SUMÁRIO: Introdução. Capítulo I – Dos Contratos de Concessão. 1– Panorama Histórico. 1.1– No Brasil. 1.2 – Natureza Jurídica dos Contratos de Concessão. Capítulo II – Das Participações Governamentais. 2 – Noções Gerais. 2.1 – As Participações Governamentais. 2.1.1 – Bônus de Assinatura. 2.1.2 – Pagamento pela Ocupação ou Retenção de Área. 2.1.3 – Participação Especial. 2.1.4 – Royalties. 2.1.4.1 – Cálculo e Distribuição dos Royalties. 2.1.4.2 – Natureza jurídica. Capítulo III – A Aplicação das Participações Governamentais. 3 – Das Participações Governamentais. 3.1 – Bônus de Assinatura. 3.2 – Pagamento pela Ocupação ou Retenção de Área. 3.3 – Participação Especial. 3.4 – Royalties. 3.4.1 – Panorama Internacional. 3.4.2 – Legislação brasileira. 3.4.3 – Função Social dos Royalties. Capítulo IV – O Impacto dos Royalties na Economia do Estado do Rio de Janeiro. 4 – Noções Gerais. 4.1 – Propostas de mudanças na legislação. 4.2 – A Influência dos Royalties na Economia de algumas cidades do Estado do Rio de Janeiro. 4.2.1 – OMPETRO. 4.2.1.1 – Campos dos Goytacazes.4.2.1.2 – Macaé. 4.2.1.3 – São João da Barra. Conclusão.
RESUMO
Um dos setores produtivos que mais se expande no país é o petrolífero. Isto ocorre principalmente em virtude do desenvolvimento tecnológico que faz com que a produção mantenha um crescimento contínuo e pelas mudanças promovidas nas leis pátrias; principalmente com a advinda da Lei n° 9.478/97 – a Lei do Petróleo, que abriu as portas do setor para o mercado internacional ao dar fim à fase monopolística da Petrobrás.
Esse crescimento do setor interfere diretamente nos Estados e Municípios brasileiros em razão dos recursos do petróleo, ou seja, as participações governamentais que são repassadas a estes a título de compensação pelo uso do bem público, para fins de promoção da sustentabilidade e melhoria na qualidade de vida dos indivíduos.
Neste estudo será apontado de que forma são aplicadas essas cifras, pois na prática não se vê efetivamente a conversão destes valores em melhoria na qualidade de vida das pessoas.
Diante deste cenário, torna-se indispensável que haja um planejamento por parte dos gestores públicos para tornar as cidades sustentáveis, tendo em vista que esta era do petróleo é passageira, visto que trata-se de recurso não-renovável, caso contrário estas estarão condenadas ao fracasso e seus habitantes verão apenas nos textos legais a presença do princípio da dignidade da pessoa humana, pois na prática não deixará de ser uma mera utopia.
Palavras-chave: petróleo – participações governamentais – royalties - sustentabilidade
INTRODUÇÃO
Nas últimas décadas a indústria do petróleo no Brasil vem ganhando cada vez mais importância para o desenvolvimento nacional. Isto se dá em virtude do crescimento acelerado do setor, que a todo instante vem se desenvolvendo em busca de alcançar novos meios de maximizar a produção no menor tempo possível.
Essa busca incessante pelo aumento na produção traz consigo diversos elementos que influenciam no dinamismo do país, especialmente no campo sócio-econômico. Essa influência social causada pelo setor petrolífero não pode ser analisada com a omissão dos aspectos econômicos, afetados diretamente pelo mesmo.
No presente estudo será analisado o impacto econômico no tocante aos recursos financeiros gerados pela indústria do petróleo, ou seja, as participações governamentais recebidas pelo Poder Público como forma de compensação pelos reflexos negativos causados pela exploração e produção desses recursos naturais não-renováveis.
Sendo assim, este trabalho monográfico terá como objetivo apontar o tratamento jurídico dado a esses recursos segundo as leis pátrias, e de que forma os royalties, especialmente, influenciam na economia do Estado do Rio de Janeiro e nos municípios de Campos, Macaé e São João da Barra. Para isto, será realizada análise doutrinária, legislativa e documental, dentre outras.
No Capítulo I será feito o estudo sobre os contratos de concessão no Brasil, apresentando seu histórico, sua natureza jurídica e seus procedimentos, de forma a possibilitar a compreensão de como são firmados os negócios jurídicos para exploração e produção entre a União, por meio da Agência Nacional do Petróleo – ANPe os concessionários.
Será tratado minuciosamente no Capítulo II a forma comosão denominados estes recursos financeiros advindos da indústria petrolífera e quais os fatos geradores para as suas incidências. Além disto, serão apontados os critérios que determinam a quantificação e a distribuição destes valores entre os entes da Federação.
Posteriormente, no Capítulo III, será explorado o tratamento legal no tocante à aplicação das participações governamentais e de que maneira efetivamente são aplicadas, tendo em vista que os municípios têm se tornado cada vez mais dependentes destes recursos.
Finalmente, no último Capítulo do presente estudo serão abordados os impactos dos recursos dos royalties sobre a economia do Estado do Rio de Janeiro e de que maneira estes recursos influenciam os municípios de Campos, Macaé e São João da Barra, diante das potencialidades locais.
Desta forma poder-se-á detectar se os recursos oriundos do setor do petróleo estão sendo aplicados de maneira racional pelos gestores públicos, no sentido de promover a melhoria na qualidade de vida da coletividade, alcançando-se a sustentabilidade local, visto estar-se tratando de recursos não-renováveis e sendo assim planejar e investir no futuro assumem papéis fundamentais para o futuro destas cidades.
CAPÍTULO I – DOS CONTRATOS DE CONCESSÃO
1- Panorama Histórico
Primeiramente, para que seja possível compreender o cenário atual no que concerne aos contratos de concessão na indústria do petróleo faz-se indispensável a observação dos acontecimentos históricos que acarretaram no modelo atual que encontramos.
Segundo relatos do autor Alfredo Ruy Barbosa1, os primeiros esboços acerca do contrato de concessão são datados de 1920, especificamente na Pérsia antiga (atual Irã), onde, foi concedido o direito de exploração e produção de petróleo ao inglês William Knox D’Arcy; que ficou conhecido na indústria petrolífera como "Concessão D’Arcy".
Este modelo de concessão, aponta o autor, ficou caracterizado pela concessão de amplas áreas, sem direito de desistência, de parte a parte; pela longa duração do contrato, sem possibilidade de revisão; pelos direitos exclusivos sobre todas as operações referentes ao petróleo extraído na área concedida (alguns contratos previam, inclusive, direitos sobre as operações de downstream); direito de propriedade sobre as reservas de petróleo em favor das companhias petrolíferas estrangeiras; isenção de todos os impostos e taxas aduaneiras; pelo pagamento de um reduzido valor de royalty sobre o volume total de petróleo produzido; transferência para o governo local da área concedida e dos equipamentos remanescentes ao final da concessão; e pela fixação arbitrária e unilateral do preço do petróleo extraído sem qualquer participação do governo local.
Neste cenário, evidencia-se que a participação estatal era ínfima comparando-se com os interesses das companhias privadas.
Esta primazia do interesse privado ficou ainda mais reforçada pela existência do modelo monopolista norte-americano do Standard Oil, que em 1879, presidido por John Rockfeller detinha o controle de aproximadamente 95% do refino de hidrocarbonetos americanos e de ainda 115 empresas do setor.
Diante disto, em 1911, buscando restabelecer as regras do mercado capitalista, a justiça americana ordenou a dissolução da Standard Oil, para coibir o abuso do poder econômico e equilibrar as relações empresariais integrantes da indústria do petróleo.
Apesar desta medida, os governos dos países produtores de petróleo buscaram ainda criar um modelo capaz de impedir as ações abusivas e unilaterais das companhias exploradoras do petróleo, equilibrando seus interesses com os dos governos. Com esta finalidade, na segunda metade do século XIX, o modelo tradicional de concessão começou a perder força, dando espaço à novos ajustes contratuais, originando desta forma os modernos contratos de concessão.
Isto posto, vale salientar ainda, os regimes jurídicos existentes ao longo da história que tratam dos recursos minerais, quando aos direitos concedidos aos particulares e quanto às modalidades contratuais existentes nos países produtores de petróleo.
Quanto aos direitos concedidos aos particulares, estes podem ser divididos em três categorias, destaca a professora Liliane Andréa Ferreira Tavares2:
"a) Acessão: típico de países anglo-saxões; aplica-se a blocos em terra, sendo concedido às companhias de petróleo de explorar, extrair e dispor dos recursos minerais, mediante o pagamento de bônus, aluguel de área e royalties.
b) Dominial: a propriedade do sub-solo e das reservas minerais é do Estado, que concede às companhias de petróleo o direito de explorar e extrair recursos minerais, sendo a produção propriedade do Estado, bem como as instalações, tendo a operadora o direito a uma parte da produção. Em geral, se materializa em um contrato de partilha de produção (Production Sharing Agreement)
c) Regaliano: típico de países de tradição monárquica, como o Reino Unido e a Noruega. É também adotado em áreas offshore do Golfo do México e Canadá. Neste regime, o Estado atribui direitos minerais e particulares, concedendo às Companhias de petróleo o direito de explorar e extrair recursos minerais, com livre disposição da produção e das instalações".
Quanto a modalidade contratual, no que tange ao aspecto formal, este dependerá do regime adotado pelo país, que será determinante na espécie contratual aplicável dentre as seguintes, conforme doutrina a Dra. Marilda Rosado de Sá Ribeiro3: concessão tradicional, as joint ventures, os contratos de associação, os contratos de partilha de produção (producting sharing agreement), os contratos de serviço, os contratos de prestação de serviço com cláusula de risco e as modernas licenças, bem como os leases norte-americanos.
Na concessão tradicional, grandes áreas são reservadas à companhias estrangeiras que a explorarão por longos períodos, entre 65 e 70 anos, arcando apenas com o ônus de cumprir as obrigações quanto ao pagamento de royalties ou taxa anual, sem que haja interferência do país concedente, tanto no aspecto tributário quanto no decorrer da produção.
As joint ventures constituem a modalidade de associação, a qual é permitido ao país hospedeiro a participação nos riscos e resultados das atividades do petróleo. Esse modelo contratual caracteriza-se principalmente pelo acordo entre os sócios, em especial, nos aspectos atinentes a política financeira e funcionamento, participação da estatal na administração e decisões, treinamento de mão-de-obra, transferência de tecnologia, entre outros.
Nos contratos de associação, da mesma forma das joint ventures evidencia-se a efetiva participação da empresa do país hospedeiro nas relações gerenciais do contrato, nos royalties crescentes em razão do aumento de produção, financiamento das despesas de exploração correspondentes ao percentual de participação da empresa estatal com posterior reembolso, em caso de sucesso na exploração, equacionamento dos riscos nas fases de desenvolvimento e produção e finalmente a partilha dos resultados, deduzidos os royalties.
Nos contratos de partilha de produção, o Estado é o proprietário da produção e dos equipamentos, tendo a estatal do país hospedeiro participação na administração; após recuperação dos custos, a produção é partilhada entre esta e o investidor, o qual recebe então, uma parte da produção. A Venezuela foi o primeiro país a adotar este modelo, que estabelece a participação igualitária do Estado, por intermédio da companhia estatal e a "estrangeira".
Nos contratos de serviço, o Estado é o proprietário da produção e dos equipamentos, percebendo o investidor uma remuneração em óleo ou em dinheiro. É a modalidade menos empregada. Até 1995, representava apenas 6% do volume da produção mundial, tendo sido adotado pela Venezuela e pelo Irã.
As licenças surgem como modelos contratuais regidos de acordo com a legislação de cada país hospedeiro, que suprem as disposições mais simplificadas do contrato firmado entre as partes, afirma a autora Marilda do Rosado que, "o país hospedeiro através de sua estatal ou de órgão ministerial de supervisão tem forte ingerência sobre o mecanismo decisório, prazos, especificações dos programas mínimos e obrigações financeiras".
Finalmente, encontramos dentre as modalidades contratuais os leases, que é o regime norte-americano, similar às licenças, tendo como peculiaridade a influência do Direito Minerário e Petrolífero, pois, neste regime o proprietário da terra é também proprietário dos direitos de exploração dos recursos minerais do subsolo, tendo autonomia para a livre negociação entre os proprietários da terra e as empresas petrolíferas. Este modelo acarretou inclusive, na expansão do modelo em submodalidades, da legislação e o conseqüente surgimento de jurisprudências sobre a matéria.
Diante das modalidades contratuais anteriormente abordadas surgem os inovadores posicionamentos dos autores Thomas Waelde4 e Marilda do Rosado5 ao lecionarem sobre a forma híbrida dos contratos petrolíferos, respectivamente: "os vários tipos de contratos podem ser usados para atingir os mesmos resultados econômicos, financeiros, de risco e de controle" e;
"com base na análise funcional, fica mais fácil detectar a tendência de aglutinação de traços básicos das formas clássicas dos contratos petrolíferos, já que os países hospedeiros passaram a intercambiar experiências e importar aspectos considerados mais favoráveis de um e de outro contrato".
1.1 - No Brasil
O Brasil, apesar de não possuir em seu histórico uma ampla relação contratual com companhias petrolíferas internacionais, vivenciou no decorrer de sua história no setor do petróleo quatro períodos distintos no que refere aos contratos de concessão: o período de concessões; período de monopólio estatal; período dos contratos de risco e o novo período de concessão.
O período de concessão ficou marcado pelos extensos prazos de concessão oferecidos. Como em 1864, quando através do Decreto Imperial n° 3.352, foi concedido ao inglês Tomas Denny o direito de extrair durante 90 anos turfa, petróleo, ferro, cobre e quaisquer outros minerais em Camamu e Ilhéus (províncias da Bahia). Já em 1869, por exemplo, outro Decreto Imperial outorgou ao inglês Eduard Pellew Wilson o direito de explorar por 30 anos carvão mineral, turfa e petróleo às margens do Rio Maraú, sendo este prazo dilatado para 90 anos em virtude do decreto n° 4.457.
O segundo período dos contratos de concessão, e talvez, o mais marcante teve início em 1948, durante o governo do então presidente Getúlio Vargas. Este, após grande debate e mobilização pública enviou ao Congresso Nacional os Projetos n°. 1.516 e 1.517 que determinavam: a constituição de uma sociedade por ações intitulada Petróleo Brasileiro S/A; o provimento de recursos para o programa nacional do petróleo e; o Plano Rodoviário Nacional.
A partir disto, deu-se início a um longo período de debates, que culminou na Lei 2.004/53, que deu origem a Petrobrás, além de dispor sobre a Política Nacional do Petróleo e sobre as atribuições do Conselho Nacional do Petróleo.
Com a promulgação da supracitada lei, teve início a fase monopolista no Brasil, quando a União era detentora do monopólio da pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo, da refinação do petróleo, do transporte marítimo e por meio de dutos do petróleo bruto e de seus derivados.
O entusiasmo perante a nova fase no país era visível, tanto que, este período ficou marcado pelo slogan "O petróleo é nosso!"
Conforme aponta Alfredo Ruy Barbosa, a terceira fase ficou caracterizada por ter sido o período dos contratos de riscos.
Segundo o autor6:
"foi uma tentativa de atrair investimentos estrangeiros para o setor de petróleo durante o período do regime militar implantado no país, em 1964, por intermédio dos chamados contratos de risco. Com base nesses instrumentos contratuais, o concessionário assumia todos os riscos do empreendimento, sendo reembolsado, sem juros, dos custos da exploração e do desenvolvimento dos campos pesquisados e tendo ainda, o direito de adquirir uma certa quantidade do petróleo ou do gás descoberto, a preços internacionais, ale o limite correspondente ao valor da remuneração. Na havia o pagamento de royalties e os impostos brasileiros não podiam ultrapassar uma taxa de 25%, calculada sobre a remuneração do concessionário. Em fevereiro de 1976, a Petrobrás divulgou um edital de pré-qualificação para selecionar as empresas estrangeiras porventura interessadas na celebração dos contratos de risco. Em 9 de novembro do mesmo ano, foi, então assinado o primeiro contrato de risco entre a Petrobrás e a BP Petroleum Development Brazil Limited, uma subsidiária da British Petroleum Co. Em 22 de novembro, um consórcio, constituído pelas empresas Shell Exploration Services, Pecten Brazil Company e Enserch Américas Inc., celebrou um contrato para a exploração de uma área de 6.150 km², situada na Foz do Rio Amazonas. Em 28 de janeiro de 1977, a Petrobrás assinou com a Elf Aquitaine Brésil e a Agip outro contrato para a exploração de uma área de 3.050 km² na mesma região. Finalmente, no dia 26 de abril de 1977, foi celebrado um contrato com a Cia. Esso Prospecção do Brasil para pesquisa e lavra na Bacia de Santos. Todavia, os contratos de risco não surtiram os efeitos esperados e foram, assim, banidos pela nova Constituição votada, em 1988, pela Assembléia Constituinte."
Finalmente, a última fase dos contratos na indústria do petróleo no Brasil culminou no novo contrato de concessão, marcada por ser um regime atrativo aos investidores, que teriam uma razoável compensação pelos riscos assumidos, sendo ainda proprietário da produção, ressalvados os impostos incidentes7.
Este regime adveio em razão da Emenda Constitucional n° 9/95, que acenou para a possibilidade de a União contratar empresas estatais ou privadas para exercer atividades econômicas na indústria do petróleo.
Apesar de ainda recente, a EC n° 9 representa um divisor na história da indústria do petróleo nacional, pois a partir dela encerrou-se o período monopolista, até então válido no país, a qual era reservada à Petrobrás o exercício das atividades previstas no artigo 177, incisos I a IV da Constituição Federal de 1988.8
A partir desta emenda, outros dispositivos legais advieram, repletos de inovações procedimentais e regras para a indústria do petróleo no Brasil.
Dentre esses diplomas legais, pode-se destacar a Lei n° 9.478/97 – batizada como a Lei do Petróleo – que em seu artigo 7°9 instituiu uma agência reguladora, como organismo estatal competente para intermediar as contratações e atividades realizadas pela União e elaboração dos editais e promoção das solicitações para a concessão de exploração, desenvolvimento e produção, celebrando os contratos delas decorrentes e fiscalizando a sua execução".
A Agência Nacional do Petróleo, surge então como exercente do poder de polícia efetivo, a fim de assegurar a primazia do interesse público, de forma realizar o controle estatal preventiva ou repressivamente, por meio da regulação e da aplicação de sanções administrativas decorrentes da legislação.
Além disto, cabe à ANP promover as etapas preliminares à contratação por meio da promoção dos certames licitatórios, fiscalizar, regular todas as etapas na indústria do petróleo, com exceção dos serviços de distribuição de gás canalizado.
Por fim, vale definir a classificação quanto ao sistema minerário do Brasil, que iniciou-se com o regime regaliano da Coroa do Império, passando, na primeira República, para o regime fundiário e, por fim, para o regime dominial, a serem explorados no sistema de autorização e concessão, primeiramente com direito de preferência do proprietário do solo (Constituição de 1946) e finalmente, até os dias atuais, com direito de participação no resultado da lavra.
1.2 – NATUREZA JURÍDICA DOS CONTRATOS DE CONCESSÃO
Preliminarmente, faz-se de grande relevância destacar os conceitos apresentados pelos diversos doutrinadores, tanto nas esferas cível e administrativa a respeito de contrato.
Segundo o civilista Clóvis Beviláqua 10:
"pode-se considerar o contrato como um conciliador dos interesses, colidentes, como um pacificador dos egoísmos em luta. É certamente esta a primeira e mais elevada função social do contrato. E, para avaliar-se de sua importância, basta dizer que debaixo deste ponto de vista, o contrato corresponde ao direito, substitui a lei no campo restrito do negócio por ele regulado".
Já o ilustro Orlando Gomes 11 conceitua contrato como:
"espécie de negócio jurídico, de natureza bilateral ou plurilateral, dependente, para sua formação, do encontro da vontade de pelo menos duas partes, que criam, entre si, uma norma jurídica individual reguladora de interesses privados. Nesse contexto, o contrato tem por fundamento o concurso da vontade humana, limitada pela ordem jurídica, capaz de estabelecer direitos e obrigações, em regra, entre as partes contratantes".
Segundo o administrativista José dos Santos Carvalho Filho 12: "o substrato básico dos contratos é o acordo de vontade com objetivo determinado, pelo qual as pessoas se comprometem a honrar as obrigações ajustadas". Já o saudoso autor Hely Lopes Meirelles 13 entende que: "contrato é todo acordo de vontades, firmado livremente pelas partes, para criar obrigações e direitos recíprocos".
Diante de tais definições, é explícito o consenso sobre o aspecto conceitual. As controvérsias surgem na definição da natureza jurídica do contrato de concessão, a partir da distinção entre contrato de direito público e privado, em que encontram-se os contratos administrativos, e os acordos internacionais de um lado e os contratos celebrados por entes privados, de natureza civil e comercial de outro.
Segundo o autor Hely Lopes Meirelles 14:
"No direito privado, a liberdade de contratar é ampla e informal, salvo as condições da lei e as exigências especiais de forma para certos ajustes, ao passo que no Direito Público a Administração está sujeita a limitações de conteúdo e a requisitos formais rígidos, mas em contrapartida, dispõe sempre dos privilégios administrativos para a fixação e alteração das cláusulas de interesse público e até mesmo para pôr fim ao contrato em meio de sua execução".
Apesar de apresentar fins diversos, o contrato de concessão, seja ele de serviço público ou de uso de bem público, configuram uma mesma modalidade contratual, ou seja, são contratos administrativos.
Tal afirmação encontra respaldo no conceito doutrinário de Hely Lopes Meirelles 15: "Contrato Administrativo é o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa qualidade, firma com particular ou outra entidade administrativa para a consecução de objetivos de interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração".
Porém, quando a concessão envolve exploração de uma atividade econômica, em que, dentre os contratantes encontra-se o Poder Público, representado por uma autarquia especial, neste caso a ANP, e companhias de petróleo, este entendimento relativiza-se, pois não há de se falar em um contrato administrativo típico.
De acordo com o entendimento do STFe da doutrina é admissível a contratação pelo Poder Público sob as normas predominantes do direito privado, mesmo que em igualdade de condições ao entre privado, ou mesmo que preservados os privilégios em prol da primazia do interesse público. Nestes casos, apontam como pressupostos contratuais o interesse e a finalidade pública, sendo o primeiro de natureza semipúblico (em razão da isonomia entre contratantes) e o segundo de natureza administrativa.
É importante destacar que, o entendimento do STF não é absoluto na doutrina.
Analisando os conceitos de concessão apresentados pelos autores Hely Lopes Meirelles e Maria Sílvia Zanella di Pietro16 de que: "concessão é a transferência da execução de serviço do Poder Público ao particular, mediante delegação contratual" e;
"a concessão é o contrato administrativo pelo qual a Administração confere ao particular a execução remunerada de serviço público ou de obra pública, ou lhe cede o uso de bem público para que o explore por sua conta e risco, pelo prazo e nas condições regulamentares e contratuais";
não configuraria uma aberração o entendimento de que trata-se de um contrato administrativo de uso de bem público.
Por outro lado, o fim econômico justifica o entendimento dos doutrinadores quanto a natureza privada dos contratos de concessão.
Neste sentido, surgem Celso Antônio Bandeira de Mello 17 e Toshio Mukai 18 ao afirmarem respectivamente que: "embora o Estado possa, em certos casos previstos na Constituição, atuar personalizadamente na esfera econômica, as atividades econômicas, que destarte, desempenha, não são qualificáveis como serviços públicos" e;
"o contrato de concessão de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural é impropriamente denominado de contrato de concessão, mas não é, jurídica e constitucionalmente, aquele contrato de concessão próprio do serviço público (administrativo), sendo, ao revés, contrato de direito privado, como asseverou Celso Antônio Bandeira de Mello. A Lei 9.478, de 06.08.97 apenas tomou de empréstimo o termo "concessão", mas de concessão efetiva não se trata".
Nesta determinação quanto a natureza jurídica do contrato de concessão na atividade da indústria do petróleo, não podemos deixar em segundo plano o fato de ANP atuar como longa manus do Estado e como tal sempre contará com os benefícios inerentes à proteção da primazia do interesse público, dentre eles podemos incluir o interesse público econômico.
Apesar de contar com o objeto jurídico público e contar com mecanismos próprios dos contratos de direito privado, creio que a natureza jurídica mais apropriada é a apontada por Tomas Waelde 19 , que indica o caráter híbrido deste contrato.
Neste aspecto, é certo que, tratando-se a priori de um bem público, o Estado sempre terá como aliado os benefícios protetores do interesse público o que jamais deixará os contratantes privados estejam em absoluta igualdade de condições, frente ao Poder Público.