1. Direito Disciplinar: a demorada aplicação no ambiente de empregados públicos
A Controladoria-Geral da União (CGU) tenta, há anos, colocar ordem no sistema de controle da disciplina de servidores e empregados públicos. Valeu-se, para tanto, especialmente a partir de 2015, de diversos normativos orientando os procedimentos a serem adotados nas sindicâncias e nos processos disciplinares e interpretando a Lei de regência federal (Lei nº 8.112/90) que é um labirinto de difícil saída. Com base nesse texto, é verdade, nenhuma comissão encarregada do apuratório é capaz de levar a cabo a sua tarefa. Não é uma lei, é uma armadilha.
A CGU, então, trouxe luz. Periodicamente atualiza um manual que apresenta solidez de conceitos e consolida referências esparsas, recolhidas da jurisprudência, da doutrina e da legislação supletiva com aplicação nos expedientes disciplinares. Pode-se dizer que, em comparativo com o quadro que se via nos anos 1990, houve um considerável avanço na qualidade técnica das instruções, permanecendo, todavia, aqui ou ali, as distorções que se devem mais à teimosia de alguns agentes despreparados do que à falta de orientação do órgão controlador.
Superada consideravelmente essa fase de assistência ao meio estatutário, a CGU voltou os olhos para os empregados públicos. A Instrução Normativa nº 14, de 14 de novembro de 2018, fincou as bases da padronização das corregedorias e dos expedientes de controle nas empresas públicas e sociedades de economia mista. Muitas dessas instituições confundem controle disciplinar com serviço de auditoria; os profissionais, ainda que probos e dedicados, não possuem familiaridade com os princípios da ciência especializada; os próprios corregedores não recebem os recursos materiais, logísticos e humanos e, embora qualificados para as atribuições dos seus cargos de origem, desconhecem a amplitude da matéria sobre a qual passarão a tratar.
Tendo transitado já considerável tempo, empresas públicas e sociedades de economia mista mantêm, em regra, sistemas atrasados e disformes. Algumas entidades até tentaram se adequar à IN nº 14, mas, sem uma assistência especializada, criaram monstrengos que tanto desafinam em relação à orientação superior, quanto não atendem a finalidade científica do controle da disciplina.
Pode-se assinalar que, enquanto não houver regulamentação interna eficaz, a partir da bússola da CGU, as chamadas estatais continuarão a desperdiçar recursos públicos com procedimentos ou desnecessários, ou inócuos, ou sem segurança jurídica, a saber:
Desnecessários porque modernamente há meios alternativos de resolução de ocorrências disciplinares, muitos deles produtos de estudos e colaborações do autor, dentre os quais o ajustamento de conduta e as câmaras de mediação e conciliação de incidentes funcionais.
Inócuos porque não atingem a finalidade do controle da disciplina, que é melhorar o funcionário e melhorar o serviço. São recursos utilizados pela burocracia inútil para aquilo que, no meio desportivo, se conhece vulgarmente por cumprir tabela.
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Sem segurança jurídica significa agir sem metodologia científica e à margem das diversas placas indicativas dos procedimentos, muitas delas oriundas do Código Penal (especialmente princípios), do Código de Processo Penal (a parte operacional da prova) e do Código de Processo Civil (matriz de todos os processos). Agindo sem a proteção legal, as instituições enveredam por aventuras jurídicas que, por vezes, levam a longos e onerosos processos judiciais.
2. Corregedorias seccionais
À luz das instruções da CGU, as empresas públicas e sociedades de economia mista devem organizar as respectivas corregedorias seccionais, o que não se limita a uma placa de identificação na porta de um setor dentro da instituição. Uma corregedoria, como tal, tem de ser organizada de forma a cumprir a missão nos parâmetros da eficiência.
Qual é a organização física? Há corregedores adjuntos? Como se forma uma comissão permanente? Eis algumas questões que não podem ser tratadas ao improviso.
Veja-se que a CGU determina para esses setores:
Coordenar (centralizar) as atividades correcionais isso significa que corregedor não pratica ato processual de instrução.
Supervisionar as atividades correcionais e processos em andamento traz a obrigação de verificar a correção do método utilizado pelas comissões e fazer a chamada de ordem quando houver ação temerária.
Atualizar a CGU quanto aos processos em curso o que não deve ser confundido em transformar a corregedoria em uma linha de produção de processos para atender estatística.
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Sugerir medidas de aprimoramento para o melhor funcionamento do sistema correcional imagina-se que a CGU pensou que, a partir das experiências de campo, nas rotinas do controle, podem advir ideias para racionalizar o sistema com recursos alternativos que atendam a finalidade. O direito, afinal, é uma ciência em movimento.
Os corregedores, em particular, devem ter o mapa dos clientes preferenciais da atividade sancionadora, que são os indivíduos com debilidade de caráter, com inabilidade funcional ou com inapetência laboral. Na primeira classificação estão os narcisistas destrutivos, criativos no assédio moral, e os psicopatas institucionais, manipuladores, mentirosos e capazes de tudo pelo poder. Na inabilidade funcional têm-se os empregados que, não obstante os recursos materiais e de treinamento, não se mostram profissionalmente capazes para o cumprimento das suas tarefas. Por fim, como inapetentes estão aqueles que, mesmo sendo simpáticos e pessoas de boa relação, nada produzem durante o expediente; o ambiente de trabalho é espaço para divertirem-se e divertirem os outros.
Em qualquer ambiente de trabalho, como na vida, há ocorrências que fogem do padrão. Muitas vezes são erros de interpretação de normas ou mal-entendidos entre duas ou mais pessoas, sem que os envolvidos tenham intenção escusa. Há danos acidentais; há fatos que, vistos de longe, podem sugerir infração disciplinar, mas ao serem observados com lupa, é algo insignificante, sem abalo à ordem interna ou sem repercussão jurídica. Pode-se, ainda incluir, os episódios clínicos de natureza física ou mental. A psiquiatria disponibiliza uma lista de enfermidades de diagnóstico moderno; e é sabido que empregados acometidos de hipertensão arterial ou fibromialgia ou têm limitações ou reações inesperadas.
Enfim, nesse cenário:
Para o débil de caráter, a sanção.
Para o erro ou incidente sem repercussão, a correção.
Para o doente, o tratamento.
Como os empregados públicos não possuem anatomia, fisiologia ou conexões cerebrais diferentes, aquilo que acontece na vida das pessoas em geral também pode ocorrer com trabalhadores. Estar à frente de uma corregedoria é conhecer esse complexo universo humano, com as suas variáveis. O corregedor não é o operador de uma máquina; ele trabalha com indivíduos nas suas fraquezas ou potencialidades.
3. Juízo de admissibilidade
Enuncia a Instrução da CGU:
Art. 3º A atividade correcional deve ser desenvolvida preferencialmente por unidade constituída para este fim, a qual possua atribuição para:
I - realizar juízo de admissibilidade;
(...)
Significa que o titular da corregedoria precisa ter discernimento técnico sobre os seguintes pontos:
É infração disciplinar?
Há possibilidade de resolução por meio alternativo?
O fato se resume a dano culposo?
Tem relevância jurídica ou causou abalo à ordem interna?
Há causa de extinção de punibilidade?
Há causa de inimputabilidade do agente?
É vedado ao corregedor inaugurar uma ação disciplinar por mera formalidade; é proibido fazê-lo quando há recurso menos oneroso ou de maior resultado que não seja a sanção. Continua em vigor o Decreto-Lei nº 200/67:
Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.
Como todos os setores do serviço público, a corregedoria deve ser ambiente da inteligência. Não pode sacrificar a razoabilidade para enveredar por trilhas de escuridão ou caminhos de lama.
4. Procedimentos previstos na norma
A Instrução Normativa elenca:
Art. 5º São procedimentos correcionais investigativos:
I - a investigação preliminar (IP);
II - a sindicância investigativa (SINVE);
III - a sindicância patrimonial (SINPA).
Art. 6° São procedimentos correcionais acusatórios:
I - a sindicância acusatória (SINAC);
II - o processo administrativo disciplinar (PAD);
III - o processo administrativo disciplinar sumário;
(...)
VI - o processo administrativo sancionador relativo aos empregados públicos das empresas públicas e sociedades de economia mista (PAS);
(...)
A questão reside no como fazer. As instituições precisam de Regimento Interno com o fluxograma desses procedimentos. O passo a passo de uma investigação (sindicância), o como executar cada ato de instrução (no processo disciplinar). Disso advêm:
Qual a diferença entre sindicância e processo?
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Como se faz o juízo de admissibilidade?
Como se compõem comissão?
Como a corregedoria age no caso de substituição de membro?
Como são distribuídas as tarefas entre os membros?
Qual é o papel da secretaria da comissão?
Qual é a ordem das provas?
Quais as formalidades exigidas para que a prova tenha validade jurídica?
Quais são os critérios para atribuir ou retirar o valor da prova (testemunhal, documental, pericial, etc.)?
Qual é o sentido do interrogatório? Em quantas partes se divide? Quais são exigências legais para a firmeza do ato?
Quais são as prerrogativas da defesa?
Qual é a diferença entre o contraditório e a ampla defesa?
Eis um breve levantamento de situações sensíveis que devem ser postas em regulamento interno. Mas, ao se fazer isso, é crucial que se tenha a qualidade técnica. Partindo da sabedoria popular de que papel aceita tudo, o teclado do computador aceita qualquer aberração que ali for digitada. Logo, se os gestores não levarem a sério a implantação do sistema, destoam do comando da Controladoria-Geral da União e, pior, deixam de cumprir a obrigação de controlar a disciplina que é base de qualquer organização, civil, militar ou corporativa.
Leve-se em consideração o disposto na IN nº 14/2018 ao, no art. 3º, VI, atribuir como obrigação da corregedoria seccional: capacitar e orientar tecnicamente os membros de comissão. Para isso, precisa do apoio das estruturas superiores da administração, a fim de que a estatal tenha um fluxograma lógico e um Regimento Interno das Comissões, com a forma dos atos processuais e respectivas fundamentações. É isso o que dá segurança, padroniza as ações, facilita o controle (inclusiva a compreensão no ambiente judicial) e se põe à altura da importância da instituição pública.
Ainda que pareça o elementar, a norma editada pela CGU expõe:
Art. 45. A apuração da infração disciplinar cometida por empregado público de empresa pública ou de sociedade de economia mista se dará por procedimento previsto em norma regulamentar interna, observados os princípios do contraditório e da ampla defesa.
Parágrafo único. Inexistindo normativo interno que estabeleça o rito processual, admite-se a adoção, no que couber, dos procedimentos disciplinares contraditórios previstos na Lei n° 8.112, de 1990.
(Grifamos)
É patente a necessidade da norma interna (produzida com técnica); o emprego subsidiário da lei de regência os para servidores públicos civis é indicação inservível, uma vez que nem com o auxílio da paranormalidade é possível dar efetividade a uma sindicância ou a um processo disciplinar sob a única orientação desse texto.
A atividade correcional e a atuação das comissões disciplinares exigem o conhecimento das seguintes referências:
Norma de regência IN nº 14/2018
Referência extensiva: Lei nº 8.112/90
Lei do Processo Administrativo Lei nº 9.784?99
Normas internas de corregedoria
Princípios de Direito Disciplinar
Princípios de Direito Administrativo
Código de Processo Penal (prova)
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Código Penal (principalmente princípios)
Código de Processo Civil (matriz)
Código Civil (conceitos, responsabilidade)
Jurisprudência
Equidade
Princípios gerais do direito
5. Conclusão
Esse texto teve a pretensão de chamar à ordem o profissionalismo. Empresas públicas e sociedades de economia mista não podem nem se omitir nos casos de indisciplina, nem agir de forma temerária. Assistem-se, todavia, reações administrativas em grandes corporações que fazem rir o proprietário da mercearia da esquina. Este, guiado pelo bom senso, é capaz de tomar providências de maior razoabilidade e maior eficiência do que a administração o faz em grandes estruturas, nas quais os incidentes entram em emaranhados de despachos inúteis e encaminhamentos equivocados.
Urge que essas entidades se organizam. Mas vale um chamado à razão: não copiem! É corriqueiro, no afã de atender à CGU, a empresa copiar um modelo que outro extraiu da Internet e, assim, os enganos e atrocidades legais se alastram como fogo morro acima. De outra ponta, quando muda o gerenciamento da entidade, muda o corregedor, mudam-se os valores e tudo o que foi feito é destruído para se começar do zero. A racionalidade não esquenta a cama nas repartições públicas.