Resumo
A inesperada pandemia causada pelo Covid-19 impôs ao mundo uma mudança radical nas relações sociais de uma forma geral. Da mesma forma as relações de consumo sofreram com as medidas emergenciais tomadas para conter a propagação da doença, sendo o transporte aéreo uma das primeiras atividades a serem afetadas nesse contexto. Assim, o objetivo do presente artigo foi analisar os impactos da pandemia de COVID-19 nas relações de consumo no setor aéreo brasileiro com base nas regras estabelecidas na Medida Provisória 925/20 e na Lei nº 14.034/20. Para tanto foram realizadas pesquisas bibliográficas em doutrinas de Direito do Consumidor, além de busca pelas alterações e inovações legislativas pertinentes e entendimentos jurisprudenciais e doutrinários sobre as mudanças nas relações de consumo. Ao analisar o cenário, verificou-se que as companhias aéreas tiveram o impacto inicialmente nos cancelamentos dos voos, como também houve um agravamento da vulnerabilidade por parte do consumidor nessa relação de consumo. Assim a Medida Provisória 925/2020 e a Lei nº 14.034/2020 buscaram a adequação da garantia dos direitos dos consumidores e o auxílio para as empresas que atuam no ramo da aviação civil brasileiras. As previsões legais ofereceram soluções para os cancelamentos e remarcações de voos com possibilidade de reembolso das quantias pagas e crédito para compra de futuras passagens aéreas. No entanto, nas referências pesquisadas há um consenso sobre a Lei nº 14.034/20 trazer hipóteses que não protegem verdadeiramente o consumidor e sua posição vulnerável diante da pandemia. Pelo contrário, utilizou-se de oportunismo para modificar dispositivos legais não diretamente ligados aos aspectos atuais de restrições e relativizar os direitos do consumidor.
Introdução
A inesperada pandemia causada pelo Covid-19 impôs ao mundo uma mudança radical nas relações sociais de uma forma geral. Da mesma forma as relações de consumo sofreram com as medidas emergenciais tomadas para conter a propagação da doença, sendo transporte aéreo uma das primeiras atividades a serem afetadas nesse contexto.
Diante desses fatos, o Estado brasileiro buscou soluções de uma forma rápida para socorrer financeiramente as empresas aéreas e ao mesmo tempo apresentar alternativas para que o consumidor pudesse organizar melhor suas viagens. E assim foram elaboradas a Medida Provisória 925/20 e da Lei nº 14.034/2020.
Nessa perpesctiva, buscar reflexões sobre as inovações legislativas nesse contexto de pandemia global se torna relevante, pois buscar o equilíbrio dessas relações de consumo em uma situação emergencial é um desafio para o Direito.
Nesse sentido, o objetivo do presente artigo foi analisar os impactos da pandemia de COVID-19 nas relações de consumo no setor aéreo brasileiro com base nas regras estabelecidas na Medida Provisória 925/20 e na Lei nº 14.034/20.
Para tanto foram realizadas pesquisas bibliográficas em doutrinas de Direito do Consumidor, além de busca pelas alterações e inovações legislativas pertinentes e entendimentos jurisprudenciais e doutrinários sobre as mudanças nas relações de consumo.
A pandemia de Covid-19
Em uma quarta-feira, no dia 11 de março de 2020, a Organização Mundial de Saúde (OMS) elevou o estado da contaminação à pandemia de Covid-19, doença causada pelo novo coronavírus (Sars-Cov-2). Os critérios adotados para a mudança de classificação não se devem à gravidade da doença, e sim à disseminação geográfica rápida pelos continentes que o Covid-19 apresentou. De uma forma prática, a mudança de classificação obrigou países a tomarem atitudes preventivas para conter a disseminação do vírus em seus territórios.
No Brasil, o estado de calamidade pública foi reconhecido pelo Poder Legislativo no dia 20 de março de 2020. No despacho enviado ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo as justificativas fazem referência aos impactos ocasionados pela pandemia internacional que ultrapassam a questão da saúde pública e causam forte desaceleração nas atividades econômicas.
Nesse sentido as medidas adotadas envolviam reduzir as interações sociais, manter trabalhadores em casa e fechar temporariamente estabelecimentos comerciais e industriais. Assim, se por um lado são medidas necessárias para proteger a saúde e a vida das pessoas, por outro lado, as mesmas medidas devem causar grandes perdas de receita e renda para empresas e trabalhadores (BRASIL, 2020).
Entre as medidas mais comuns adotadas está o Lockdown, que consiste em um protocolo de emergência destinado a prevenir a mobilidade de pessoas de uma área específica, fechamento, bloqueio ou suspensão de atividades (BRASIL, 2020). Essa medida rígida impactou de forma importante as viagens aéreas, pois o fechamento de fronteiras e as restrições de circulação de pessoas em vários países e dentro do Brasil modificou os planos de viagens dos consumidores.
A partir desse contexto, para que o estudo seja norteado e possibilite a compreensão do debate sobre as legislações pertinentes ao setor da aviação civil durante a pandemia, é necessário um embasamento em princípios e conceitos orientadores do Direito do Consumidor que serão expostos a seguir.
A vulnerabilidade do consumidor
É um princípio que possui grande importância dentro do Direito do Consumidor, e traduz a ideia de que o consumidor se encontra em uma posição de inferioridade em relação ao fornecedor. O seu fundamento está na Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB/88), pois a defesa do consumidor é possui status de direito fundamental. No Código de Defesa do Consumidor (CDC), está expressamente previsto em seu art. 4º, I, da Lei nº 8078/90:
Art. 4º A Política Nacional das Relações de Consumo tem por objetivo o atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito à sua dignidade, saúde e segurança, a proteção de seus interesses econômicos, a melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparência e harmonia das relações de consumo, atendidos os seguintes princípios:
I - Reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor no mercado de consumo (BRASIL, 1990, p. 1).
A vulnerabilidade do consumidor nas relações de consumo decorre da própria lei e possui presunção absoluta. É a partir dessa vulnerabilidade que o direito do consumidor visa prover sua defesa no mercado de consumo, informando se as normas do direito do consumidor devem ser aplicadas e como devem ser aplicadas (MUCELIN; D'AQUINO, 2020).
Dessa forma, Marques (2016) aponta que existem três espécies de vulnerabilidade do consumidor: Vulnerabilidade técnica, a jurídica e a econômica.
A vulnerabilidade técnica pressupõe que o consumidor possui desconhecimento das características do produto ou serviço, decorrendo da não participação do consumidor na produção do bem. Assim, até um consumidor profissional poderá ser considerado um vulnerável técnico nos casos em que o produto ou o serviço adquirido não tiver relação com a sua formação, competência ou área de atuação.
A vulnerabilidade jurídica surge da falta de conhecimento, por parte de consumidor, dos seus direitos e deveres, incluindo aspectos econômicos e financeiros.
Por fim, a vulnerabilidade econômica representa a fragilidade do consumidor diante do fornecedor. Marques (2016) aponta que essa vulnerabilidade é caracterizada em razão do forte poder econômico do fornecedor, do fornecedor deter o monopólio fático ou jurídico da relação, ou em razão de o fornecedor desenvolver uma atividade considerada essencial.
Outro ponto importante e relacionado à vulnerabilidade do consumidor é a sua hipossuficiência, que possui previsão legal no artigo 6º, VIII, do CDC:
Art. 6º São direitos básicos do consumidor:
[...]
VIII - a facilitação da defesa de seus direitos, inclusive com a inversão do ônus da prova, a seu favor, no processo civil, quando, a critério do juiz, for verossímil a alegação ou quando for ele hipossuficiente, segundo as regras ordinárias de experiências; (BRASIL, 1990, p. 1).
A ideia de hipossuficiência representa um dos critérios de avaliação judicial para a decisão sobre a possibilidade ou não de inversão do ônus da prova em favor do consumidor, representando um direito básico do consumidor (MUCELIN; D'AQUINO, 2020). No entanto é importante destacar que nem todo o consumidor será hipossuficiente, devendo esta condição ser identificada pelo juiz no caso concreto.
Dessa forma, a vulnerabilidade tem caráter material e é presumida absolutamente, pois uma vez qualificada como consumidora, a pessoa será tida por vulnerável. Por sua vez, a hipossuficiência possui caráter processual e é presumida relativamente, seguindo essa lógica todo consumidor é vulnerável, porém, nem todo consumidor é hipossuficiente, pois a hipossuficiência deve ser aferida no caso concreto (SILVA, 2020).
Princípio da defesa do consumidor pelo Estado
O princípio da defesa do consumidor pelo Estado possui fundamento nas disposições constitucionais como direitos fundamentais (art. 5º XXXII da CRFB/88) e como princípio fundamental da ordem econômica (art. 170, V da CRFB/88).
Assim, de acordo com Silva (2020) os mandamentos constitucionais estabelecem dever do Estado de promover efetivamente a defesa dos interesses e direitos do consumidor, representando o direito a uma ação afirmativa ou positiva do Estado em favor dos consumidores.
No CDC, a previsão legal está no Art. 4º, II, com a seguinte redação:
Art. 4º A Política Nacional das Relações de Consumo tem por objetivo o atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito à sua dignidade, saúde e segurança, a proteção de seus interesses econômicos, a melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparência e harmonia das relações de consumo, atendidos os seguintes princípios:
[...]
II - ação governamental no sentido de proteger efetivamente o consumidor:
a) por iniciativa direta;
b) por incentivos à criação e desenvolvimento de associações representativas;
c) pela presença do Estado no mercado de consumo;
d) pela garantia dos produtos e serviços com padrões adequados de qualidade, segurança, durabilidade e desempenho (BRASIL, 1990, p. 1).
A redação legal que cria patamar de sustentação amplo para a extração de deveres estatais que passam pela criação de políticas públicas ligadas à proteção do consumidor como parte vulnerável da relação de consumo, devendo esse direito ser promovido em consonância com as demais diretrizes econômicas e individuais inscritas na CRFB/88 (SILVA, 2020). A sistemática do CDC aponta para uma atuação do Estado de forma a promove hipótese de intervenção, direta ou indireta, do Estado no domínio econômico.
De qualquer forma, partindo da existência de direitos com conteúdo econômico, também é dever do Estado buscar essa proteção do consumidor de forma harmônica com outros princípios constitucionais, marcada pela concorrência de direitos estabelecidos no CDC e no ordenamento jurídico de uma forma geral.
O consumidor e o direito à saúde e à vida
O CDC aponta a preocupação com a saúde do consumidor em diversos pontos de redação. Duas citações relevantes estão nos artigos 4º e 6º, I, com as seguintes ideias:
Art. 4º A Política Nacional das Relações de Consumo tem por objetivo o atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito à sua dignidade, saúde e segurança, a proteção de seus interesses econômicos, a melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparência e harmonia das relações de consumo, atendidos os seguintes princípios:
[...]
Art. 6º São direitos básicos do consumidor:
I - a proteção da vida, saúde e segurança contra os riscos provocados por práticas no fornecimento de produtos e serviços considerados perigosos ou nocivos; (BRASIL, 1990, p. 1).
Em meio a uma pandemia, o consumidor possui uma preocupação adicional com a sua saúde e da sua família. Assim o objeto da pesquisa possui relação direta com a preservação da saúde do consumidor.
No momento de uma pandemia global, os deslocamentos em viagens aéreas se tornam um fator a mais de risco para o contágio da população e disseminação mais acelerada do vírus.
Analisando o presente caso, o direito à vida e o direito à saúde do consumidor estarão assegurados no momento em que, diante de uma pandemia, ele tenha a possibilidade de, estando em trânsito, permanecer onde está ou retornar ao seu domicílio, de acordo com as orientações das autoridades competentes (MUCELIN; D'AQUINO, 2020).
É nesse momento que o Estado possui dever fundamental na regulação das relações dos consumidores e das empresas aéreas. O consumidor não pode ser ver penalizado por não realizar ou remarcar uma viagem que lhe oferece risco para a saúde. No CDC a saúde é garantida para que seja assegurado ao consumidor no oferecimento de produtos e serviços, assim como no consumo e utilização dos mesmos, todas as condições adequadas à preservação de sua integridade física e psíquica (MUCELIN; D'AQUINO, 2020).
Marques (2016) ressalta que o direito à vida representa mais do que um direito à proteção da vida do consumidor individualmente considerado, alcança também a proteção de modo comum e geral a toda a coletividade de consumidores efetivos e potenciais. Revela-se, dessa forma, como um direito constitucionalmente protegido e é essa a dimensão que deve ser compreendida, tendo preferência com relação aos demais direitos.
Setor aéreo na pandemia
Com a decretação da pandemia da Covid-19 várias medidas restritivas foram adotadas com a justificativa de conter a disseminação do vírus. Dessa forma, o isolamento social e medidas como fechamento de comércio, cancelamento de eventos em geral e suspensão de provas de concursos públicos ocasionaram situações de imprevisibilidade quanto às viagens programadas.
Nesse cenário de pandemia global, as consequências para as pessoas físicas e jurídicas envolvidas com a aviação civil se tornaram mais relevantes para o Direito, tanto em relação ao consumidor quanto em relação à sustentabilidade das empresas aéreas. Assim, a vulnerabilidade do consumidor se tornou mais evidente, pois os cancelamentos de voos ou eventos previamente agendados forçaram a mudança de planos e consequentemente prejuízos não planejados.
A política normal de cancelamentos ou alterações de datas feitas pelo consumidor prevê multas e taxas. Essas penalidades possuem o objetivo de desestimular a mudança de planos do consumidor em relação aos voos adquiridos. Porém em um contexto de pandemia decretada, a realização de uma viagem pode significar uma exposição do consumidor e de toda a comunidade a um risco aumentado de que a doença se espalhe ainda mais (MUCELIN; D'AQUINO, 2020). Nesse contexto, o consumidor ficaria entre arcar com as multas e taxas do cancelamento ou se expor mais ainda ao contágio do vírus.
Com todos esses prejuízos e inconvenientes, começaram a surgir demandas judiciais e posicionamentos de órgãos públicos sobre os cancelamentos e remarcações de voos. De acordo com Mucelin e D'aquino (2020), uma das primeiras decisões judiciais sobre o tema foi no Rio Grande do Sul:
Em decisão pioneira, a juíza da 1ª Vara Cível do Foro Central de Porto Alegre/RS concedeu medida liminar determinando que agência de viagens reagendasse voo para a Itália, sem taxas, a um grupo de viajantes que partiria para Roma no dia 10 de março. A empresa cancelou o voo e ofereceu opções para o mês seguinte. Entretanto, os consumidores entenderam ser o caso de aguardar o fim do surto para partirem (MUCELIN; D'AQUINO, 2020, p. 8).
A partir desse cenário caótico se tornando cada vez mais evidente, o Estado não pode se omitir de atuar, pois os casos de demandas judiciais e prejuízos ao consumidor seriam inevitavelmente crescentes. Analisando as características dos acontecimentos que motivam os cancelamentos de voos, Mucelin e D'aquino (2020) afirmam que não se trata de má-fé ou de uma mudança de planos de última hora, mas de medida de saúde pública com impactos globais. Nesse sentido há um agravamento da vulnerabilidade do consumidor, sendo necessário observar o equilíbrio econômico e de poder na relação contratual.
Com a finalidade de estabelecer parâmetros para esses casos, o Ministério Público Federal, elaborou a Recomendação 003/2020 direcionada à Agência Nacional de Aviação Civil. O documento possuía as seguintes orientações:
a) Que procedam, sem ônus para o consumidor, ao cancelamento das passagens aéreas nacionais ou internacionais adquiridas até a data de 09.03.2020, tendo como origem os aeroportos do Brasil, assegurando seu reagendamento (remarcação), a critério do consumidor, para utilização no prazo de até 12 meses a contar da data do efetivo cancelamento.
b) Que as providências previstas na alínea “a” sejam aplicadas nos casos de passagens adquiridas com destinos àqueles locais amplamente reconhecidos como atingidos pelo novo coronavírus.
c) Que, seja, também, determinada a devolução dos valores eventualmente cobrados a título de multas ou taxas, a todos os consumidores no estado brasileiro que já solicitaram o cancelamento de suas passagens pelas razões supramencionadas e por isso foram penalizados (MUCELIN; D'AQUINO, 2020, p. 8).
A partir de então, o governo editou a Medida Provisória (MP) 925/2020 com a proposta de regulamentar os cancelamentos de voos no período inicial da pandemia. De acordo com a exposição de motivos da proposta da MP, o objetivo de sua edição era promover um alívio imediato no fluxo de caixa das empresas do setor de aviação civil (BRASIL, 2020).
As regras estabelecidas procuravam socorrer o setor da aviação civil no país e minimizar os prejuízos dos consumidores a partir de medidas emergenciais. Além disso, regulavam os prazos para as empresas aéreas devolverem os valores referentes aos voos canceladas em razão do agravamento da referida epidemia, como também tratava do prazo para aeroportos concedidos à iniciativa privada pagarem as contribuições fixa referente ao valor da concessão (NASATO, 2020).
A versão da Medida Provisória apresentada pelo Poder Executivo possuía originalmente quatro artigos:
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 62 da Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei:
Art. 1º Esta Medida Provisória dispõe sobre medidas emergenciais para a aviação civil brasileira em razão da pandemia da covid-19.
Art. 2º Nos contratos de concessão de aeroportos firmados pelo Governo federal, as contribuições fixas e as variáveis com vencimento no ano de 2020 poderão ser pagas até o dia 18 de dezembro de 2020.
Art. 3º O prazo para o reembolso do valor relativo à compra de passagens aéreas será de doze meses, observadas as regras do serviço contratado e mantida a assistência material, nos termos da regulamentação vigente.
§1º Os consumidores ficarão isentos das penalidades contratuais, por meio da aceitação de crédito para utilização no prazo de doze meses, contado da data do voo contratado.
§2º O disposto neste artigo aplica-se aos contratos de transporte aéreo firmados até 31 de dezembro de 2020.
Art. 4º Esta Medida Provisória entra em vigor na da data de sua publicação. (BRASIL, 2020, p. 1).
A MP realmente promoveu uma proteção às empresas aéreas que estão sendo atingidos seriamente pela pandemia. Nesse mesmo sentido, a exposição de motivos da MP 925/20 argumenta sobre os impactos da queda brusca na demanda por serviços de transporte aéreo provocada pela pandemia do Coronavírus (COVID-19) e a recente desvalorização da moeda brasileira teve impacto negativo para as empresas do setor, já que vários de seus custos são dolarizados. Tudo isso ocasionou a drástica redução das receitas e fluxo de caixa das empresas do setor aéreo nacional.
No entanto, Nasato (2020) alerta que para que houvesse esse suporte ao setor de aviação, a MP 925/20 transferiu o ônus do descumprimento contratual por parte das empresas aéreas para consumidor. De acordo com Nasato (2020), a MP 925/20 sugere a ideia de isenção de penalidades ao consumidor, como proteção aos direitos a parte mais vulnerável da relação contratual. Porém a autora adverte que é uma falsa proteção, pois com a edição da Medida Provisória nº 925/2020, houve a inversão dos princípios estabelecidos pelo Código de Defesa do Consumidor. Dessa forma a autora apresenta o seguinte raciocínio:
Como se vê, com a referida medida provisória, ainda que o consumidor tenha adimplido integralmente sua parte na relação contratual, com o pagamento do valor contratado e o cancelamento da passagem seja por parte do transportador, o consumidor que adquiriu uma tarifa promocional, por exemplo, não terá mais o direito de opção ao reembolso integral do valor pago. Ou seja, a companhia área está descumprindo a sua parte do contrato e, caso o consumidor opte pelo reembolso, este último terá que arcar com as penalidades contratuais, ainda que não tenha dado causa à interrupção do pactuado (NASATO, 2020, p. 3).
Apesar das críticas e aparentes contradições, a MP 925/20 foi ampliada na Câmara dos Deputados e transformada no Projeto de Lei de Conversão (PLV) 23/2020, posteriormente foi aprovado e publicado na forma da Lei nº 14.034/2020 (BRASIL, 2020).
Assim, a Lei nº 14.034/2020 passou a dispor sobre medidas emergenciais para a aviação civil brasileira em razão da pandemia da Covid-19.
Análise da Lei 14.034/2020
Após todo o cenário de imprevisibilidade que a pandemia de covid-19 causou e todos os transtornos advindos, foi publicada no dia 06/08/2020 a Lei nº 14.034/2020, dispondo sobre medidas emergenciais para a aviação civil brasileira.
De acordo com Cavalcante (2020), a referida lei pode ser dividida em duas partes. Em um primeiro momento a Lei nº 14.034/2020 prevê medidas emergenciais para atenuar os efeitos da crise econômica decorrente da pandemia da Covid-19 na aviação civil brasileira, são regras com efeitos temporários. Na segunda parte, contudo, a Lei nº 14.034/2020 aproveita a oportunidade para promover alterações na legislação que rege a aviação civil brasileira. Essas mudanças não são temporárias e não possuem relação direta com a pandemia da Covid-19 (CAVALCANTE, 2020).
O cenário de imprevisibilidade de compromissos presenciais e de medidas restritivas de locomoção no Brasil e em várias partes do mundo originou o problema enfrentado pelas empresas de transportes aéreos e pelos consumidores.
Assim a inovação legislativa buscou apresentar soluções tanto para o cancelamento feito pela companhia aérea como também feito pelo consumidor. Dessa forma, o artigo apresentará as possibilidades e opções trazidas pela Lei nº 14.034/2020.
Cancelamento ou alteração do voo promovida pela companhia aérea
Como visto na exposição de motivos da MP 925/20, os cancelamentos imediatos dos voos e o grande volume de pedidos de reembolso dos valores pagos pelas passagens incapacitaram a disponibilidade econômica das companhias aéreas. Dessa forma, o artigo 3º da lei 14.034/20 apresenta uma solução para o caso de reembolso:
Art. 3º O reembolso do valor da passagem aérea devido ao consumidor por cancelamento de voo no período compreendido entre 19 de março de 2020 e 31 de dezembro de 2020 será realizado pelo transportador no prazo de 12 (doze) meses, contado da data do voo cancelado, observadas a atualização monetária calculada com base no INPC e, quando cabível, a prestação de assistência material, nos termos da regulamentação vigente (BRASIL, 2020, p. 1).
De acordo com Cavalcante (2020), esse reembolso é feito em dinheiro em espécie ou mediante depósito na conta do cliente. No caso de compra realizada por meio de cartão de crédito, o §8º, do artigo 3º, determina que o transportador, mediante solicitação do consumidor deve adotar as providências necessárias perante a instituição emissora do cartão de crédito ou de outros instrumentos de pagamento utilizados para aquisição do bilhete de passagem, com vistas à imediata interrupção da cobrança de eventuais parcelas que ainda não tenham sido debitadas, sem prejuízo da restituição de valores já pagos.
A Lei nº 14.034/20 apresentou aperfeiçoamento da redação original presente na MP 925/20. Enquanto a medida provisória conferia às empresas aéreas o prazo de 12 meses para o reembolso do valor pago ao consumidor, sem estipular qualquer forma de atualização monetária, a Lei incrementou a correção do valor pago com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) (NASATO, 2020).
Outra opção proposta pela Lei é a companhia aérea oferecer o crédito correspondente ao valor da passagem cancelada ou alterada. Essa previsão está presente no §1º do artigo 3º:
§1º Em substituição ao reembolso na forma prevista no caput deste artigo, poderá ser concedida ao consumidor a opção de receber crédito de valor maior ou igual ao da passagem aérea, a ser utilizado, em nome próprio ou de terceiro, para a aquisição de produtos ou serviços oferecidos pelo transportador, em até 18 (dezoito) meses, contados de seu recebimento (BRASIL, 2020, p. 1).
A MP 925/20 apresentava a possibilidade do crédito ao consumidor no sistema da companhia aérea. Porém Nasato (2020) argumenta que MP 925/2020 para que o consumidor ficasse isento das penalidades contratuais, ele seria “obrigado” a aceitar o crédito no valor pago pela passagem, e sua utilização deveria ser no prazo de 12 meses, contado da data do voo contratado.
Aqui a Lei nº 14.034/20 faculta que o crédito possa ser utilizado pelo próprio consumidor ou por terceiro, para compra de quaisquer serviços prestados pelo referente companhia aérea. O prazo para a utilização do crédito é de dezoito meses contados a partir do seu recebimento. De acordo com Cavalcante (2020), o crédito deverá ser concedido pela companhia no prazo máximo de 7 dias, contado de sua solicitação pelo passageiro.
A reacomodação do consumidor em outro voo e a remarcação imediata da passagem também foi prevista pela Lei nº 14.034/20, no §2º do artigo 3º:
§2º Se houver cancelamento de voo, o transportador deve oferecer ao consumidor, sempre que possível, como alternativa ao reembolso, as opções de reacomodação em outro voo, próprio ou de terceiro, e de remarcação da passagem aérea, sem ônus, mantidas as condições aplicáveis ao serviço contratado (BRASIL, 2020, p. 1).
Essa opção não estava presente na MP 925/20 e surge como uma opção para atender às necessidades do consumidor e, se possível, não alterar os seus planos iniciais com a viagem. É interessante destacar a possibilidade de reacomodação em voo da própria companhia aérea ou de outra companhia.
Opções legais quando o consumidor desiste do voo
Mas medidas restritivas de locomoção e isolamento social acabaram por influenciar em diversos compromissos realizados. Os cancelamentos de eventos, suspensão de concursos públicos, adiamentos de cerimônias, forçam o consumidor a rever a programação das viagens compradas. Além disso, as recomendações dos órgãos e especialistas responsáveis pela saúde pública é que se evitem viagens não essenciais e o contato com pessoas durante a pandemia.
Nesse sentido, a Lei nº 14.034/20 apresentou regulamentação para os casos em que o consumidor desiste do voo. Assim o §3º do artigo 3º pode ser divido em duas partes, uma tratando do reembolso dos valores pagos e a outra no caso de opção pelo crédito no valor pago.
Na primeira parte do §3º, artigo 3º da Lei nº 14.034/20, observa-se a seguinte redação:
§3º O consumidor que desistir de voo com data de início no período entre 19 de março de 2020 e 31 de dezembro de 2020 poderá optar por receber reembolso, na forma e no prazo previstos no caput deste artigo, sujeito ao pagamento de eventuais penalidades contratuais [...] (BRASIL, 2020, p. 1).
A regra do reembolso pela companhia aérea com prazo de até 12 meses para efetuar o pagamento, contado da data do voo cancelado, com atualização monetária calculada com base no INPC é semelhante aos casos de cancelamento pela companhia aérea.
No entanto, nota-se que no caso de reembolso há o pagamento de penalidades contratuais. Segundo Cavalcante (2020) se o consumidor foi quem desistiu do voo, a companhia poderá cobrar dele eventuais penalidades contratuais. Isso porque, a depender da “tarifa” (preço da passagem) paga, o contrato firmado com a companhia prevê a cobrança de multa para o caso de o consumidor desistir ou remarcar o voo, como por exemplo, as tarifas promocionais.
A segunda parte do §3º, artigo 3º da Lei nº 14.034/20 possui a seguinte redação:
§3º O consumidor que desistir de voo com data de início no período entre 19 de março de 2020 e 31 de dezembro de 2020 poderá optar [...] por obter crédito de valor correspondente ao da passagem aérea, sem incidência de quaisquer penalidades contratuais, o qual poderá ser utilizado na forma do §1º deste artigo (BRASIL, 2020, p. 1).
Aqui não há a cobrança de penalidades ao consumidor, a companhia aérea não devolverá os valores pagos pela passagem. O consumidor terá o crédito no valor integral pago pela passagem para ser utilizado em serviços da própria companhia aérea. De acordo com Cavalcante (2020), o crédito deverá ser concedido no prazo máximo de sete dias, contado de sua solicitação pelo passageiro e assim, incentivar o consumidor a não retirar o dinheiro que havia pagado do setor de aviação civil, apenas postergando a viagem.
O reembolso das tarifas aeroportuárias pagas juntamente com o preço da passagem, também foi previsto pela inovação legislativa. Nesse sentido o § 9º do artigo 3º que o reembolso deverá ser realizado em até 7 (sete) dias, contados da solicitação, salvo se, por opção do consumidor, a restituição for feita mediante crédito, o qual poderá ser utilizado na forma do §1º.
As regras trazidas pela Lei nº 14.034/20 são aplicadas independentemente da forma de pagamento realizada pelo consumidor, acordo com a redação do artigo 3º, §7º “O direito ao reembolso, ao crédito, à reacomodação ou à remarcação do voo previsto neste artigo independe do meio de pagamento utilizado para a compra da passagem, que pode ter sido efetuada em pecúnia, crédito, pontos ou milhas” (BRASIL, 2020, p. 2).
Cavalcante (2020) apresenta uma exceção às regras apresentadas pela Lei nº 14.034/20. Tal situação acontecerá quando a desistência do consumidor foi feita com antecedência igual ou superior a 7 dias, assim aplicam-se as regras gerais, conforme redação do §6º do artigo 3º:
O disposto no §3º deste artigo não se aplica ao consumidor que desistir da passagem aérea adquirida com antecedência igual ou superior a 7 (sete) dias em relação à data de embarque, desde que o faça no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, contado do recebimento do comprovante de aquisição do bilhete de passagem, caso em que prevalecerá o disposto nas condições gerais aplicáveis ao transporte aéreo regular de passageiros, doméstico e internacional, estabelecidas em ato normativo da autoridade de aviação civil (BRASIL, 2020, p. 1).
Segundo Atheniense e Targa (2020), a norma se refere ao preceito disciplinado no artigo 11 da Resolução nº 400/2016 da ANAC, que prevê o reembolso sem qualquer ônus ao consumidor.
No tocante aos atrasos e interrupções dos voos, as disposições do artigo 3º se aplicam integralmente, na forma dos artigos 230 e 231 da Lei nº 7.565/86 (Código Brasileiro de Aeronáutica):
Art. 230. Em caso de atraso da partida por mais de 4 (quatro) horas, o transportador providenciará o embarque do passageiro, em voo que ofereça serviço equivalente para o mesmo destino, se houver, ou restituirá, de imediato, se o passageiro o preferir, o valor do bilhete de passagem.
Art. 231. Quando o transporte sofrer interrupção ou atraso em aeroporto de escala por período superior a 4 (quatro) horas, qualquer que seja o motivo, o passageiro poderá optar pelo endosso do bilhete de passagem ou pela imediata devolução do preço (BRASIL, 1986, p. 34).
Posição de crítica à Lei 14.034/2020
Apesar do contexto em que a lei foi elaborada ser uma exceção sem precedentes na recente história mundial, diversos autores criticam as medidas adotadas pela inovação legislativa e a necessária proteção ao consumidor.
Desde o nascimento MP 925/20 com a ideia de tratamento emergencial ao setor da aviação civil durante a pandemia, a preocupação com os direitos do consumidor prevaleceram em publicações de estudos referentes às inovações legislativas.
Nesse sentido, Nasato (2020) alertava que as companhias aéreas se valeriam da MP 925/20 para impor aos clientes a aceitação do “crédito”, obrigando-os a adquirir uma viagem futura no prazo de 12 meses, impedindo o poder de escolha do consumidor e vinculando o consumidor apenas às ofertas de voo oferecidos pela respectiva companhia.
Em relação à Lei nº 14.034/20, as críticas às opções de cancelamentos de voos propostas também são relevantes. Atheniense e Targa (2020) apresentam a seguinte reflexão:
É nítida a redução dos direitos dos passageiros causada pelo citado artigo 3º, pois, além do diferimento do prazo para reembolso do serviço não prestado, da relativização dos deveres de assistência material, de reacomodação e de remarcação da passagem tanto para os casos de cancelamentos programados, quanto para as hipóteses de atraso ou interrupção do serviço — situações essas que agravam ainda mais a vulnerabilidade do passageiro que está em trânsito —, não são apresentadas outras exceções à regra de reembolso em 12 meses (ATHENIENSE; TARGA, 2020, p. 4).
As opções para o consumidor realmente foram escassas quando não for possível a adaptação a outro voo imediato. O crédito ou o reembolso limitam o poder de decisão do consumidor, o prazo de doze meses para o reembolso o força a ter despesas extras quando optar por outro meio de transporte para realizar a viagem.
De uma forma indireta, o consumidor está sendo punido por algo que não lhe pode ser imputado, com as mesmas penas que ele sofreria na hipótese de desistência pura, simples e imotivada, em situação de normalidade (ATHENIENSE; TARGA, 2020).
Esse pensamento também é corroborado por Soares e Santos (2020):
O texto da referida lei demonstra que a opção brasileira para reduzir ou amenizar os prejuízos das companhias aéreas foi a de impor a sua absorção, ainda que parcial, ao usuário, contrariando toda a lógica da legislação editada nos últimos tempos a respeito da matéria. O consumidor que comprou passagens aéreas, segundo a lei, indiretamente passou a financiar o setor, porque a retenção dos seus recursos nos cofres das companhias tornou-se permitida pela lei (!), as quais contam com um prazo de um ano para devolver parceladamente as quantias recebidas (SOARES; SANTOS, 2020, p. 5).
A disposição legal do reembolso no prazo de doze meses tornou o consumidor em uma espécie de financiador compulsivo do setor da aviação civil, sem opções para reaver seus valores gastos com a passagem.
Além das disposições de caráter emergencial para os casos de cancelamentos de voos durante a pandemia, a Lei nº 14.034/20 foi utilizada para inserir regras definitivas ao setor de aviação civil.
De acordo com Tartuce e Neves (2021), foi incluído um art. 251-A na Lei nº 7.565/86 (Código Brasileiro de Aeronáutica), exigindo a prova efetiva do dano moral em virtude de falha na execução do contrato de transporte, o que inclui o atraso de voo e o extravio de bagagem.
Art. 251-A. A indenização por dano extrapatrimonial em decorrência de falha na execução do contrato de transporte fica condicionada à demonstração da efetiva ocorrência do prejuízo e de sua extensão pelo passageiro ou pelo expedidor ou destinatário de carga (BRASIL, 1986, p. 36).
É possível que, em virtude de uma falha na execução do contrato, a companhia aérea cause danos que podem ser patrimoniais ou extrapatrimoniais. Assim, o artigo inserido prevê que em caso de falha no serviço de transporte aéreo, só haverá indenização por danos morais se a pessoa lesada comprovar a ocorrência do prejuízo e a sua extensão (CAVALCANTE, 2020).
Nesse sentido, para uma situação de dano moral subjetivo (extrapatrimonial), será necessária a prova de que o determinado evento lesivo prejudicou o consumidor. “Trata-se de um claro retrocesso na tutela dos consumidores, diante justamente dos julgados que vinham concluindo pela presença de danos presumidos em casos tais” (TARTUCE; NEVES, 2021, p. 183).
Outro ponto foi a inclusão do §3º ao artigo 256 da Lei nº 7.565/86, apresentando o conceito de caso fortuito ou força maior para esse contexto específico:
Art. 256 [...]
§ 3º Constitui caso fortuito ou força maior, para fins do inciso II do § 1º deste artigo, a ocorrência de 1 (um) ou mais dos seguintes eventos, desde que supervenientes, imprevisíveis e inevitáveis:
I - restrições ao pouso ou à decolagem decorrentes de condições meteorológicas adversas impostas por órgão do sistema de controle do espaço aéreo;
II - restrições ao pouso ou à decolagem decorrentes de indisponibilidade da infraestrutura aeroportuária;
III - restrições ao voo, ao pouso ou à decolagem decorrentes de determinações da autoridade de aviação civil ou de qualquer outra autoridade ou órgão da Administração Pública, que será responsabilizada;
IV - decretação de pandemia ou publicação de atos de Governo que dela decorram, com vistas a impedir ou a restringir o transporte aéreo ou as atividades aeroportuárias (BRASIL, 1986, p. 39).
Segundo Tartuce e Neves (2021), somente a hipótese do inciso IV possui relação com a crise decorrente da Covid-19, o que caracteriza claro oportunismo para enfraquecer os direitos do consumidor.
Cavalcante (2020) ressalta que a principal novidade está no inciso I, pois se o avião não conseguir pousar em virtude de condições meteorológicas adversas a companhia aérea não é obrigada, em princípio, a indenizar os passageiros mesmo que isso gere danos. Assim, a as hipóteses incluídas podem apresentar uma proteção às empresas aéreas e não ao consumidor,
Entendo que foram incluídas na lei excludentes que antes não eram admitidas, pois ingressavam no risco do empreendimento ou risco do negócio das empresas de transporte aéreo, o que representa outro retrocesso na tutela e proteção dos passageiros-consumidores, além da antes citada necessidade de prova efetiva do dano moral (TARTUCE; NEVES, 2021, p. 185).
Dessa forma, nas referências pesquisadas há um consenso sobre a Lei nº 14.034/20 trazer hipóteses que não protegem o consumidor e sua posição vulnerável diante da pandemia. Pelo contrário, utilizou-se de oportunismo para modificar dispositivos legais não diretamente ligados aos aspectos atuais de restrições e relativizar os direitos do consumidor.
Considerações Finais
As consequências da pandemia afetaram a economia global. As companhias aéreas tiveram o impacto inicialmente dos cancelamentos dos voos, afetando o equilíbrio financeiro das empresas. Da mesma forma houve um agravamento da vulnerabilidade por parte do consumidor com a imprevisão das viagens e os encargos derivados dos cancelamentos dos voos. Diante de tal situação, o Estado brasileiro não permaneceu inerte e publicou a Medida Provisória (MP) 925/20 e posteriormente a Lei nº 14.034/20.
A medida provisória buscou regulamentar os cancelamentos de voos no período inicial da pandemia. Tendo como objetivo a promoção de um alívio imediato no fluxo de caixa das empresas do setor de aviação civil, porque os custos e despesas operacionais são fixados pelo dólar.
Já a Lei se dividiu em dois momentos, no primeiro estabeleceu medidas emergenciais para atenuar os efeitos da crise econômica decorrente da pandemia da Covid-19 na aviação civil brasileira, são regras com efeitos temporários, com o intuito de salvaguardar os direitos dos consumidores assim como a continuidade da atividade econômica no setor aéreo. No segundo momento aproveitou a oportunidade para promover alterações na legislação que rege a aviação civil brasileira, normas que não tem relação com a situação da pandemia.
Esse ponto foi bastante criticado em diversas pesquisas, pois a Lei nº 14.034/2020 protege mais as empresas aéreas que o próprio consumidor. Além disso, o legislador escolheu um momento delicado para as mudanças legislativas que não estavam ligadas diretamente à pandemia.
Ressalta-se ainda a importância do controle da pandemia em todos os aspectos, o acompanhamento diário em relação ao Brasil como um todo, necessário ainda a fiscalização das empresas aéreas para o fiel cumprimento das normas previstas na medida provisória e na Lei para a plena manutenção dos direitos dos consumidores deste tipo de serviço.