INTRODUÇÃO
Com a expansão da pandemia de COVID-19 pelo mundo, situações atípicas e imprevisíveis abalaram diversas das relações contratuais consumeristas em decorrência de fatores alheios à vontade das partes. Serviços foram suspensos, produtos foram inviabilizados, e vice-versa, tornando a relação prejudicial para os envolvidos.
Neste cenário, tais modificações tornaram os consumidores vulneráveis, pois poderiam não receber os bens e serviços contratados. Por outro lado, os produtores e fornecedores se encontraram em uma situação de risco aos seus negócios, pois dependem da entrada de capital para se manterem.
Visto isso, a manutenção plena dos direitos do consumidor nessas circunstâncias poderia desequilibrar a relação de consumo, tornando-a inviável ao fornecedor.
Sendo assim, é de grande relevância a atuação do poder legislativo e do PROCON, como instituto de caráter jurídico do direito público, para manutenção e reparação das relações de consumo em meio a pandemia do vírus COVID-19 a fim de fomentar a segurança jurídica.
1) RELAÇÕES DE CONSUMO NA PANDEMIA DE COVID-19
Em vários setores da atividade econômica foi possível enxergar falência de empresas ou redução de seus portes, havendo algumas exceções, como empresas que se utilizam da venda de produtos e serviços possíveis de serem usufruídos via internet, o que não configura uma característica do ramo da hotelaria, que apesar de criar artifícios para administração de seus negócios online, não afasta uma característica essencial desse mercado, o gozo presencial de seus produtos e serviços, como se observa na reserva de quartos de hotéis.
Desse modo, apesar dos setores de turismo e hotelaria representarem grande movimentação financeira no país, como foi cerca de R$ 270,8 bilhões em 2019. Hoje, a estimativa é de redução de 38,9% do faturamento, segundo estudo realizado pela FGV Projetos (2020). Assim, segundo os especialistas, o setor pode levar até um ano para se estabilizar após o término da crise.
Nessas circunstâncias, o consumidor fica impossibilitado de usufruir, com segurança, dos produtos e serviços do ramo da hotelaria, por conta dos riscos à sua saúde e diante das intervenções governamentais que visam conter a propagação do vírus causador da doença. Assim, consequentemente, as empresas hoteleiras acabam se submetendo ao cancelamento de reservas de hotel e outros produtos desse mercado, causando um prejuízo de alto risco para permanência desse tipo de negócio.
Entretanto, é entendido que as frustrações das relações de consumo causadas pela propagação do vírus COVID-19 não podem ser atribuídas a nenhuma das partes envolvidas, pois esse evento é classificado como de força maior e é determinado no parágrafo único do art. 393 do Código Civil, que diz respeito à casos em que não se é possível evitar ou impedir os efeitos de determinadas situações (BRASIL, 2002).
Nesse sentido, afirma Sergio Cavalieri Filho (2004, p. 82) que:
(...) causas de exclusão do nexo causal são, pois, casos de impossibilidade superveniente do cumprimento da obrigação não imputáveis ao devedor ou agente. Essa impossibilidade, de acordo com a doutrina tradicional, ocorre nas hipóteses de caso fortuito, força maior, fato exclusivo da vítima ou de terceiro. (p.82).
Portanto, a pandemia do Coronavírus é um fato de força maior, visto que não era possível prever a incidência deste vírus em tão alta escala e suas consequências tão arrasadoras para a saúde pública e para o mercado.
Nesse sentido, a adoção de medidas protetivas afeta diretamente as relações de consumo, já que diversos dos contratos originados deste tipo de relação, como por exemplo, os contratos de eventos, viagens, hotéis, entre outros, sofreram uma interrupção ou suspensão em seu curso, ocasionando na paralisação de contratos estabelecidos entre consumidor e fornecedor.
Diante das citadas peculiaridades, seria adequado enquadrar a situação no artigo 14, §3º, inciso II do Código de Defesa do Consumidor, que expõe que não será responsabilizado o fornecedor se “a culpa exclusiva do consumidor ou de terceiro” (BRASIL, 1990). Sendo assim, a responsabilidade pela frustração da relação estabelecida será afastada do fornecedor, visto que ele não deu causa, nem concorreu direta ou indiretamente para a interrupção do contrato, sendo causado por terceiro que, no caso, seria a pandemia.
Nesse sentido, não há como penalizar a conduta do fornecedor, pois a situação incomum que assola o país, caracterizando o estado de calamidade pública, configura a ausência do nexo de causalidade.
2) O SETOR HOTELEIRO E A LEI 14.046/2020
A Lei 14.046/2020, publicada no Diário Oficial da União, entrou em vigor em 25/08/2020 e tem origem na Medida Provisória 948/20, que foi aprovada na Câmara dos Deputados com diversas mudanças.
Essa lei fixa regras para o cancelamento ou adiamento de eventos e serviços dos setores de cultura e turismo em razão da pandemia de Covid-19. Sendo que, estão incluídos nessas regras, no setor do turismo: meios de hospedagem (hotéis, albergues, pousadas, aluguéis de temporada, airbnb).
O texto determina que os empresários não precisam reembolsar os consumidores se oferecerem a remarcação do evento/reserva ou fornecerem créditos para compra de outros serviços da empresa, como ingressos ou pacotes turísticos, como bem se observa no artigo 2º, incisos I e II da Lei em comento:
Art. 2º Na hipótese de adiamento ou de cancelamento de serviços, de reservas e de eventos, incluídos shows e espetáculos, até 31 de dezembro de 2021, em decorrência da pandemia da covid-19, o prestador de serviços ou a sociedade empresária não será obrigado a reembolsar os valores pagos pelo consumidor, desde que assegure: (Redação dada pela Medida Provisória nº 1.036, de 2021)
I - a remarcação dos serviços, das reservas e dos eventos adiados; ou
II - a disponibilização de crédito para uso ou abatimento na compra de outros serviços, reservas e eventos disponíveis nas respectivas empresas.
A lei 14.046/2020 também expõe em seu texto prazo para cancelamento ou adiamento dos serviços sem qualquer custo ao consumidor, ao mesmo tempo que impõe ao prestador o dever de restituir o consumidor caso não realize as obrigações até a data de 31 de dezembro de 2022, como se observa:
§ 1º As operações de que trata o caput deste artigo ocorrerão sem custo adicional, taxa ou multa ao consumidor, em qualquer data a partir de 1º de janeiro de 2020, e estender-se-ão pelo prazo de 120 (cento e vinte) dias, contado da comunicação do adiamento ou do cancelamento dos serviços, ou 30 (trinta) dias antes da realização do evento, ou o que ocorrer antes.
(...)
§ 6º O prestador de serviço ou a sociedade empresária deverá restituir o valor recebido ao consumidor até 31 de dezembro de 2022, somente na hipótese de ficar impossibilitado de oferecer a remarcação dos serviços ou a disponibilização de crédito referidas nos incisos I e II do caput. (Redação dada pela Medida Provisória nº 1.036, de 2021)
Desta forma, o consumidor terá que solicitar a remarcação ou o crédito e terá um prazo para isso, sem qualquer custo adicional. Se não puder fazer a solicitação nesse período em razão de internação, falecimento ou força maior, o prazo contará novamente para o interessado, para o herdeiro ou sucessor, a partir da data do fato, conforme o art. 2º, §2º da Lei 14.046/2020.
Vale ressaltar que, em todas as situações tratadas pela Lei 14.046/20, as relações de consumo são caracterizadas como hipóteses de caso fortuito ou força maior, e não permitem ações por danos morais, aplicação de multa ou outras penalidades.
Desse modo, por um lado, os empreendedores, empresários e pessoas dos setores do turismo e hotelaria podem flexibilizar a oferta dos seus serviços e produtos, o que possibilita a retenção de recursos financeiros para manutenção dos negócios na crise.
Por outra via, os consumidores podem, sem multa ou taxa adicional, ter a segurança de obter, futuramente, os serviços e produtos contratados em um momento de mais tranquilidade e menos riscos à saúde, ou, de outra forma, receber os valores pagos até 31 de dezembro de 2022, caso não haja a devida remarcação da reserva de um hotel, por exemplo, conforme art. 2º, § 6º, da Lei 14.046/2020.
Portanto, extrai-se que a medida oferecida legalmente colabora para que o país possa ter mais oportunidades de enfrentar não só a crise sanitária, mas a crise financeira que se apresenta, fomentando a atividade econômica de uma área muito relevante para nosso país, de forma adequada tanto para quem oferece seus produtos e serviços, quanto para os consumidores.
3) A ATUAÇÃO DO PROCON, A PANDEMIA DE COVID-19 E O MERCADO HOTELEIRO
Em 1976, o Governo do Estado de São Paulo, por meio de decreto, efetuou a criação do Grupo Executivo de Proteção ao Consumidor, o qual ficou conhecido como PROCON, o primeiro órgão público de proteção ao consumidor do país, com atuação na aplicação da política estadual de proteção e defesa, na regulação das relações de consumo, bem como na proposição de soluções extrajudiciais de conflitos, previamente ao acionamento do Poder Judiciário. Logo após, o órgão se espalhou por diversas localidades do país, a nível estadual e municipal, exercendo papel fundamental em suas atribuições referentes às questões consumeristas.
Desse modo, sendo órgãos primordiais na resolução das questões consumeristas há várias décadas, o PROCON promoveu intervenção específica em diversos setores após a disseminação da pandemia da COVID-19, a partir do início do ano de 2020, de forma que o setor de hotelaria foi um dos mais influenciados diretamente pela crise sanitária, em razão do alto número de desistências de hospedagens, provocadas pelas limitações à circulação de pessoas, o cancelamento de eventos, entre outras medidas adotadas pelos governantes com o objetivo de frear o impacto causado pela pandemia em todo o mundo.
Segundo dados projetados pela United Nations World Tourism Organization (UNWTO), no ano de 2020, as consequências advindas da COVID-19 reduziram os fluxos internacionais de turistas em 22%, com cerca de 20% a 30% de perda das receitas geradas em comparação com o ano de 2019. No mesmo sentido, em 2020, a Geofusion promoveu um estudo para verificar a atuação de hotéis, pousadas, bares, lanchonetes e restaurantes dos pontos turísticos nacionais mais buscados, chegando à conclusão de que as cidades menores, como Ipojuca - PE, Porto Seguro - BA e Campos do Jordão - SP (médias de 13,05%, 12,24% e 7,82%, respectivamente, de bares, restaurantes e hotéis fechados), foram as mais impactadas pela pandemia, ao passo que metrópoles como São Paulo e Rio de Janeiro continuaram a receber visitantes durante o ano (4,76% e 6,02% de fechamentos), em razão de serem grandes centros para a realização de negócios, de forma com que o setor turístico foi menos abalado nessas localidades (FORBES, 2020).
Conforme redação do art. 6º, I, do Código de Defesa do Consumidor, é direito básico do consumidor “a proteção da vida, saúde e segurança contra os riscos provocados por práticas no fornecimento de produtos de serviços considerados perigosos e nocivos” (Brasil, 1990). Na mesma perspectiva, o art. 49, parágrafo único, do Código de Defesa do Consumidor, estabelece o direito ao arrependimento e a imediata devolução de valores após a desistência do contrato pelo consumidor. Nesse sentido, o diploma legal consumerista já tutelava, por si só, questões incidentes na crise sanitária enfrentada durante a pandemia da COVID-19, inclusive, de maneira a preservar a saúde dos consumidores que já houvessem comprado reservas em hotéis durante o período, como trata o tema central do presente trabalho, ressaltando-se que os estabelecimentos de hospedagem possuem responsabilidade civil objetiva na relação de consumo.
Em março de 2020, entidades do setor de hotelaria anuíram com as recomendações do PROCON do Estado de São Paulo acerca das atividades na situação da pandemia do coronavírus, tendo sido sugerido pelo órgão a possibilidade de remarcação da reserva no prazo de 12 meses após a superação da pandemia e do encerramento do decreto de calamidade ou a substituição por outro serviço semelhante, nos mesmos prazos, de modo que, caso não houvesse anuência do consumidor com tais possibilidades, lhe seria concedido crédito no valor da contratação anteriormente realizada para utilização no período de 12 meses após o fim da pandemia.
O PROCON – SP ainda propôs que os consumidores que optassem pelo cancelamento da reserva nos hotéis teriam o direito ao reembolso da quantia paga, em iguais prazos, não podendo o número de parcelas convencionadas para devolução ser superior a 12. Em carta, as entidades do setor hoteleiro informaram à época que entendiam que os direitos dos consumidores estariam sendo respeitados, ao mesmo tempo que os operações dos estabelecimentos hoteleiros estariam sendo viabilizadas durante a crise sanitária, ressaltando que os estabelecimentos não eram responsáveis ou concorreram de alguma forma para a situação que originou alterações e cancelamentos nas reservas. Outrossim, é possível notar que as medidas recomendadas pelo PROCON do Estado de São Paulo se assemelham com aquelas estabelecidas posteriormente na Medida Provisória nº 948, publicada em abril do mesmo ano e, mais tarde, convertida na Lei nº 14.046, de 2020, conforme previamente mencionado.
Em setembro de 2020, foram divulgados dados do próprio PROCON – SP, sobre as reclamações recebidas pelo órgão durante a pandemia, tendo sido registradas mais de 7 mil reclamações diretamente ligadas à COVID-19, das quais, 75% foram contra estabelecimentos do setor de turismo, o que evidencia que, embora tenham sido aprovados dispositivos legais para solucionar essas questões, continuaram a existir controvérsias entre as agências de turismo e os consumidores que adquiriram viagens ou reservas (Ribeiro, 2020).
4) CONSIDERAÇÕES FINAIS
Embora a legislação consumerista brasileira já oferecesse disposições que servissem de base para a proteção e defesa dos consumidores em caso de litígios contra estabelecimentos do setor de turismo, a crise provocada pela pandemia da COVID-19 e o aumento de demandas para o cancelamento de serviços exigiram a tomada de medidas específicas para as resoluções desses litígios, de forma a tutelar os direitos do consumidor, bem como garantindo a preservação das empresas, que passam por dificuldades para se sustentarem, em razão da própria crise sanitária.
Dessa forma, como modo de equilibrar as arestas, foi aprovada a Medida Provisória nº 948/2020, que deu origem à Lei nº 14/046/2020, com o intuito de promover soluções imediatas para as controvérsias geradas pela situação de calamidade pública enfrentada no país no âmbito do turismo. Nesse sentido, boa parte dessas questões envolviam reservas em estabelecimentos de hotelaria, setor que teve sua atuação habitual bastante dificultada no período, especialmente nos estabelecimentos localizados longe dos grandes centros.
Por outro lado, em virtude da mencionada legislação ainda ser bastante recente e definir prazos e termos futuros para que hóspedes e estabelecimentos resolvam suas controvérsias, os resultados advindos de sua promulgação, por hora, permanecem desconhecidos, especialmente pelo fato de que o legislador buscou definir o texto com disposições que façam prevalecer as vontades individuais das partes, ao invés de estabelecer elementos eminentemente coercitivos, sendo facultado ao consumidor, por exemplo, a remarcação da reserva ou o recebimento crédito para utilização de um serviço distinto prestado pelo estabelecimento.