8. Contribuições de intervenção no domínio econômico
As contribuições interventivas, como são usualmente denominadas, têm por escopo intervir em determinada atividade econômica, de forma a atingir um certo círculo de pessoas. Por mais redundante que pareça, esse esclarecimento é importante, haja vista que a quase totalidade dos tributos tem como finalidade arrecadar ou custear uma atividade, uma prestação de serviço público ou o exercício do poder de polícia.
A contribuição interventiva deve ser criada para atender nos casos em que há a possibilidade jurídica da intervenção, o que se define em face das normas constitucionais e também a necessidade da referida intervenção, o que se determina em face das circunstâncias econômicas excepcionais relativas ao setor econômico que será objeto da intervenção.
Em razão do seu caráter excepcional, a contribuição de intervenção no domínio econômico deve ser cobrada de forma temporária, enquanto durar a necessidade de intromissão do Estado no setor da economia. A lei que institui a cobrança da contribuição em questão deve indicar expressamente a destinação dos recursos que serão arrecadados, os quais, por motivos lógicos, não podem ultrapassar o âmbito da atividade interventiva.
Por ser tratar de instrumento de ação direta na economia, as contribuições interventivas devem atender aos princípios gerais da atividade econômica, que estão previstos nos artigos 170 a 181 da Constituição Federal.
Complicada é a missão de definir o que seja o "domínio econômico" que será objeto de intervenção estatal por meio das contribuições em questão. José Eduardo Soares de Melo tenta delinear tal conceito quando afirma que: "As contribuições interventivas têm por âmbito o domínio econômico, cujo conceito não é de fácil compreensão e delimitação, devendo ser examinadas na Constituição Federal e as inúmeras ingerências do Estado na esfera econômica – abrangendo (a) os serviços públicos, (b) o poder de polícia, (c) as obras públicas, (d) as atividades monopolizadas, (e) a excepcional exploração direta da atividade econômica, (f) a regulação da economia –, contrapostas às situações em que se outorga a liberdade para a situação dos particulares". [31]
Marco Aurélio Greco, em obra especializada, aponta os parâmetros aplicáveis às contribuições de intervenção: 1) só a União pode instituir contribuição de intervenção; 2) deve existir um campo em que caiba a intervenção; 3) intervenção e contribuição devem estar circunscritas a um setor/área/atividade; 4) a finalidade qualifica a contribuição; 5) a avaliação envolve juízo político; 6) razoabilidade e proporcionalidade na disciplina das contribuições; 7) deve existir um "motivo" para a intervenção; 8) não cabe superposição de contribuições para a mesma finalidade; 9) o "tempo" como parâmetro da contribuição; 10) os contribuintes devem pertencer ao grupo; 11) pertinência efetiva e não ficta do grupo; 12) nem todos que integram o grupo precisam ser contribuintes; 13) interesse do grupo e valores positivos; 14) contribuição de intervenção e extrafiscalidade; 15) o volume arrecadado deve ser aplicado na finalidade; 16) o volume arrecadado deve ser proporcional à intervenção; 17) a aplicação do recurso deve ser no grupo de onde provém; 18) criação por lei ordinária; 19) capacidade contributiva não é, obrigatoriamente, critério de dimensionamento; 20) há bases de cálculo proibidas às contribuições de intervenção; 21)o dimensionamento da contribuição deve ser proporcional. [32]
Dos parâmetros indicados, é válido destacar a menção à extrafiscalidade das contribuições interventivas. Com efeito, essa característica decorre do fato de que tais tributos têm objetivo principal que não é a mera arrecadação, mas de intervir em determinado setor da economia, para o fim de evitar seu desequilíbrio, ou até mesmo de equilibrá-lo.
A extrafiscalidade não é característica exclusiva das contribuições de intervenção no domínio econômico, podendo ser encontrada inclusive em impostos. É o caso do Imposto sobre a Renda – a legislação permite o abatimento do valor do imposto que corresponda a montante gasto em determinados investimentos, considerados como de interesse cultural, social ou econômico – e também do Imposto sobre Produtos Industrializados e do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços, caso em que a própria Constituição estabelece que serão adotadas alíquotas seletivas, dependendo da essencialidade do produto.
A intervenção no domínio econômico, contudo, não pode atingir a livre iniciativa, a livre concorrência (art. 170, caput e inciso IV, da CF), assim como o planejamento meramente indicativo para o setor privado (art. 174 da CF).
Para instituir as contribuições interventivas, a União deve se restringir às competências que lhe foram outorgadas pela Constituição Federal. Isto significa dizer que a União não pode criar contribuições sobre qualquer regra-matriz que deseje, de forma a evitar que invada a competência tributária dos Estados, do Município e do Distrito Federal.
A União poderá instituir contribuições interventivas que tenham hipótese de incidência de imposto de competência da União (art. 153, incisos I a VII, da CF), poderão ser criadas por lei ordinária e poderão ser cumulativas. Por outro lado, se tiverem hipótese de incidência de algum imposto da competência residual da União (art. 154, inciso I, da CF), a contribuição deverá ser criada por lei complementar, ficando vedada hipótese de incidência ou base de cálculo iguais às de qualquer impostos listados nos artigos 153, 155 e 156 da Constituição Federal (que estabelecem os impostos de competência da União, dos Estados e Distrito Federal e dos Municípios e Distrito Federal, respectivamente), sendo que terão de observar, necessariamente, o princípio da não-cumulatividade.
O legislador somente poderá estabelecer como sujeito passivo da exação aqueles que estiverem diretamente envolvidos com a exploração da atividade econômica objeto da intervenção. E é claro que a cobrança da contribuição interventiva tem por escopo equilibrar e evitar danos a determinado setor da atividade econômica. Portanto, o critério quantitativo de sua hipótese de incidência (alíquota e base de cálculo) não poderá ir contra o equilíbrio econômico-financeiro do setor.
Diversas são as contribuições de intervenção no domínio econômico existentes no ordenamento jurídico brasileiro. As principais são as seguintes:
(a)Contribuição de intervenção no domínio econômico incidente sobre a importação de petróleo, gás natural e álcool combustível: sua cobrança encontra fundamento constitucional no artigo 149, inciso II, da Constituição Federal, conforme a redação trazida pela Emenda Constitucional nº 33/01 (alterada pela Emenda Constitucional nº 42/03). Incide sobre a importação de petróleo e derivados, gás natural e derivados e álcool combustível.
O fato gerador da aludida contribuição é a importação e a comercialização no mercado interno de (i) gasolina e suas correntes; (ii) diesel e suas correntes; (iii) querosene de aviação e outros querosenes; (iv) óleos combustíveis; (v) gás liquefeito de petróleo, inclusive o derivado de gás natural e de nafta; e (vi) álcool etílico combustível. É calculada sobre a unidade de medida adotada na Lei 10.336/01 para os produtos mencionados, na importação e na comercialização no mercado interno. Deve ser chamada a atenção para o fato de que o artigo 177, § 4º, da Constituição Federal, autoriza o Poder Executivo a reduzir e a restabelecer a alíquota da CIDE-Combustível, sem a necessidade, assim, de lei para tanto, podendo ser feita mediante decreto.
(b)Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico para o financiamento ao Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa para Apoio à Inovação: instituída pela Lei 10.168/00 e tem por finalidade estimular o desenvolvimento tecnológico brasileiro, mediante programas de pesquisa científica e tecnológica cooperativa entre universidades, centros de pesquisa e o setor produtivo. É calculada sobre os valores pagos, creditados, entregues, empregados ou remetidos, a cada mês, a residentes ou domiciliados no exterior, a título de remuneração decorrente das obrigações indicadas nos parágrafos anteriores. A alíquota aplicável sobre a referida base de cálculo é de 10%. A CIDE-Remessas para o exterior não é parafiscal, uma vez que sua arrecadação e fiscalização competem à Secretaria da Receita Federal, o que também ocorre com a CIDE-Combustível. Contudo, os recursos arrecadados com tal contribuição são destinados ao Tesouro Nacional e ao FNDCT.
(c)Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante: instituído para atender aos encargos da intervenção da União na Marinha Mercante e da indústria de construção e reparação naval brasileira. É calculado sobre o frete e cobrado pelas empresas brasileiras e estrangeiras de navegação que operem em porto brasileiro (contribuição parafiscal), sendo que incide na entrada no porto de descarga da mercadoria. É regrada pelos Decretos-leis 2.404/87 e 2.414/88, além da Lei 10.206/01;
(d)Contribuição ao Instituto do Açúcar e do Álcool: devida pelos produtores de açúcar e de álcool para o custeio da intervenção no setor canavieiro nacional. O fundamento jurídico dessa contribuição encontra-se nos Decretos-leis 308/67, 1.712/79 e 1.952/82. Muito se discutiu acerca da recepção pela atual Constituição Federal da contribuição ao IAA, sendo que o STF pacificou a questão, mais uma vez em favor da constitucionalidade da exação. [33]
(e)Quota de contribuição ao Instituto Brasileiro do Café: criada para financiar, modernizar, incentivar a produtividade da cafeicultura, da indústria do café e da exportação, assim como para desenvolver pesquisas, meios e vias de transporte dos portos, da defesa do preço e do mercado, interno e externo, bem como das condições de vida do trabalhador rural. Era cobrada em face da exportação do café. Contudo, o STF manifestou seu entendimento de que tal contribuição é inconstitucional. [34]
(f)Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica: incide sobre a veiculação, a produção, o licenciamento e a distribuição de obras cinematográficas e vídeofonográficas, com fins comerciais. A contribuição é devida pelo detentor dos direitos de exploração comercial da obra ou de seus direitos de licenciamento no país, uma única vez, a cada cinco anos para cada segmento de mercado. O seu arcabouço jurídico encontra-se na Medida Provisória 2.228-1/01 e na Lei 10.454/02.
9. Contribuições sociais "genéricas"
Denomina-se "contribuições sociais genéricas" todas as demais contribuições especiais que não têm com amparo constitucional o artigo 195 da Constituição Federal. Isto é, por mais que tenham como objeto custear a Seguridade Social, como é o caso da contribuição ao PIS, tais tributos não têm por arcabouço constitucional o referido dispositivo. Há doutrinadores, contudo, que consideram tais contribuições e aquelas destinadas à Seguridade Social como se fossem uma espécie só, classificação esta que também é possível.
Não é o objeto deste trabalho analisar a estrutura normativa de todas as contribuições especiais existentes no Sistema Tributário Nacional. Por conta disso, serão objeto de análise mais detalhada as contribuições do FGTS, a contribuição ao PASEP, a contribuição ao PIS e a CPMF. É importante ressaltar, contudo, que outras existem, como é o caso do salário-educação, contribuição parafiscal administrada pelo Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação ("FNDE") e das contribuições destinadas a entidades privadas (sistema "S").
(a)Contribuições do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço ("FGTS")
O FGTS é regrado pela Lei 8.036/90 e regulamentado pelo Decreto 99.684/90, sendo constituído pelo saldo de contas vinculadas e outros recursos a ele incorporados, sendo obrigação do empregador depositar 8% da remuneração paga ou devida no mês anterior ao empregado. Além dessa, o empregador também é obrigado a depositar o equivalente a 40% do montante de todos os depósitos efetuados na conta vinculada durante a vigência do contrato de trabalho, se houver demissão sem justa causa. Em sendo a culpa recíproca, o percentual é reduzido para 20%.
A Lei Complementar nº 110/01 criou novas contribuições, as quais, em efeitos práticos, resultaram na majoração das alíquotas indicadas no parágrafo anterior, passando de 8% para 8,5% aquela aplicável sobre a remuneração mensal do empregado e de 40% para 50% a incidente nos casos de demissão por justa causa.
Frise-se que também se tratam de contribuições parafiscais, uma vez que sua administração é feita pela Caixa Econômica Federal, em que são feitos os depósitos dos montantes devidos a título das contribuições ao FGTS.
(b)Contribuição ao Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público ("PASEP")
O fundamento jurídico para a cobrança da contribuição ao PASEP se encontra na Lei Complementar nº 8/70, na Lei nº 9.715/98 e também no artigo 239 da Constituição Federal. Antes da Constituição de 1988, a contribuição ao PASEP não tinha natureza tributária, sendo que a Lei Complementar nº 8/70 facultara a adesão ao programa. Contudo, o novo regime constitucional atribuiu natureza tributária a tal contribuição, que se tornou obrigatória, tendo sua destinação o fim de financiar o seguro-desemprego e o abono devido aos empregados menos favorecidos. [35]
Os sujeitos passivos dessa contribuição são a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, devendo tal tributo ser calculado sobre as receitas correntes efetivamente arrecadadas, deduzidas as transferências feitas a outras entidades da Administração Pública. A alíquota aplicável à União é de 1%, ao passo que aos Estados, Distrito Federal e Municípios é de 2%. À Secretaria do Tesouro Nacional cabe a responsabilidade pela retenção do tributo incidente sobre o valor das transferências correntes e de capital efetuadas para as pessoas jurídicas de direito público interno, com exceção das hipóteses de transferências para as fundações públicas.
(c)Contribuição ao Programa da Integração Social ("PIS")
Como já mencionado, o fundamento constitucional da contribuição ao PIS está no artigo 239 da Carta Magna, sendo que seu arcabouço legal reside, assim como ocorre para a COFINS, em três leis: Lei Complementar nº 7/70, Lei 9.718/98 e Lei 10.637/02. De acordo com o artigo 239 da Constituição, o PIS tem por objetivo financiar, nos termos que a lei dispuser, o programa do seguro-desemprego e o abono aos empregados menos favorecidos.
Inicialmente, vale destacar que todos os comentários feitos para a COFINS são aplicáveis à contribuição ao PIS. De fato, o histórico legislativo dos dois tributos é muito semelhante, em especial depois da edição da Lei 9.178/98. De fato, toda a questão envolvendo o alargamento da base de cálculo do faturamento para receita bruta, assim como o reconhecimento da inconstitucionalidade de tal alargamento pelo STF, deve ser observada também para a contribuição ao PIS, da forma como analisada anteriormente.
E assim como a COFINS, existem duas modalidades deste tributo: a contribuição ao PIS "normal" e a contribuição ao PIS "não-cumulativa". Assim, dependendo do caso, o contribuinte se sujeita à Lei Complementar nº 7/70 e a Lei nº 9.718/98 (contribuição ao PIS "regular") ou à Lei 10.637/02 (contribuição ao PIS não cumulativa).
A Lei 10.637/02 tem dispositivos muito semelhantes à Lei 10.833/03, da COFINS "não-cumulativa". Com efeito, a contribuição ao PIS não-cumulativa tem como base de cálculo o faturamento, entendido também como sendo o total das receitas auferidas pela pessoa jurídica.
A sistemática não-cumulativa da contribuição ao PIS implica, como no caso da COFINS, o confronto de débitos e créditos dessa contribuição, sendo aplicável a quase todas as situação e pessoas jurídicas. De acordo com tal sistemática, o contribuinte abate do valor a ser pago a título de contribuição ao PIS na operação subseqüente, o montante efetivamente recolhido na operação anterior. A Lei relaciona os casos em que o direito ao crédito é assegurado, não sendo necessário relacioná-los todos aqui. Como no caso da COFINS, todavia, cabe destacar que, na grande maioria dos casos, há o direito ao crédito da COFINS. A alíquota é de 1,65%, para aqueles que forem tributados pela contribuição ao PIS não-cumulativa.
Contudo, a própria Lei, em seu artigo 8º, estabelece os casos e os contribuintes que não estão sujeitos ao tributo na sua sistemática não-cumulativa e que devem recolhê-lo com base na Lei 9.718/98 e na Lei Complementar nº 7/70. No caso da contribuição ao PIS, são apenas 11 as hipóteses de exclusão da contribuição não-cumulativa, sendo que as três destacadas para a COFINS também estão previstas para o referido tributo.
Para todas as demais hipóteses previstas no artigo 8º da Lei 10.637/02, aplica-se a sistemática da Lei 9.718/98 e da Lei Complementar nº 70/91, pela qual não existe o confronto de créditos e débitos. Paga-se a contribuição ao PIS sobre o faturamento, conforme conceituado pela Lei Complementar nº 7/70 (em razão da decisão do STF que deverá prevalecer a partir de agora), com uma alíquota de 0,65%.
(d)Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transferência de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira ("CPMF")
A CPMF é, certamente, um dos tributos mais questionados do país, exatamente em razão de (i) ter suposto caráter provisório, mas por estar sendo exigido ininterruptamente por mais de 9 anos; e (ii) as verbas arrecadadas com tal tributo não serem, supostamente, destinadas ao fim para o qual a CPMF foi criada, isto é, para financiar a saúde, um dos elementos da Seguridade Social. Muitos defendem a idéia de que a CPMF, na verdade, é um imposto camuflado. Não faltam razões a tais protestos, mas faltam fundamentos para confirmá-los, especialmente em sendo considerada a jurisprudência dos Tribunais Superiores que julgaram válida tal contribuição.
A CPMF foi instituída pela Lei 9.311/96, a qual encontra fundamento nos artigos 74, 75, 84 e 90 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias ("ADCT"). Atualmente, a CPMF pode ser cobrada até 31.12.2007, podendo, é claro, ser revigorada por Emenda Constitucional.
A Lei 9.311/96 conceitua movimentação financeira ou transmissão de valores de créditos e direitos de natureza financeira como sendo qualquer operação liquidada ou lançamento realizado por instituições financeiras, que representem circulação escritural ou física de moeda, e de que resulte ou não transferência da titularidade dos mesmos valores, créditos e direitos. São, basicamente, cinco os seus fatos geradores, sendo que, para cada um deles há um contribuinte e uma base de cálculo:
(i) lançamento a débito, por instituição financeira, em contas correntes de depósito, em contas correntes de empréstimo, em contas de depósito de poupança, de depósito judicial e de depósitos em consignação de pagamento – o contribuinte é o titular da conta – a base de cálculo é o valor do lançamento e de qualquer outra forma de movimentação;
(ii) lançamento a crédito, por instituição financeira, em contas correntes que apresentem saldo negativo, até o limite de valor da redução do saldo devedor – o contribuinte é o titular da conta – a base de cálculo é o valor do lançamento e de qualquer outra forma de movimentação;
(iii) liquidação ou pagamento, por instituição financeira, de quaisquer créditos, direitos ou valores, por conta e ordem de terceiros – o contribuinte é o beneficiário – a base de cálculo é o valor da liquidação ou do pagamento;
(iv) lançamento, e qualquer outra forma de movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira, não relacionados nos itens anteriores – o contribuinte é a instituição financeira – a base de cálculo é o valor do lançamento e de qualquer outra forma de movimentação; e
(v) liquidação de operação contratadas nos mercados organizados de liquidação futura – os contribuintes são os comitentes das operações – a base de cálculo é o resultado, se negativo, da soma algébrica dos ajustes diários ocorridos no período compreendido entre a contratação inicial e a liquidação do contrato.
A alíquota aplicável é de 0,38%, conforme os artigos 84 e 90 do ADCT.
(e)Contribuições de interesses de categorias profissionais e econômicas
Por fim, as contribuições destinadas a custear as pessoas jurídicas de direito público ou privado que têm por objetivo fiscalizar e regulamentar o exercício de determinadas atividades, assim como representar categorias profissionais ou econômicas. Esse é o tipo de contribuição que abrange os valores pagos por advogados e estagiários para a Ordem dos Advogados do Brasil, por médicos ao Conselho Regional de Medicina, entre tantos outros.
Vale destacar que não se trata da destinação dada aos valores pagos pelos contribuintes dessas contribuições. Na verdade, existe uma vinculação entre a entidade representativa custeada e aqueles que pagam os valores. Trata-se, portanto, de mais um exemplo de contribuição dotada de parafiscalidade, visto que o sujeito ativo da relação jurídico-tributária são as entidades representativas, e não a União, apesar de ser desta a competência.