O ambiente de administração pública e privada que pretenda ser íntegro, transparente e responsável precisa, necessariamente, de diretrizes, planejamento, liderança e monitoramento, para alcançar resultados favoráveis e positivos para toda sociedade. Elise Brites
1 - O PODER PÚBLICO E O ESTADO: UM SENTIDO MUITO MAIS AMPLO
A conjuntura política no mundo atual dispõe, no cerne dos debates, acerca de questões de extrema importância, incluindo avanços quanto ao modelo de Estado que verse sobre atender melhor às necessidades dos brasileiros. Não importa qual seja a matriz ideológica por meio da qual venha a se manifestar o conceito mais adequado, sempre haverá um ponto em comum: a necessidade de aprimorar e mudar o Estado que aí se encontra!
Notadamente, uma mudança em nosso Estado é um insigne desafio, pois, através das dimensões continentais de nosso país, precisaremos estabelecer uma administração pública apta a assentar e manter a sintonia com o anseio e o desejo das pessoas que habitam o solo brasileiro.
Devemos lembrar que a formação de um Estado, qualquer que seja, depende de sua população, de seu território e de seu governo.
A República Federativa do Brasil concretiza, de maneira sublime, os elementos da sociedade política criada pelo homem, incluindo e não se limitando ao fator social de evolução, ao ponto de vista filosófico e à aspiração pelo desenvolvimento e pela prosperidade.
Na antiguidade clássica o Estado foi monárquico, foi baseado na religião do rei, foi regido pelo controle de dinastias com um exército centralizado. Gradativamente, contudo, grandes impérios foram surgindo com habilidades e fundamentações distintas, como a exemplo do Império Romano, deixando de depender única e exclusivamente da função religiosa. Houve gestões públicas centralizadas sobre militares. Depois, com prospecção para melhor convivência e ampliação de mercados, surgiram as cidades-estados trazendo cidadania à população, combinando direito e democracia para e pelo governo.
A transição inovadora do Estado Feudal para o Estado Moderno veio para fomentar as práticas de direção e gerência, gerindo negócios, pessoas, recursos com a finalidade de alcançar metas definidas de interesse coletivo. Essa transição demonstrou que não caberia mais a administração feita para atingir o desejo de apenas uma pessoa, mas para contemplar os anseios de milhares e milhares de cidadãos.
Pelo deslocamento temporal histórico, após a evolução administrativa, após a indústria, após a tecnologia, após a inovação, os gestores públicos se encontram em um mundo visivelmente disruptivo sob a égide de se adequar o Estado à aspiração de modernização. Esta modernização desejada em relação ao Estado se traduz na imposição por transparência, eficiência, eficácia, efetividade, objetividade, prestação de contas, equidade, responsabilidade estatal e atuação contra as fraudes e práticas corruptivas.
Mas toda mudança se faz ao longo da história por meio do encadeamento de inúmeras iniciativas que estabelecem as condições para que novos rumos e aprimorados direcionamentos aconteçam.
Em meados dos anos 50, nasceram várias iniciativas e planos de governo, que se aprofundaram no período do regime militar. Posteriormente, em 1985, tentou-se a implementação de iniciativas de planejamento sem muito sucesso. Desde longa data, o planejamento estratégico, a liderança e o monitoramento eram tabus. Hoje, entretanto, estão na agenda de modernização para a qualificação e para a sociedade que exerce controle social e que almeja sucesso e prosperidade.
Desde 1990, o Estado Brasileiro inaugura uma reforma gerencial, a qual ainda está em curso, mesmo diante das resistências internas e externas. Na obra encabeçada por Eduardo Marques e Carlos Aurélio Pimenta, “A política como campo disciplinar” (2013, p.67), o planejamento no poder público não é mais uma faculdade, mas sim um exercício diário e contínuo para dirimir problemas complexos e trazer melhores serviços e produtos aos cidadãos:
(...) há o reconhecimento, de que os gestores são reflexivos e capazes de fazer escolhas, ainda que limitados pelas circunstâncias em que se encontram; e de que as instituições com as quais os agentes operam e o senso comum que informa a ação são culturalmente construídos.
Cabe, neste momento, lembrar de Leviatã democrático que nos traz o pensamento de que o foco pode ser estabelecido na construção do Estado como resultado de uma autonomização e da separação da esfera política. Por meio do Leviatã democrático, o Estado pode ser construído em sua relação com a sociedade.
Mais recentemente, o Sistema de Gestão na Administração Pública, dessa maneira, passou a considerar não somente a legislação, mas também a profissionalização do alto escalão governamental como condição para o bom desempenho das políticas públicas. O poder público nacional e o conjunto dos órgãos com autoridade para realizar os trabalhos do Estado, constituído pelo Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário e a máquina estatal, têm aprendido que a administração da nação é aspecto muito mais amplo.
Sistemas arcaicos abriram espaço para uma nova metodologia de gestão integral e sistêmica: A Governança!
As questões relacionadas à administração pública fazem parte do dia a dia de qualquer cidadão brasileiro. Com o surgimento dos novos mecanismos de comunicação, as informações circulam com agilidade e rapidez inimagináveis o que aumenta o interesse pela promoção consciente do funcionamento da política e do Estado Brasileiro.
A nação verde-amarela já perpassou pelo Estado Administrativo (1930-1945), pelo Estado para o desenvolvimento (1946-1964), pelo Estado Intervencionista (1965-1979). Saímos do patrimonialismo, vivenciamos a burocracia e seguimos os aperfeiçoamentos gerenciais. A administração pública nacional pode acontecer de maneira direta e indireta compreendendo as políticas e procedimentos com foco no cidadão.
A história da administração pública brasileira deixou de ser apenas calcada no momento patrimonial, no momento burocrático e no momento gerencial. Atualmente ela é sedimentada nas Boas e Melhores Práticas.
Por notório, para convergência e congruência das atividades concretas e imediatas realizadas e desenvolvidas pelo Estado Brasileiro, quanto a consecução dos interesses de importância coletiva no exercício da função administrativa, institui-se o fenômeno do CENTRO DE GOVERNO para conciliar e compatibilizar os pontos de gestão em relação a equidistância existente diante da enorme diversidade paisagística, econômica, financeira, educacional, política, social e cultural de nossa nação.
2 – CENTRO DE GOVERNO: INSTRUMENTO PODEROSO PARA RESULTADOS VOLTADOS AO CIDADÃO E O DESENVOLVIMENTO DA NAÇÃO
Os modelos de governança pública e corporativa têm sido desenvolvidos por anos, caracterizando-se, também, pela inovação e pela inclusão de atores não-governamentais na concepção e implementação das políticas públicas.
Qualquer que seja o estado-nação, este possui uma "sociedade nacional ampla", em outras palavras, há uma sociedade em sentido mais abrangente para o termo, abarcando as relações: de cada indivíduo, familiares, afetivas, profissionais, pessoais, políticas, culturais e outras. Os liames mais especificamente políticos ocorrem por meio de um sistema de intermediação política entre o Estado e uma dada sociedade, a qual é constituída por instituições formais idealizados para alcançar metas previamente definidas pela nação em seu território e em seu Estado.
A sinergia pública e privada tem encontrado abrigo em legislações, doutrinas e costumes. Entes públicos, tempestivamente, estão convocando vários atores fora das esferas governamentais para incrementar, de maneia holística e diversificada, as discussões e tomadas de decisão no que tange as políticas, as quais deverão ser escolhidas para satisfazer as necessidades da população. Essa participação dos usuários, dos cidadãos, das comunidades, dos mais diversos atores, fortalece a definição do desenho dos serviços públicos.
Há um crescimento visível na interação de instituições participativas formais e informais na alçada da governança democrática e dos mecanismos de controle social. Em 2011, adequadamente, a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico – OCDE reforçou, de maneira expressa, que os cidadãos e a sociedade civil serão estimulados a assumirem um papel de maior responsabilidade com a finalidade de se estabelecer novas parcerias com o setor público e privado, formando um alicerce para as futuras reformas da Administração Pública. Manifesta-se, paulatinamente, o incentivo à cooperação entre os países e à adoção de boas práticas globais com a intenção de promover o desenvolvimento e o bem-estar econômico e social. No rastreio pela constância e pelo equilíbrio entre os interesses e os desejos majoritários e as consequências e os efeitos dos atos dos governantes, é premente o ressoar dos direitos do homem.
De toda sorte, além do debate e dos diálogos continuados, urge o fomento aos modelos para as administrações públicas, seus tipos organizacionais e influências, planejamentos estratégicos, planos de ação e efetiva execução.
Com este ânimo, mais recentemente, as práticas sistematizadas de direção e gestão, tanto públicas quanto privadas, estão compondo os CENTROS DE GOVERNO.
2.1 – SIGNIFICADO, ORIGEM E FUNÇÃO
O Núcleo Governamental, Centro Presidencial, Alto Governo ou Centro de Governo representa um conjunto de entes que fornecem apoio direto ao Chefe do Poder Executivo para o desempenho das funções de governo e suporte nas decisões estratégicas. O centro de Governo – CG, como é costumeiramente conhecido, é um conjunto de estruturas e arcabouços que prestam suporte e apoio ao chefe de governo. Ainda, assegura que a tomada de decisão seja menos enviesada, com menos ruídos e mais direcionada ao bem comum.
A função do Centro de Governo - CG é trazer coerência às Políticas Públicas e fazer com que o Estado atue em consonância com as boas práticas de governança.
Os núcleos governamentais promovem a gestão estratégica, que vêm sendo um tema prioritário para o governo brasileiro, tornando-se, cada dia mais, essencial à governança em um processo continuado de tomada de decisão diante da definição dos objetivos e dos meios que visam o resultado de políticas, programas em organizações públicas e privadas.
No Brasil, a estruturação do Centro de Governo partiu de uma iniciativa do Tribunal de Contas da União – o TCU, que desempenhou um papel fundamental na melhoria da Governança Pública brasileira. Em 2016, o TCU, em parceria com a OCDE, publicou o Referencial de Avaliação de Centro de Governo, com parâmetros e métricas para trazer evidências concretas com vistas a promoção e a melhoria contínua dos centros de governo no país.
O tema ainda é tratado de maneira embrionário no solo brasileiro, pois há um longo caminho a ser trilhado pelos diversos entes federativos Brasil afora para co-construir a excelência em matéria de governança, almejando posicionar o nosso país em um mercado cada vez mais competitivo.
Uma coordenação inter e intragovernamental tem sido almejada em nosso país desde 2014, a qual, inclusive, foi estimulada pelo aumento dos protestos populares e dos questionamentos sobre as políticas e diretrizes adotadas na Administração Pública Brasileira. Neste sentido, a sociedade apregoou não só pela figura de um Estado provedor de bem-estar social, mas sim pela disseminação das ideias de privatização e desregulamentação, indo muito além das divergências entre liberais e estatistas, expandindo os diálogos para a melhoria continuada da gestão.
A aplicação do Centro de Governo pode levar as metodologias de administração, as quais eram voltadas aos espaços muito formais e burocráticos para o status de ambientes colaborativos e mais acessíveis com possibilidades de resultados exponenciais.
Nessa esteira, a expressão “Centro de Governo” surgiu como um cenário positivo para resolver vários dilemas.
O Núcleo de Governo, Núcleo do Executivo e Alto Governo versam pelo agrupamento de instituições responsáveis por dar suporte aos líderes governamentais, aos gestores eleitos pela população, ao Chefe do Executivo, ao Primeiro Ministro e/ou aos Conselhos de Ministros a depender do sistema administrativo utilizado no país. Os órgãos colegiados ativam estrutura refinada para as decisões, fazendo com que as ministérios e agências atuem de maneira colaborativa, organizada, coletiva, efetiva e coerente.
Ainda, a entidade governamental, que tenha em seu plano de ação a implementação de um Centro de Governo – CG, deve, por exemplo, ter em mente que além do processo de criação, há de se contar com a medição regular para conferir a eficácia desse novo órgão, fazendo com que ele cumpra com sua razão de existir.
Os Centros de Governo – CG possibilitam a coordenação da preparação das sessões governamentais, das conformidades legais, da preparação das prioridades estratégicas de governo e sua conexão com o orçamento, das propostas a serem apresentadas ao Chefe do Executivo ou ao Conselho Gestor.
Após implementado um Centro de Governo, este deve estar em constante monitoramento. Feito isto, chega o momento de prestar contas à sociedade, por meio do reporte anual da instituição, o qual pode e deve ser apresentado publicamente. Como sugestão, o relatório pode ser expedido em documento no formato PDF, o qual, via transparência ativa, precisa ser disponibilizado no endereço eletrônico e redes sociais do órgão, conforme orienta o Código de Boas Práticas em Governança Pública.
O Código de Boas Práticas em Governança Pública é um documento construído para direcionar as práticas de governança que já foram sido estabelecidas, seja na teoria ou seja na experiência de instituições públicas. Assim, demais organizações públicas e privadas podem ter inspiração com vistas a qualificar suas atividades a partir da busca, análise e adaptação de práticas à dinâmica e perfil particular de sua própria organização.
O Alto Governo, no presente momento de diversidade e inclusão mundial, precisa integralizar a coordenação de um complexo conjunto de atores institucionais com os ritos decisórios de grande relevância e impacto transversal de maneira assertiva, diante da dinâmica ousada da experimentação “versus” os riscos inerentes.
Como cada nação é formada por pessoas, ocorre, paulatinamente, a baixa tolerância ao erro e a muita aversão aos riscos!
À vista disso o Centro Presidencial, mesmo sendo um ambiente marcado pelo poder e hierarquia, requer um processo criativo promovendo a rotação de perspectiva entre os atores e demais partes interessadas para efetivar as estratégias que sejam previamente planejadas, as quais deverão estar voltadas a inovação, minimizando riscos inerentes e ressignificando as atividades Estatais, com base antropológica, científica, calcada na ciência política e nos preceitos de um sistema integrado de gestão.
Ressalta-se que os reportes das organizações são comumente objeto de estudo nas escolas de Administração/ Administração Pública, sendo seu caráter também contributivo à comunidade científica.
À luz da OCDE (2014), o Centro de Governo consiste:
Na estrutura de apoio ao nível mais elevado do Executivo, composto por políticos e especialistas, que atuam, geralmente, sob forte pressão e voltados para assegurar que as decisões governamentais maximizem sua efetividade dentro do aparelho do Estado, potencializem suas entregas e resultados e estejam alinhados aos objetivos prioritários estabelecidos pelo presidente ou primeiro-ministro e/ou sua coalizão de apoio.
Em 2021, a OCDE publicou o Government at a Glance 2021 e trouxe como definição de Centro de Governo (CoG) o texto seguinte:
O centro do governo (CoG) é a instituição, ou grupo de instituições, que fornece apoio direto ao chefe do executivo, ou seja, presidente ou primeiro-ministro, que lidera a gestão do governo. Ao contrário dos ministérios e outras agências governamentais, o CoG não presta serviços diretamente aos cidadãos e não se concentra em uma área política específica, pelo contrário, o CoG desempenha funções intergovernamentais, como definir a direção geral da política e coordenar as atividades. (tradução livre)
Como visto, tem havido um crescimento dos recursos institucionais para ajudar a Alta Gestão das Grandes Nações a exercer suas funções. Essas atividades podem incluir, mas não se limitam, a coordenação de iniciativas legislativas, monitoramento e controle de funções públicas, que são cruciais em muitas organizações públicas e privadas.
A promoção de uma bem-sucedida governança é a nova regra para a gestão de sucesso, a qual deve e precisa ser voltada ao cidadão.
Os Chefes do Executivo, no Brasil e no mundo, possuem novas responsabilidades e complexidades em seu laboro dada a expansão das atividades do governo que vêm aumentando, o que requer, de maneira efetiva a institucionalização do Centro de Governo – CG em nosso país. Reforça-se, por oportuno, que inexiste um modelo one-size fits-all (um tamanho serve para todos), ou seja, não há um padrão que pode ser replicável em sua íntegra para todo Estado, para todo Munícipio e para o Distrito Federal.
2.2 – BENEFÍCIOS DOS CENTROS DE GOVERNO: MAIOR COORDENAÇÃO E COERÊNCIA
Cabe destacar dois elementos importantes, a saber: Coordenação e coerência. Esses devem ser adotados no Centro de Governo de modo a promover sinergias entre as políticas públicas para o alcance dos objetivos estratégicos e dos indicadores-chave.
De forma sintetizada, de acordo e com adaptação do que fora apregoado por Martín et al. (2014), as funções do Centro de Governo - CG são, primordialmente, as elencadas a seguir:
Fonte: Adaptação feita pelas autoras, Elise Brites e Luana Lourenço, por meio dos ensinamentos de Martín et al. (2014)
As funções do Centro de Governo, muito além da Teoria do Estado, dão coerência para as políticas públicas que são emanadas do Poder Executivo, quando aplicadas na prática.
Resumidamente, a administração demanda o aperfeiçoamento de seus mecanismos de autotutela, afirmando os instrumentos de controle interno e externo, em estrita obediência ao regime democrático, o qual deve irradiar para toda decisão pública.
Presidentes de República, Governadores, Prefeitos, a título de exemplo, possuem a função de representação muito forte, sendo constantemente induzidos ao movimento e atuação pela urgência, uma vez que, por vivermos em democracia, o clamor das pessoas sobre algumas pautas exige respostas rápidas dos governantes, o que impacta, diretamente nas políticas, as quais jamais podem ser modeladas aos espasmos. Dessa maneira, o Brasil necessita da estruturação de um Centro de Governo!
O grupo de ministérios, secretarias, seja em qualquer esfera, tem como implementar sua agenda, entretanto, o Centro de Governo deve existir, conforme as funções acima listadas, para permitir a gestão coerente com o programa de governo, evitando a fragmentação de política que venha a ter efeito deletério.
Mesmo diante da carência de teoria e de conhecimento empiricamente válidos sobre o Centro de Governo – CG é possível compreender sua estrutura, seu funcionamento, seus efeitos e suas vantagens diante do encorajamento das funções de planejamento, coordenação e monitoramento dos centros de governo e das políticas com base em evidências que, notadamente resultarão no aperfeiçoamento do desempenho e entrega dos serviços à população. Ex.: Obras paradas são resultados de demandas específicas que ocasionaram em uma fragmentação e quando o Estado Brasileiro observa e analisa seu estoque, notando que os movimentos foram realizados sem sustentabilidade, sem um Centro de apoio e que pudesse indicar o melhor caminho a seguir, verificando prioridades e congruências com o “Grande Planejamento”.
Trata-se de uma abordagem integrada de governo – o whole of government, que estabelece uma estratégia comum, em vez de cada ministério ou secretaria implementar sua agenda de forma isolada, que leva à fragmentação da gestão pública e compromete a eficiência.
O Centro de Governo efetivamente instalado e atuante poderá compelir o trabalho coletivo, claro, uniforme, padronizado que seja executado pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal, consolidando uma estrutura de nação singular e sem igual.
Assim, a governança integrada traz ganhos em termos de resultados sustentáveis e elevação do bem-estar social, além de otimizar a tomada de decisão.
2.2.1 - VANTAGENS INSTITUCIONAIS E SOCIAIS SUSTENTÁVEIS
Em um estudo de Álvaro Ramírez-Alujas e Nicolás Dassen publicado em 2016 e representado no gráfico abaixo, registra-se o percentual relativo aos avanços nos índices de melhoria dos serviços públicos, incremento da integridade pública, gestão mais efetiva dos recursos públicos, criação de comunidades mais seguras e incremento da responsabilidade corporativa.
O gráfico traz os desafios do governo aberto e os compromissos na América Latina e do Caribe de acordo com os primeiros planos de ação voltados ao governo aberto no marco da Aliança para os Governos Abertos, conhecida pela sigla AGA. Veja:
Fonte: Elaboração própria atualizada sobre a base de Ramirez-Alujas e Dassen, em 2014
Conforme o gráfico nos apresenta, o movimento do conhecimento e o cenário de responsabilização fiscal, com os subsídios da academia conjugados ao trabalho dos órgãos de controle permite, realmente, um olhar mais apurado às propostas com base em evidências.
A criação do Centro de Governo - CG traz inúmeros benefícios à Administração Pública:
- Alinha os objetivos estratégicos da organização
- Alinha o propósito e os valores institucionais
- Elimina a fragmentação da gestão pública
- Diminui as assimetrias informacionais
- Facilita a documentação adequada das decisões
- Fornece estrutura à governança pública
- Reduz os vieses cognitivos e ruídos institucionais
- Reduz os conflitos de interesses na Administração Pública
- Direciona à realização dos objetivos estratégicos em benefício da sociedade
- Cria valor socioeconômico
- Eleva o nível de confiança da entidade
- Demonstra maior compromisso com sua governança
- Funciona como benchmarking às outras entidades governamentais
- Fornece dados e clareza da tomada de decisão
- Fornece apoio à comunidade científica com a publicação dos dados
- Facilita a elaboração do reporte anual de governança da entidade
- Integra os fatores ESG e os 17 ODS à governança
- Cria um sistema de comunicação integrada
Importante salientar que o Centro de Governo – CG, diante de seus inúmeros benefícios, poderá ser criado por meio de uma única instituição ou um grupo de instituições com o condão de articular demandas e processos, além de fornecer apoio às decisões do chefe do poder executivo.
2.2.2 - MAPA ESTRATÉGICO: FERRAMENTA DE GESTÃO PARA BOAS E MELHORES PRÁTICAS DE GOVERNANÇA
A administração de qualquer ente público ou privado precisa estar estabelecida em uma representação gráfica que apresente a estratégia almejada, a qual evidencia os desafios que precisarão ser superados para a concretização da missão e da visão de futuro do país.
Por essa razão, para ter uma visão sistêmica e holística organizacional, constrói-se um mapa estratégico, que é o instrumento adequado para unificar os objetivos de maneira clara, que direcionam todos os atores à ação, permitindo que os planos sejam colocados em prática mais rapidamente, a partir de um único documento que explica o que deve ser feito e por quê. Trata-se de uma ferramenta importantíssima à gestão para indicar aos gestores qual trajeto devem seguir, uma vez que há o desejo de toda população que o planejamento se torne uma realidade.
Os mapas estratégicos permitem uma apresentação clara, esquematizada, mais simplificada e compreensível dos pontos táticos, processuais e sistêmicos a serem alcançados. Por isso, a elaboração do mapa estratégico tem a capacidade de nortear os gestores públicos rumo aos avanços necessários para o alcance dos resultados almejados.
Como exemplo, apresentamos o Mapa Estratégico elaborado pelo Governo de Pernambuco do período de 2012-2015. Veja:
Fonte: Governo do Estado de Pernambuco (2013ª).
As secretarias e os ministérios se ocupam com a atuação setorial do poder público, já o Centro de Governo - CG atua de forma integral e holística, visto que será responsável por verificar a totalidade da ação governamental para assegurar coerência e coesão às diversas iniciativas propostas pelo governo eleito.
Há políticas nacionais de grande relevância, porém, para sua implementação, elas precisam estar voltadas ao território.
Com os Centros de Governo, conseguimos trabalhar a Governança em multinível reconhecendo as escolhas específicas que sejam baseadas em métricas, evidências e índices para fazer com que os agentes públicos atuem diretamente em um dado problema que requer um cuidado e olhar mais apurado. Customizam-se, assim, mecanismos de governança voltados ao território em instrumentos gerais, “falando a mesma língua”, produzindo foco aprimorado nas medidas a serem realizadas para efetivar as ações governamentais na União, nos Estados, nos Municípios e no Distrito Federal.
Ressalta-se, ainda, que o centro de governo é um órgão vivo, que será constantemente aprimorado conforme os avanços do mercado global e da sociedade no qual está inserido.