse do Estado e as Câmaras Municipais que hão de limitar-se às questões de competência do Município.2
O STF, através de jurisprudência cristalizada, reconhece o direito às Câmaras Municipais de instituírem Comissões de Inquérito, todavia não lhes delega a competência definida no Art. 3º da Lei nº 1.579/52 (caput e § 1º) e Art. 218 do Código de Processo Penal, para compelir estranhos a sua órbita de indagação.3
A Comissão Legislativa de Inquérito tem como objetivo apurar matérias de interesse do Município, de fato determinado e prazo certo, com poderes de investigação próprios de autoridades judiciais. A CLI é criada pela Câmara Municipal, mediante requerimento de 1/3 de seus membros e será composta de tantos membros quantos definirem o Regimento Interno. Os membros (vereadores) são designados pelo presidente da Câmara – após indicação das bancadas. O prazo de funcionamento de uma Comissão é de 90 dias, prorrogável por mais 90 desde que o Plenário aprove.
A comissão pode tomar depoimentos de autoridades municipais, intimar testemunhas e inquirí-las sob compromisso. Também pode proceder a verificações contábeis em livros, papéis e documentos de órgãos da administração direta, indireta e fundacional.
Convém ressaltar que o poder convocatório da CLI municipal é limitado por não poder compelir particulares a comparecer diante dela para qualquer ato relacionado com suas atribuições investigatórias, mas pode convidá-lo. Todavia, em se tratando de servidores públicos municipais ou agentes políticos, pode ocorrer a intimação, bem como pessoas físicas ou representantes de pessoas jurídica que tenham relações contratuais com o Município.
Fundamentos do poder de investigar
O poder de investigar os fatos e atos da vida pública, tanto nos Países de tradição romana, quanto germânica, tem pertencido ao Poder Legislativo. Cabe ao Poder Legislativo, como atribuições institucionais, as funções de legislar, de fiscalizar e de julgar. É de ser observado que o poder ou a faculdade de investigação é inerente ao Poder Legislativo, tanto no sistema presidencialista, quanto no parlamentarista.
Para fiscalizar e julgar, muitas vezes, é necessário investigar, estando a atuação de investigação incluída, por esta razão, nas competências fiscalizadora e julgadora. Através dos mecanismos de investigação realiza o Poder Legislativo o controle dos atos dos demais Poderes, estabelecendo o equilíbrio necessário às instituições democráticas.
A Constituição Federal, as Constituições dos Estados e as Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios outorgam ao Poder Legislativo as funções representativa, legislativa, fiscalizadora e julgadora, estando implícita nas duas última a função de investigar.
As funções do Estado, exercidas pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, em presença do princípio da separação tripartite vinculada à teoria de Montesquieu, não são exercidas de forma absoluta, daí o imperativo da harmonia consubstanciado na norma fundamental do Art. 2º da Constituição da República, de onde nasce a limitação recíproca.
A harmonia impõe a necessidade de que o poder detenha o poder, como orienta o mesmo Montesquieu: "temos a experiência eterna de que todo homem que tem em mãos o poder é sempre levado a abusar dele, e assim irá seguindo, até que encontre algum limite". Daí o estabelecimento, nos regimes democráticos, do sistema de checks-and-couterchecks (freios e contrapesos) adotado pela Constituição de 1988, que orientam o funcionamento dos órgãos públicas.
Cumpre observar que o congressional power of investigation, ou o poder de investigar das Casas Legislativas, não se inscreve como regra, por ter um caráter excepcional, estando presente tão somente como uma faculdade operacional necessária ao dever de fiscalizar e julgar.
É sobremodo importante assinalar que o poder de investigar outorgado às Casas Legislativas não se inscreve como ato de intervenção de um Poder em outro Poder, posto que se estabelece em razão das atribuições de fiscalização, controle e julgamento, que se inscrevem como atribuições do Poder Legislativo. Esse poder alcança não só os órgãos e servidores da Administração Pública, mas também qualquer pessoa física ou jurídica que esteja vinculada às atividades administrativas, respeitados os direitos e as garantias individuais.
As Constituições brasileiras, desde o Império, outorgaram às Casas Legislativas o poder de investigar. A Constituição do Império ou a Carta de Lei de 25 de março de 1824, através de disposição normativa albergada em seu Art. 47, definia ser atribuição exclusiva do Senado conhecer dos delitos individuais, cometidos pelos membros da Família Imperial, ministros de Estado, conselheiros de Estado e senadores; e dos delitos dos deputados, durante o período da legislatura e, também, conhecer da responsabilidade dos secretários e conselheiros de Estado. Também assegurava a todo cidadão o direito de apresentar reclamações ou queixas, com pedido de responsabilidade dos infratores. Todavia, a prerrogativa de constituição de comissões de inquérito veio com a Constituição de 1934.
Com mais objetividade, a Constituição de 1988, em seu Art. 58, § 3º, estabelece que as comissões parlamentares (sic) de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais,4 além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.5 Todavia, se a investigação versar sobre procedimento de vereadores, a conclusão deve ser encaminhado à Mesa da Câmara, para decisão do Plenário.
Somente o relatório conclusivo dos trabalhos da Comissão deve ser enviado ao Ministério Público para que promova a responsabilidade civil ou criminal por infrações apuradas.6
A Constituição Federal, no § 3º do seu artigo 58, dispõe que as conclusões da Comissão de Inquérito, "se for o caso", serão encaminhadas ao Ministério Público para que promova a responsabilidade civil e criminal dos infratores. Ora, somente a comissão poderá decidir se se verifica, ou não, a hipótese do referido encaminhamento das conclusões, o que não implica, necessariamente, que sejam elas acompanhadas dos documentos sigilosos.7
É de ser ainda esclarecido que a Comissão de Inquérito se destina a apurar fatos relacionados com a administração (...). Não se destina a apurar crimes nem a puni-los, da competência dos Poderes Executivo e Judiciário; entretanto, se, no curso de uma investigação, vem a deparar fato criminoso, dele dará ciência ao Ministério Público, para os fins de direito, como qualquer autoridade, e mesmo como qualquer do povo." (...) Em caso de desacato, à entidade ofendida cabe tomar as providências devidas ato contínuo, sem prejuízo do oportuno envio das peças respectivas ou do auto correspondente ao Ministério Público para a instauração do processo criminal.8
Tendo as Comissões de Inquérito poderes próprios das autoridades judiciais, os seus membros assumem as funções que se poderá comparar à dos juízes de instrução. Todavia, como juízes não poderiam participar dos atos de acusação ou de defesa das pessoas físicas ou jurídicas investigadas, o que efetivamente não ocorre. Cumpre, entretanto, ser lembrado que a Comissão apenas apura, ela não julga. Cumpre ser realçado que os poderes próprios das autoridades judiciais se circunscrevem objetivamente à convocação e recebimento de depoimentos de testemunhas, requisição de documentos e diligências necessárias.
Cumpre ser observado que o Supremo Tribunal Federal tem concedendo liminares para afirmar a garantia contra a auto-incriminação. Ninguém pode ser obrigado a produzir provas contra si mesmo, daí porque o indiciado não fica obrigado a confessar ou até mesmo a falar perante a Comissão Legislativa de Inquérito. Quanto às testemunhas, todavia, por não produzirem provas contra si mesmas, ficam obrigadas a prestar os esclarecimentos necessários.9
O indiciado ou qualquer cidadão diretamente interessado tem o direito de petição, objetivando obter informações sobre o andamento dos trabalhos da Comissão de Inquérito, como garantia constitucional.
Constitui crime impedir ou tentar impedir, mediante violência, ameaça ou assuadas, o regular funcionamento de Comissão de Inquérito, ou o livre exercício das atribuições de qualquer de seus membros, assim como fazer afirmação falsa, ou negar ou calar a verdade como testemunha, perito, tradutor ou intérprete, perante a Comissão.10
Poderes da Comissão
O poder de investigação da Comissão Legislativa de Inquérito é, necessariamente, limitado às atribuições deferidas pela Lei Orgânica e pelas Constituições federal e estadual à Câmara Municipal, embora fique investida com poderes de investigação próprios das autoridades judiciais dentro dos limites territoriais do Município, como já visto.
A Comissão Legislativa de Inquérito atua de forma independente, porém funciona como instituição do Câmara Municipal, dentro, portanto, da circunscrição do Município, estando os seus atos sujeitos à fiscalização do Plenário da Câmara e ao controle do Poder Judiciário, em presença do princípio da limitação constitucional dos Poderes.
A Comissão de Investigação tem as suas atribuições limitadas à competência da Câmara Municipal. O sistema constitucional brasileiro, objetivando impedir os abusos ou controlar o exercício do poder, além da competência legalmente atribuída a cada um dos Poderes, deferiu ao Poder Judiciário competência para conter os excessos, daí serem os atos da Comissão de Investigação passíveis de controle jurisdicional. Cumpre ser lembrado que os poderes da Comissão Legislativa de Inquérito encontram-se vinculados ou subordinados ao principio constitucional da legalidade.
Por disposição constitucional o Poder Legislativo dispõe de instrumentos legais para a vigilância, de natureza política, sobre toda a máquina do Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), que podem ser acionados objetivando o saneamento das atividades administrativas. Entre tais dispositivos destaca-se a prerrogativa de investigação, que se desenvolve através da ação das Comissões de Inquérito.
Criação da Comissão
A CLI é criada, na forma definida na Lei Orgânica do Município, mediante requerimento de um terço dos membros da Câmara Municipal, independentemente de deliberação do Plenário,10 podendo, todavia, quando não tenha ocorrido requerimento de sua criação, ser instituída por deliberação do Plenário. O requerimento ou a decisão do Plenário deve indicar um fato determinado a ser investigado, não podendo ser genérico.
Na criação de uma Comissão Legislativa de Inquérito, em cumprimento das disposições legais, devem ser atendidos três pressupostos básicos: requerimento de 1/3 no mínimo dos membros da Casa Legislativa (pressuposto formal), apuração de fato determinado (pressuposto substancial) e prazo certo (pressuposto temporal).
O número mínimo de vereadores que deve subscrever o requerimento, como pressuposto formal, é de 1/3 dos membros das Câmara Municipal, todavia, um único vereador pode requerer à Mesa da Câmara a instituição de uma Comissão de Inquérito, para apuração de fato determinado, devendo o seu requerimento ser submetido ao Plenário da Câmara, que tem poderes para decidir.
Sendo o requerimento firmado por, no mínimo, 1/3 dos membros da Casa Legislativa, o Presidente, verificando que o objeto é determinado, independentemente de pronunciamento do Plenário, no prazo de quarenta e oito horas publicará obrigatoriamente resolução de sua constituição, especificando o fato a ser investigado, os Vereadores que a constituirão, observada a composição partidária, e o prazo de sua duração que não deverá ser superior a noventa dias, prorrogáveis a juízo do Plenário. Não sendo o fato determinado o Presidente pode indeferir a constituição da Comissão, devolvendo o requerimento ao primeiro signatário. O fato determinado deve ser especificado no requerimento. São passíveis de investigação pela Câmara Municipal todo e qualquer fato que esteja enquadrado dentro da competência funcional da Câmara Municipal
Os membros da Comissão são designados pelo Presidente, por indicação expressa e proporcional dos partidos com representação na Casa. Não havendo providências por parte do Presidente, proceder-se-á como definido no Regimento Interno, restando, ainda, aos requerentes o apelo ao Poder Judiciário.
A Comissão é criada, em nível municipal, na forma da Lei Orgânica, tendo como parâmetro as disposições fundamentais da Constituição Federal. Tem ampla ação nas pesquisas destinadas a apurar o fato determinado que deu origem à sua formação.
A incumbência da Comissão de Inquérito termina com a sessão legislativa anual em que tiver sido constituída, salvo deliberação em contrário do Plenário, prorrogando-se dentro da legislatura em curso.11 Convém lembrar que sessão legislativa é o período anual de reunião da Câmara Municipal e legislatura é o período de duração do mandato dos Vereadores, isto é, quatro anos.
Em presença da valiosidade e das responsabilidades da Comissão é de conveniência que os seus integrantes sejam escolhidos entre vereadores, tanto quanto possível, conhecedores do assunto a ser tratado, não se dispensando o assessoramento pelo Departamento Jurídico da Câmara.
Em razão da norma constitucional, deve ser assegurada, na constituição de cada Comissão a representação proporcional dos partidos, bancadas ou blocos políticos que integrem a Câmara Municipal, como um direito público subjetivo, todavia, a expressão "tanto quanto possível", presente no corpo do § 1º, do art. 58, da Constituição Federal, tem levado a maioria a desprezar o direito das minorias de participação, quando elas, muitas vezes, são as maiores interessadas. Somos que o Regimento Interno das Câmaras Municipais deveria, na composição das Comissão de Inquérito, que podem ser instituídas a requerimento de 1/3 de seus membros, resguardar a presença obrigatória de parcela dos requerentes.
É de salutar importância que a Lei Orgânica do Município ou a lei regulamentadora poderá limitar a criação de Comissões Legislativas de Inquérito, definindo o número máximo que poderá existir em um determinado período legislativo.12