RESUMO: O objeto do processo quanto à pretensão é aquilo que compõe a causa de pedir e o pedido. O objeto do processo quanto ao resultado é a sentença. Os efeitos da sentença podem ser principais e secundários. São efeitos principais: efeito declaratório, constitutivo, mandamental, executório ou executivo lato sensu e condenatório (de obrigação de fazer ou não fazer, de pagar e de dar coisa certa ou incerta ou entregar coisa).
Palavras-chave: Objeto quanto à pretensão. Objeto quanto ao resultado. Ação Popular. Ação Civil Pública. Improbidade Administrativa.
1. INTRODUÇÃO
O objeto do processo quanto à pretensão é aquilo que compõe a causa de pedir e o pedido. A causa de pedir são os fatos e os fundamentos do pedido. O pedido é uma solicitação de pronunciamento judicial em relação a dado bem da vida, mais a identificação desse bem. O objeto do processo quanto ao resultado é a sentença.
Segundo Dias (2021, Sentença no Processo Coletivo), os efeitos da sentença são circunstâncias e situações práticas que advêm do momento em que o ato jurídico adquire eficácia. Os efeitos da sentença são principais e acessórios. São efeitos principais: efeito declaratório, constitutivo, mandamental, executório ou executivo lato sensu e condenatório (de obrigação de fazer ou não fazer, de pagar e de dar coisa certa ou incerta ou entregar coisa).
Segundo Dias (2021, Sentença no Processo Coletivo), são efeitos acessórios: liquidação, execução, cumprimento provisório ou definitivo, correção monetária, honorários advocatícios, honorários do perito, custas e despesas processuais, juros de mora e compensatórios, multa de qualquer espécie, hipoteca judiciária, cancelamento de registro, penhoras, hipotecas, escrituras, inserção no SERASA, SPC, CADIN, etc. São chamados de acessórios porque dependem do principal. Não existe efeito acessório sem previsão legal.
2. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
A criação da ação por improbidade administrativa se deu na Constituição Federal de 1988 através dos parágrafos 4º e 5º do art. 37.
O § 4º apresenta efeitos da sentença quanto ao resultado: a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário. São apenas exemplificativos, podendo a lei ter outros efeitos. O § 5º diz que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.
A responsabilidade por improbidade não se encaixa no âmbito penal, pois este implica em restrição de liberdade. Na improbidade administrativa não há restrição de liberdade, mas há perda de direitos, que são responsabilidades civis lato sensu de efeitos sancionatórios, não reparatório, nem declaratório, nem constitutivo e nem condenatório.de obrigação de pagar, de fazer ou deixar de fazer ou de entregar coisa certa ou incerta.
Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei da Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 02/06/1992), ressalvados tipos previstos em leis especiais.
Na improbidade administrativa, a responsabilidade é judicial sancionatória. As regras devem ser do direito sancionador e não das obrigações do campo civil. A responsabilidade de pessoa física é sempre subjetiva, mas a de pessoa jurídica é objetiva e não penal, mas civil lato sensu:
2.1 Objeto quanto à pretensão.
Na improbidade administrativa, a causa de pedir é sempre o cometimento do ato de improbidade e o pedido é variável.
Este objeto está tratado no CAPÍTULO II Dos Atos de Improbidade Administrativa, nas seções I a III, nos artigos 9º, 10 e 11.
2.1.1 Atos que importam enriquecimento ilícito art. 9º.
A cabeça do art. 9º define, de forma genérica, juridicamente o elemento objetivo do tipo. É importante observar que o tipo genérico exige enriquecimento ilícito, mas não obriga que aconteça prejuízos ao erário, embora, em alguns casos, isso possa acontecer, como nos incisos II e III.
É importante destacar que ninguém responde por um ato de improbidade administrativa só por enriquecer ilicitamente. São necessários os seguintes requisitos: 1º - o ato esteja tipificado em um dos incisos do art. 9º; 2º - o ato seja realizado com dolo, com o fim de enriquecer ilicitamente e o ato seja devidamente comprovado e 3º - que se tenha auferido qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º da Lei de Improbidade Administrativa.
Cada hipótese de improbidade precisa se encaixar na cabeça do art. 9º juntamente com cada um dos incisos, ou seja, é preciso fazer a subsunção da norma ao fato. Cada um dos doze incisos especifica uma conduta proibida através de um ou mais verbos nucleares que caracterizam o tipo objetivo.
A título de exemplos: o inciso II trata, por exemplo, de um agente público escolher alguém para fazer o contrato sem ser através de licitação, para alugar um imóvel, para comprar terreno para construir imóvel; no inciso VIII, os verbos nucleares que caracterizam o tipo objetivo são aceitar e exercer, tratando-se, portanto, de tipo de conduta de conteúdo variado. Ainda que o agente pratique, de forma cumulada, as duas condutas descritas nos verbos nucleares, pratica um só ato de improbidade administrativa. Aqui há um conflito do interesse público com o interesse do particular, sendo aquele prejudicado pelo próprio agente público que deveria defendê-lo; e, pelo inciso IX, comete ato de improbidade administrativa, por exemplo, o agente público que receber uma quantia em dinheiro para liberar verba pública para construção de uma obra pública.
2.1.2 Atos que causam prejuízo ao erário art. 10.
A cabeça do art. 10 define, de forma genérica, juridicamente o elemento objetivo do tipo. É importante observar que o tipo genérico obriga que aconteça, efetiva e comprovadamente, prejuízos ao erário, mas não enriquecimento ilícito.
A importância dessa definição está no enquadramento da improbidade: se alguém obtiver, ou não, vantagem e causar prejuízo ao erário responde por este artigo; se obtiver vantagem e não causar prejuízo ao erário (ressalvados os incisos II e III do art. 9º) responde pelo art. 9º.
É preciso combinar a cabeça do art. 10 com cada um dos seus incisos para que seja caracterizada a improbidade administrativa. As condutas proibidas estão descritas nos incisos de I a XXII, à exceção do XXI que foi revogado.
São condutas proibidas por caracterizarem atos de improbidade administrativa, os contidos nos incisos I a XXI, entre os quais citamos como exemplos: IV - permitir ou facilitar a alienação de um prédio das entidades do art. 1º por preço inferior ao de mercado; VII - conceder isenção de IPTU sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis e, XXII - conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003.
Para configurar a hipótese de improbidade administrativa do art. 10 por quebra de formalidades legais ou regulamentares que não implicar perda patrimonial efetiva, é preciso que tenha havido o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1º desta Lei (§ 1º). A mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica só caracterizará a improbidade administrativa se comprovado o dolo praticado com essa finalidade. Por exemplo, a demora na liberação da verba sem dolo, causa prejuízo, mas não caracteriza improbidade (§ 2º)
2.1.3 Atos que atentam contra os princípios da administração pública art. 11.
A cabeça do art. 11 define, de forma genérica, juridicamente o elemento objetivo do tipo. É importante observar que o tipo genérico nem exige ocorrência de enriquecimento ilícito e nem prejuízo ao erário, mas só o atentado contra os princípios da administração pública. As condutas proibidas estão descritas nos incisos de I a XII, à exceção dos incisos revogados I, II, IX e X.
São condutas proibidas por caracterizarem atos de improbidade administrativa, os contidos nos incisos I a XII, entre os quais citamos por exemplos: III - alguém que exerce cargo público na Receita Federal, nos bancos públicos não pode dar informações se não tiverem sido publicizadas, sob pena de se enquadrar na tipicidade desse artigo. Pode não causar prejuízo, mas viola o princípio da honestidade, da lealdade com o poder público, e da imparcialidade e da legalidade; V - a conduta proibida, por exemplo, é chamar um candidato aprovado em 20º lugar sem ter chamado o aprovado em 5º lugar, e, XII - trata da propaganda institucional que as entidades do direito público podem fazer. A propaganda é permitida se for para informar a sociedade das atividades que estão sendo feitas, mas a autopromoção é proibida.se às custas do erário público. É proibido propaganda com nome do político anunciando que ele doou uma ambulância por exemplo. A propaganda institucional deve ser para atender o interesse público.
Pelo § 1º, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. Aqui o fim de obter proveito e benefício não é patrimonial, mas de outra ordem, como por exemplo, vantagens eleitorais. O § 2º estende a aplicação do § 1º a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei. O § 3º diz que, para concluir pela tipicidade da conduta neste artigo é necessário demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas. Embora o § 4º exija lesividade relevante do ato de improbidade ao bem jurídico tutelado para ser passível de sancionamento, não exige reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos. No entanto, é preciso que a violação aos princípios, às regras legais e à ordem jurídica esteja muito bem configurada. O bem jurídico tutelado aqui não é a parte patrimonial, financeira, mas os valores principiológicos. Pelo § 5º, para que a nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, é necessária a existência do dolo com finalidade ilícita por parte do agente. Se a nomeação estiver de acordo com o que a legislação prevê, não há improbidade administrativa.
2.2 Objeto quanto ao resultado (efeitos da sentença) art. 12
A cabeça do artigo 12 indica o princípio da proporcionalidade e mostra a reponsabilidade por improbidade administrativa, que é independente das demais responsabilidades: penal, civil e administrativa.
Os efeitos da sentença na improbidade administrativa dizem respeito à obrigação de pagar a indenização do dano causado, de devolver o que foi ilicitamente obtido, efeito da sentença no campo sancionatório e patrimonial (multa). A reparação do dano é indenização (efeito da sentença na obrigação de pagar), a devolução do valor ou da coisa é obrigação de entregar, de devolver e a multa é uma sanção patrimonial.
Há também as sanções de perda de direito, que fogem da regra dos efeitos clássicos da sentença. São sanções: perda da função pública (perda de direito), suspensão dos direitos políticos (restrição de direitos), proibição de contratar com o poder público (restrição de direitos), não receber benefícios fiscais ou creditícios (restrição de direitos).
2.2.1 Efeitos da sentença nos atos importam enriquecimento ilícito art. 12.
São seis os efeitos da sentença nesse caso: do caput do art. 12: 1 - ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo e do inciso I do art. 12: 2 - perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio; 3 - perda da função pública; 4 - suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos; 5 - pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial; 6 - proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos.
O ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, é efeito de obrigação de pagar, a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio é efeito de obrigação de devolver, a perda da função pública é efeito de perda de direitos, a suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos é efeito de restrição de direitos, o pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial é efeito sancionatório patrimonial e a proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios é efeito de restrição de direitos.
Pelo §1º do art. 12, a perda da função pública só se dá em relação àquela função pública em que o agente praticou o ato de improbidade, podendo o magistrado, em relação ao inciso aqui abordado, e em caráter excepcional, estendê-la aos demais vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração. Quando o agente está exercendo uma função de cargo comissionado, sendo servidor em uma outra categoria da administração pública, se cometer ato de improbidade, só perde o cargo no qual cometeu a improbidade. Os parágrafos 2º ao 10 do art. 12 aplicam-se igualmente aos incisos I, II e III do mesmo artigo. Pelo § 2º do art. 12, a multa pode ser aumentada até o dobro, se o juiz considerar que, em virtude da situação econômica do réu, o valor calculado na forma dos incisos I, II e III do caput deste artigo é ineficaz para reprovação e prevenção do ato de improbidade. O § 3º diz respeito ao princípio universal de perpetuação da pessoa jurídica. Quando se trata de sanção contra pessoa jurídica, no mundo inteiro, preserva-se a empresa, a pessoa jurídica. O objetivo do § 4º é o mesmo do § 3º, ou seja, preservar a pessoa jurídica. Se foi sancionado no âmbito da Justiça Federal, fica sancionado com a proibição de contratar com entes públicos federais, mas, de acordo com o § 4º, a proibição pode se estender para outro ente público. A regra é que a sanção seja aplicada só em referência ao ente contra o qual se praticou a improbidade administrativa. O § 5º trata de atos de menor ofensa aos bens jurídicos tutelados. Para qualquer hipótese de improbidade administrativa, seja do art. 9º, 10 ou 11, quando for de menor potencial ofensivo ao bem jurídico tutelado (moralidade, probidade administrativa.) as sanções podem se limitar apenas às questões patrimoniais: as multas (nos três artigos), a reparação do dano e a devolução de valores (10 e 11). O § 6º trata do bis in idem das execuções. Havendo processo por improbidade, processo de ação penal e processo administrativo para apurar o mesmo fato, só pode haver reparação do dano por um dos processos. O § 7º trata do bis in idem entre a improbidade administrativa e as outras ações de responsabilidade das empresas contra atos ilegais contra a administração pública. Se a empresa foi sancionada na improbidade, não responde a mesma sanção na responsabilidade das empresas contra o poder público e vice-versa. O objetivo do § 8º é poder ficar sabendo se a pessoa jurídica sofreu sanção de uma lei ou de outra para saber se a empresa já sofreu sanção ou se já reparou alguma, para não haver sanção pelos mesmos fatos. O § 9º (As sanções previstas neste artigo somente poderão ser executadas após o trânsito em julgado da sentença condenatória) se choca com o que está escrito na Lei da Ficha Limpa. Na lei da ficha limpa, a suspensão dos direitos políticos pode se dar em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado (art. 1º, inciso I, alínea l).
Como a lei da ficha limpa é especial, de hierarquia superior, provavelmente a jurisprudência deve substituir o § 9º, do art. 12 da Lei da Improbidade Administrativa pela alínea l, do inciso I, do art. 1º, da lei da ficha limpa. Os outros efeitos da sanção só poderão se concretizar e executados após o trânsito em julgado da sentença ou do acórdão.
Com a lei da ficha limpa, além de ser sancionado na suspensão dos direitos políticos na ação de improbidade administrativa ou em uma ação penal, pega-se mais oito anos de inelegibilidade após o cumprimento de até 14 anos da improbidade administrativa.
Com a inclusão do § 10 pela nº 14.230, de 2021, na contagem do prazo da sanção de suspensão dos direitos políticos, computar-se-á retroativamente o intervalo de tempo entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da sentença condenatória.
2.2.2 Efeitos da sentença nos atos que causam prejuízo ao erário art. 10.
São seis os efeitos da sentença nesse caso:
Do caput do art. 12: 1 - Ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo. Do inciso II do art. 12: 2 - Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância; 3 - Perda da função pública; 4 - Suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos; 5 - Pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano; 6 - Proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos.
São as mesmas sanções do inciso I, havendo diferença na gradação.
Pelo §1º do art. 12, a perda da função pública só se dá em relação àquela função pública em que o agente praticou o ato de improbidade.
Em relação ao inciso I, aqui, o limite máximo da suspensão dos direitos políticos é de 12 anos, lá é de 14 anos, aqui o valor da multa equivale o valor do dano, lá é equivalente ao valor do acréscimo patrimonial, aqui, o limite máximo da proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios é de doze anos, lá é quatorze anos.
Conclui-se, pelo parágrafo anterior, que as sanções deste inciso são menos graves que as do inciso I.
2.2.3 Efeitos da sentença nos atos que atentam contra os princípios da administração pública art. 11.
São três os efeitos da sentença nesse caso: do caput do art. 12: 1 - Ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo e do inciso III: 2 - Pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente; 3 - Proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos;
Em relação ao inciso II, aqui, o limite superior da multa é de vinte e quatro vezes o valor da remuneração percebida pelo agente, lá o valor da multa é equivalente ao valor do dano, aqui, o limite da proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios é de quatro anos, lá é de doze anos.
Conclui-se, pelo parágrafo anterior, que as sanções deste inciso III são menos graves que as do inciso II.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A ação por improbidade administrativa tem fundamento nos parágrafos 4º e 5º da CF/1988. Na ação de improbidade administrativa não há restrição de liberdade, mas há perda de direitos, que são responsabilidades civis lato sensu de efeitos sancionatórios. Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos artigos 9º (atos que importam enriquecimento ilícito), 10 (atos que causam prejuízo ao erário) e 11 (atos que atentam contra os princípios da administração pública) da Lei da Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 02/06/1992), ressalvados tipos previstos em leis especiais. Os atos de improbidade administrativa do art. 9º são os mais graves, seguidos pelos do art.10 e, por último, pelos do art. 11.
REFERÊNCIAS:
BRASIL. Congresso Nacional. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em junho/2022.
BRASIL. Congresso Nacional. Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992. Improbidade Administrativa. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm>. Acesso em junho/2022
BRASIL. Congresso Nacional. Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990. Inelegibilidade (Lei da Ficha Limpa). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp64.htm>. Acesso em junho/2022
DIAS, Francisco Barros. Sentença no Processo Coletivo. Natal, 2021. Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=XQ-TsDTHktQ>. Acesso em maio/2022.
DIAS, Francisco Barros. Improbidade Administrativa. Natal, 2019/2022. Disponível em: <https://youtu.be/_8da4sBpj8I?t=42>, <https://youtu.be/hVBOPqTrc1M?t=9>, <https://youtu.be/6MAiq48fc0g?t=56>, <https://youtu.be/HPa1XrYFGxQ?t=128>,<https://youtu.be/_GhBKoE9RgA?t=2469>. Acesso em junho/2022.