SUMÁRIO: 1- introdução; 2- política comercial comum –aspectos gerais; 3- políticas de fomentos; 4- auxílios estatais; 5- ajudas estatais no âmbito do comércio internacional; 6- conclusão.
1- INTRODUÇÃO
A União Européia é uma experiência única de integração econômica. Seu processo de integração suscita um interesse crescente, serve de referência aos processos de integração nas Américas e também para uma estrutura das relações comerciais entre a União Européia e o Brasil ou junto ao Mercosul.
Seu objetivo nunca foi apenas econômico, sempre houve um forte componente político. E, neste diapasão, a união econômica e monetária coloca uma concorrência leal e eqüitativamente desenvolvida como condição prévia para o funcionamento equilibrado do mercado interno.
Uma das formas de se garantir o crescimento sustentável é um rigoroso controle das distorções da concorrência, em especial a concessão de auxílios estatais para as empresas privadas ou para certas produções.
A concorrência é um elemento fundamental para o democrático desenvolvimento da estrutura econômica, para o funcionamento do sistema capitalista e da economia de mercado.
A distorção da concorrência prejudica o objetivo de crescimento, competitividade, emprego e da coesão econômica e social defendida no direito comunitário. [01]
O tema fomentos e auxílios é um assunto que extrapola o interesse apenas dos Estados-membros e da própria União Européia, pois a forma em que essa política se dá, distorce ou falseia a concorrência do mercado não apenas no âmbito da comunidade européia, mas a nível mundial.
Nos tempos atuais, a concessão de auxílios deixou de ser apenas um velho tema de discussão social para tornar-se assunto de autoridades governamentais de quase todas as nações, independentemente do seu nível de desenvolvimento. E está longe de ser uma matéria pacífica, pois é objeto de divergências ideológicas, de batalhas políticas, jurídicas ou comerciais, seja no âmbito interno ou externo.
O Projeto da Convenção para uma Constituição Européia estabelece políticas comuns para a União, dentre elas, a Política Comercial Comum, que possui um papel fundamental para garantir a sustentabilidade deste mercado comunitário.
Neste estudo, serão analisados os aspectos gerais da Política Comercial Comum e as regras aplicáveis à Política de Fomentos e Auxílios na União Européia, os tipos de auxílios permitidos no âmbito comunitário, comparando com a legislação brasileira e verificando os impactos dessa política no MERCOSUL.
2. POLÍTICA COMERCIAL COMUM – ASPECTOS GERAIS
A União Européia representa hoje um quinto do comércio mundial, sendo a maior potência comercial internacional.
A Política Comercial Comum teve seus princípios definidos no Tratado de Roma [02] e a proposta do Tratado de Constituição Européia reservou um capítulo [03] para tratar dessa política comum, indispensável complemento para um direito comunitário.
A competência em matéria de Política Comercial Comum é exclusiva da União [04], há uma transferência de competências dos Estados-membros à Comunidade, ou seja, cabe à União estabelecer os instrumentos da política comercial e os procedimentos a serem observados nas transações comerciais no âmbito da Comunidade e no comércio internacional.
A tarifa externa comum foi o primeiro instrumento da política comercial da Comunidade. Esta tarifa criou uma preferência para o comércio intracomunitário, permitindo, com isto, um forte crescimento do mesmo, que se encontrava protegido da concorrência externa, e também, estabelecia as relações privilegiadas com os países em desenvolvimento com os quais seus membros tinham relações históricas.
O instrumento principal dessa política é constituído pelos acordos bilaterais ou multilateriais concluídos pela Comunidade.
Esta política tem como proposta contribuir para o desenvolvimento harmonioso do comércio mundial, para a supressão progressiva das restrições ao comércio internacional e aos investimentos estrangeiros diretos e também, para a redução das barreiras alfandegárias.
Guiada em conformidade com os princípios e objetivos da ação externa da União, essa política comunitária trata de assuntos referente ao comércio de mercadorias e serviços, aos aspectos comerciais da propriedade intelectual, aos investimentos estrangeiros diretos, à uniformização das medidas de liberação, à política de exportação, bem como às medidas de defesa comercial, como as que deverão ser executadas no caso de dumping e a concessão de subsídios.
A União, para realização da Política Comercial Comum, atua como um agente fomentador, mas a sua atuação tem como objetivo a realização de um mercado interno único, onde a concorrência não seja falseada.
Assim, os princípios fundadores do direito econômico comunitário, baseado na liberdade econômica, são a livre circulação e o respeito a livre concorrência.
Uma política de concorrência sempre foi colocada como essencial em nível comunitário, com o fim de favorecer a eficácia econômica e proteger os interesses dos consumidores.
Esta política se desenvolveu na direção de evitar a monopolização de determinados mercados, evitar o abuso de posição dominante, do não privilégio das empresas públicas ou empresas nas quais os Estados-membros concedem direitos especiais ou exclusivos e, também, na proibição de concessão de auxílios estatais favorecendo determinadas empresas ou produções, que possam distorcer ou falsear a concorrência.
Mas este princípio norteador do mercado europeu não se aplica da mesma maneira a todos os setores da produção econômica, como no setor agrícola e de pesca, no setor de serviços de interesse econômico geral e na política regional.
No setor agrícola e de pesca, os europeus enxergam a agricultura como atividade não apenas produtiva, mas multifuncional, comportando ajudas financeiras comunitárias, e se justificando como a maior política distributiva da União Européia [05].
No setor de serviços de interesse econômico geral, existe uma política reguladora através de diretivas e regulamentos.
Na área da política regional, há compensação de desigualdades entre as regiões por meio de auxílios públicos, ou seja, em nome da cooperação entre os membros da Comunidade, os mais desenvolvidos admitem auxílios aos menos desenvolvidos, de modo a alcançar uma uniformidade de disponibilidade. Esta ajuda se caracteriza como uma política redistributiva em favor das regiões ou dos Estados economicamente atrasados ou em crise.
3- POLITICA DE FOMENTOS
Atualmente, o papel do Estado na economia se enquadra como um agente incentivador, regulador e coordenador da política econômica, ao invés de interventor, para dar cada vez mais espaço à iniciativa privada.
Assim, dentro de um regime que privilegia a livre iniciativa, optando por uma economia não dirigida, o Estado procura adotar medidas capazes de propiciar o desenvolvimento econômico e sócio-cultural, facultando à sociedade a sua adesão em troca dos incentivos nela previstos.
Marcos Juruena Villela Souto [06] define como uma atividade vinculada, onde não cabem privilégios, preferências, favores ou proteções sem o amparo do contexto maior voltado para o bem estar de toda a coletividade.
3.1- Tipos de fomentos:
Utilizando a classificação de Augusto de Athayde, os fomentos concedidos pelo Estado podem ser assim tipificados [07]:
1- Benefícios e Incentivos Tributários, podendo ser entendidos como as isenções e reduções de tributos;
2- Garantias, onde a Administração Pública se responsabiliza pela dívida contraída pela empresa privada ao recorrer ao mercado de capitais para obtenção de recursos para poder desempenhar atividades de interesse público [08];
3- Subsídios [09], que são normalmente definidos como benefícios positivos, sem obrigação de reembolso, concedidos a determinadas empresas ou setores para se atingir determinados objetivos, como por exemplo, a manutenção de preços políticos;
4- Empréstimos em Condições favoráveis;
5- Assistência Técnica, que se configura como as orientações nas atividades de produção e comercialização dadas por entidades públicas às empresas privadas;
6- Privilégios Especiais, vantagens concedidas pela administração pública a determinadas empresas ou setores, como por exemplo, obras públicas ou serviços que favoreçam um setor específico e o direito de uso de títulos de qualidade oficialmente reconhecidos que garantem uma vantagem mercadológica;
7- Desenvolvimento do Mercado de Títulos;
8- Protecionismo à Produção Nacional [10], são as políticas de incentivo à indústria nacional como instrumento de promover o desenvolvimento e a sua competitividade;
9- Pólos Industriais e Comerciais, se configura pela concentração de empresas em uma determinada região onde o governo concede incentivos fiscais e de infra-estrutura.
3.2- A Política de Fomentos na União Européia
A Comunidade Européia possui uma política industrial onde o papel fomentador da União objetiva o crescimento e o fortalecimento do setor industrial.
No artigo III-180º do Tratado para a instituição da Constituição Européia, a União e os Estados-membros velam para que sejam asseguradas as condições necessárias ao desenvolvimento da competitividade da indústria. E para isto estabelece os seguintes objetivos:
a) Acelerar a adaptação da indústria às alterações estruturais;
b) Incentivar um ambiente favorável à iniciativa e ao desenvolvimento das empresas do conjunto da União, e nomeadamente das pequenas e médias empresas;
c) Incentivar um ambiente favorável à cooperação entre empresas;
d) Fomentar uma melhor exploração do potencial industrial das políticas de inovação, de investigação e de desenvolvimento tecnológico [11].
Assim, o papel incentivador do Estado pode se configurar na concessão de incentivos comunitários (a própria União concede aos Estados-membros) ou internos (no âmbito dos Estados-membros), sendo que estes podem se dar através dos auxílios estatais (concedidos para determinadas atividades econômicas ou empresas) ou incentivos locais.
Mas o referido artigo, em sua parte final, impõe uma restrição das ações fomentadoras, onde a política de incentivo ao desenvolvimento da competitividade da indústria da União não pode ser invocada para introduzir quaisquer medidas que possam levar a distorções da concorrência ou que comportem disposições fiscais ou relativas aos direitos e interesses dos trabalhadores assalariados, ou seja, não pode prejudicar a política social e a livre concorrência, que são os pilares da União Européia.
Assim, a atividade estatal ao implementar suas políticas de fomento deve verificar a compatibilidade da política econômica adotada com os princípios e objetivos de uma economia livre de mercado, evitando uma distorção e uma falseamento da concorrência e comprometendo o mercado comum. Assim, é necessário um controle das atividades fomentadoras das autoridades supranacionais da Comunidade na utilização dos instrumentos legais na execução de suas políticas econômicas, pois a intervenção do Estado na economia através da concessão de medidas incentivadoras para determinados setores ou empresas pode afetar e comprometer, direta ou indiretamente, o mercado comunitário.
4- AUXILIOS ESTATAIS
Caracterizam-se pela contribuição financeira por parte do Estado a empresas privadas ou a certas produções, seja na forma direta ou indireta, compreendendo as prestações positivas, os subsídios e também aquelas que de alguma forma aliviam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa, tais como a concessão de benefícios fiscais (isenção, remissão, anistia, dentre outros) ou também pelo fornecimento de bens ou serviços além dos destinados à infra-estrutura geral.
Os produtos subsidiados pressupõem um obstáculo ao desenvolvimento de um mercado comum, pois cria uma competitividade artificial atribuída a estes produtos, prejudicando aqueles atores que poderiam participar de um mercado competitivo natural. Em princípio, estes auxílios são incompatíveis com o mercado comum.
Ao tratar do assunto, a proposta de Constituição não utiliza a expressão "proibido", mas estabelece condições para sua concessão, de acordo com os objetivos da União Européia, de modo a promover uma economia de mercado que preza pela competitividade. Assim, não permite que a outorga de auxílios comprometam o desenvolvimento harmonioso e equilibrado de um mercado único, afetando as trocas comerciais entre os Estados-membros e distorcendo ou falseando a concorrência.
O projeto da convenção para uma Constituição Européia, disciplina a matéria no artigo III-56º onde se estabelece a política comunitária em relação aos auxílios estatais.
4.1- Tipos de auxílios estatais:
Para podermos entender as restrições atribuídas ao assunto, é necessário estabelecer os tipos de auxílios que são incompatíveis com o mercado interno, os permitidos, ou seja, os compatíveis e aqueles que podem ser considerados como compatíveis.
Por auxílio incompatível entende-se como aqueles aportes que causam efeito danoso, afetando as trocas comerciais entre os Estados-membros, ameaçando ou promovendo uma concorrência falsa, independente da forma que assumam.
O auxílio estatal compatível com o mercado comum é aquele permitido, não específico a determinada(s) empresa(s) ou setor(es). A proposta da Constituição Européia, considera como compatíveis as seguintes ajudas:
a) Os auxílios de natureza social, atribuídos a consumidores individuais, na condição de serem concedidos sem qualquer discriminação relacionada com a origem dos produtos;
b) Os auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários;
c) Os auxílios atribuídos à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha afetadas pela divisão da Alemanha, desde que sejam necessários para compensar as desvantagens econômicas causadas por esta divisão. Cinco anos após na entrada em vigor deste Tratado que institui a Constituição Européia, o Conselho poderá adotar por proposta da Comissão a decisão de revogar esta letra.
As ajudas consideradas como possíveis de serem compatíveis com o mercado interno são as seguintes:
a) Os auxílios destinados a promover o desenvolvimento econômico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego, assim como as regiões contempladas no artigo III-330º do Tratado da Constituição Européia (Açores, Ilha da Madeira e Ilhas Canárias), tendo em vista a situação estrutural, econômica e social dessas regiões, ou seja ajudas regionais;
b) Os auxílios destinados a fomentar a realização de um projeto importante de interesse europeu comum, ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro;
c) Os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões econômicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum;
d) Os auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do patrimônio, quando não alterem as condições das trocas comerciais e da concorrência na União num sentido contrário ao interesse comum;
e) As outras categorias de auxílios determinadas por regulamentos europeus ou decisões européias, adotadas pelo Conselho de Ministros sob proposta da Comissão.
Destas cinco disposições, as quatro primeiras são autorizadas pela Comissão e a última pelo Conselho, que a autoriza em circunstâncias excepcionais.
4.2- A concessão de auxílios
A concessão de auxílios deve se basear em alguns princípios para sua concessão, como por exemplo, verificar se os financiamentos estatais se enquadram em uma das perspectivas comunitárias ou se respondem a determinados critérios econômicos.
Ou seja, devem atingir empresas capazes de enfrentar o mercado por seus próprios meios, devem ser proporcionais à gravidade dos problemas a serem resolvidos e também, devem ter um prazo determinado para sua cessação.
Na aplicação prática dos princípios para a outorga de auxílios, os financiamentos estatais podem ser divididos em três tipos:
1- financiamentos regionais, aqueles que os Estados concedem baseando-se nos problemas particulares de uma determinada área geográfica, caracterizada pela falta de especificidade setorial, o que significa afirmar que todas as empresas que operam naquela área podem usufruir de tais benefícios;
2- financiamentos setoriais, são aqueles que os Estados concedem em consideração às dificuldades de um determinado setor econômico.
3- financiamentos gerais, aqueles que não são especificadamente destinados a uma região ou a um setor, mas que atendam as necessidades mais genéricas de incentivo ou são concedidos a empresas em crise.
Através do reconhecimento de que os subsídios são importantes para o programa de desenvolvimento econômico é que a proposta de Constituição Européia permite a existência de tratamento diferenciado para os países de nível de vida anormalmente baixo ou que exista grave situação de subemprego e também para facilitar o desenvolvimento de certas regiões.
4.3- A forma dos subsídios:
O texto do artigo III-56º da proposta de Constituição Européia estabelece que são considerados auxílios estatais quaisquer auxílios concedidos pelos Estados-membros ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que os mesmos assumam, não precisam ter uma forma ou um tipo específico.
Podem ser considerados como subsídios dentre outros, os auxílios diretos, as isenções fiscais, as taxas de juros preferenciais, as garantias de empréstimos em condições especiais, fornecimento de bens e serviços de bens e serviços sob termos e condições preferenciais, indenizações contra perdas, garantia de manutenção de taxas de câmbio, diferimento do recolhimento de impostos ou contribuições sociais, acesso preferencial a contratos públicos, gratificação de emprego, serviços de infra-estrutura fornecidos por autoridades públicas com o objetivo de beneficiar especificamente empresas ou a produção de determinados bens, aquisição temporária pelo Estado de ações do capital de empresas.
4.4 – A distinção legal entre auxílios e medidas gerais de política econômica:
Uma medida estatal para se enquadrar na disposição do artigo III-56ª do projeto da convenção para uma Constituição Européia deve se configurar um auxílio estatal ou uma ajuda proveniente de recursos estatais que favoreçam certas empresas ou certas produções, que possam falsear ou que ameacem falsear a concorrência, prejudicando o comércio entre os Estados-membros.
Assim, outras medidas estatais, normalmente denominadas de medidas gerais de política econômica, que afetam ou possam afetar a economia como um todo não se configura um subsídio, pois não favorecem determinadas empresas ou determinados setores especificadamente. Como exemplos de medidas gerais de política econômica podemos citar o afrouxamento do controle de crédito e a redução da taxa de juros.
Os subsídios se caracterizam por concentrar recursos estatais em determinadas empresas ou em determinadas produções, conferindo benefícios adicionais a elas, isto coloca estas empresas ou estes setores determinados em posição de vantagem não somente em relação aos concorrentes dentro do Estado-membro concedente dos benefícios, mas também em relação aos concorrentes dos outros Estados-membros, afetando com isto o mercado comum e deixando de obedecer a um dos pilares da política comunitária que é o da livre concorrência.
Existem também os sistemas gerais de subsídios, que são aqueles sistemas não setoriais, não específicos ou não regionais concedidos com base nos poderes gerais de intervenção dos Estados-membros. Estes subsídios também não devem ser confundidos com as medidas gerais de política econômica, pois eles também podem afetar a concorrência. Nestes casos, a Comissão permite estes benefícios sob a condição de a notificarem com antecedência e criou o princípio da justificativa compensatória, ou seja, somente seria autorizado a concessão desses auxílios se estes fossem necessários para se alcançar os objetivos previstos no artigo III-56º, ou seja, se enquadrariam como auxílio passíveis de serem considerados compatíveis com o mercado com o mercado comum.
A distinção entre subsídios e medidas gerais de política econômica nem sempre é fácil de ser visualizada, pois determinadas medidas podem gerar uma melhora de posição de determinadas empresas de um Estado-membro em relação aos demais [12], é necessário que os parâmetros utilizados pelos Estados-membros na adoção dessas medidas sejam transparentes e objetivos, não levando ao falseamento da concorrência no âmbito da Comunidade Européia.
4.5- A tarefa de fiscalização e controle da Comissão:
A Comissão é um órgão executivo de caráter supranacional, que funciona como um órgão regulador, fiscalizador e avalista do princípio da livre concorrência, pois sem a observância deste princípio a consolidação do mercado único seria impossível.
Cabe à Comissão identificar os meios que permitem garantir maior eficácia, rigor, coerência e transparência à sua política de controle dos auxílios estatais, com o fim de assegurar um mercado que preza a competitividade e o comércio justo [13].
Como a concessão de auxílios estatais é conflitante com os objetivos fundamentais da Comunidade Européia, a Comissão, procede, em cooperação com os Estados-membros, ao exame permanente dos regimes de auxílios existentes e na proposição de medidas adequadas exigidas para o funcionamento do mercado interno e para um desenvolvimento progressivo, impedindo a distorção do comércio e da concorrência.
Para avaliar se uma medida governamental constitui um auxílio estatal de acordo com a jurisprudência comunitária, deve-se verificar se a medida confere uma vantagem seletiva ou específica a certas empresas ou produções, se esta vantagem é conferida por meio de recursos públicos, se a mesma pode alterar o jogo da concorrência e se a medida em questão pode incidir sobre as trocas dos Estados-membros.
O processo de verificação da compatibilidade dos auxílios com o mercado comum deve ser extremamente rigoroso. A Comissão ao exercer o controle sobre a concessão das ajudas estatais, exerce um controle sucessivo e permanente para os regimes de financiamentos existentes e um controle preventivo para os projetos de novos auxílios.
O artigo III-57º da proposta da Constituição Européia estabelece o Poder de apreciação da Comissão e os procedimentos na investigação. Segundo Maria Teresa de Cárcamo Lobo:
A comissão goza de um latíssimo poder de apreciação, detendo competência exclusiva para decidir sobre a compatibilidade de auxílios estatais com o mercado comum, seja quando procede ao exame dos auxílios existentes, seja quando toma decisões sobre auxílios novos ou alterados, seja quando adota medidas relativas ao não cumprimento das suas decisões ou da obrigação de notificação por parte dos Estados-membros. Esta competência implica na tomada em consideração de fatos e de circunstâncias econômicas por vezes extremamente complexas. [14]
Para a verificação da compatibilidade dos auxílios estatais com o mercado comunitário a Comissão recolhe as informações necessárias e permite que as partes também apresentem as suas observações.
Após apreciar todos os aspectos do auxílio estatal em exame, a Comissão poderá decidir pela compatibilidade do mesmo com o mercado interno, ou por uma decisão negativa, considerando que o mesmo não é compatível, ou ainda por uma decisão condicional, onde o auxílio é compatível com o mercado interno sob certas condições.
Se o Estado-membro não cumprir a decisão tomada, a Comissão ou qualquer outro Estado-membro interessado pode recorrer ao Tribunal de Justiça.
4.6- Desenvolvimento Regional
A Comunidade Européia, através de uma política de coesão econômica e social, se preocupou em reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões que compõem o bloco, assim, procurou dar condições econômicas às regiões atrasadas de se desenvolverem.
Apesar da proposta da Constituição Européia limitar a concessão de auxílios estatais em nome da livre concorrência, coloca que podem ser considerados como compatíveis com o mercado interno comum, os auxílios destinados a promover o desenvolvimento econômico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego e os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões econômicas, quando alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum. [15]
A política de desenvolvimento regional se dá principalmente através das ações dos fundos estruturais. Mas esta participação se dá respeitando o princípio da subsidiariedade [16], ou seja, quando os Estados-membros não tiverem condições de eles mesmos criarem um nível de desenvolvimento, a Comunidade Européia auxilia.
4.7- As ajudas comunitárias
No âmbito da Comunidade Européia, foram criados três fundos estruturais de ajudas comunitárias:
1- o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), criado em 1975. Este fundo se limita a intervir nas regiões desfavorecidas e diz respeito principalmente aos investimentos produtivos, às infra-estruturas e ao desenvolvimento das empresas pequenas e de médio porte, em 1986 essa política foi ampliada e se tornou uma política de coesão econômica e social;
2- o Fundo Social Europeu (FSE), este fundo auxilia a formação profissional e de busca de emprego, ou seja, a reinserção dos desempregados no mercado de trabalho;
3- O Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola ( FEOGA), possui principalmente uma função de garantir os preços dos produtos agrícolas, mas também possui a função de orientação para a adaptação das estruturas agrícolas e o desenvolvimento rural. E no âmbito da pesca, existe o Instrumento de Financiamento e de Orientação das Pescas (IFOP).
O Banco Europeu de Investimentos (BEI), criado pelo Tratado de Roma, também contribui para o desenvolvimento das regiões menos favorecidas através da concessão de empréstimos, privilegiando a promoção da convergência e do desenvolvimento regional.
A política de ajuda comunitária tem um papel importante na modernização e no desenvolvimento dos países mais pobres. A Alemanha também foi beneficiada com uma ajuda especial para o desenvolvimento da parte leste após a reunificação.