III – Estrutura administrativa interna. Composição e atribuições.
As Comissões Parlamentares de Inquérito, durante o período em que exercerem suas atividades (a CPI se insere na categoria de "Comissão Temporária", haja vista ser instalada por tempo determinado), necessitam de uma estrutura administrativa, física e de pessoal, indispensável à operacionalização de suas atividades e diversa do quadro comum do Parlamento.
Ressalte-se tantas vezes quantas bastem, que a CPI, no exercício de suas prerrogativas constitucionais, não pode ser vista como mero órgão do Legislativo, devendo ser encarada como o próprio Legislativo no exercício de sua competência fiscalizadora (investigativa), de modo que todos os setores administrativos da Casa Legislativa devem estar ao seu dispor, para a consecução dos seus objetivos; todavia, é mister que se coloque um grupo específico de servidores à disposição da CPI, a fim de evitar entraves e percalços desnecessários, deixando claro, de logo, que a qualquer tempo a CPI poderá requisitar o apoio dos órgãos do Estado, que têm o dever de prestá-lo, a fim de atender a uma necessidade específica. Explica-se. É desnecessário que a CPI tenha um corpo permanente de auditores fiscais, postos à sua disposição desde o início do Inquérito Parlamentar, mas havendo necessidade, tais auditores poderão ser requisitados à Secretaria da Fazenda. Assim, preocupa-nos, tão-só, pesquisar a composição mínima do quadro de pessoal da CPI, sem prejuízo de que, no curso do procedimento, servidores públicos venham a ser requisitados.
Antes de discorrer sobre o corpo técnico, é bem de ver-se que a CPI precisa de uma estrutura física de apoio, consistente em uma sala ampla, onde se instalará a Secretaria Geral e demais órgãos auxiliares, pelo menos um computador e impressora, telefone e fax, fichários, arquivos, enfim, material de expediente, cuja enumeração, por despiciendo, deixa-se ao cargo do conhecimento geral. Em suma, a CPI deve ter condições físicas de trabalho, o que dificilmente se conseguirá sem o apoio irrestrito e incondicional da Mesa Diretora da Casa Legislativa, muito especialmente de sua 1.ª Secretaria. Superada a questão pertinente ao aspecto físico, passemos à análise mais detalhada do funcionamento interno da CPI.
A Comissão Parlamentar de Inquérito é presidida e composta exclusivamente por Parlamentares; tal afirmação soa desnecessária, até mesmo óbvia, mas é importante para deixar claro que os servidores que atuam por ocasião dos trabalhos da CPI não a integram de modo algum, apenas a auxiliam; o corpo de servidores não tem qualquer poder de decisão, sua função é executar ordens, no caso dos servidores administrativos, e prestar orientação jurídica, no caso dos Procuradores.
Assim, o primeiro órgão interno(17) da CPI é a Mesa, composta por todos os membros efetivos da Comissão, com direito a voto, e dirigida pelo Presidente, Vice-Presidente e Relator, aos quais compete a condução dos trabalhos; é a Mesa que detém o controle finalístico dos acontecimentos e decide acerca do fluir da instrução probatória que se desenlaça (Inquérito Parlamentar), por maioria relativa de votos(18).
Ao lado da Mesa, como órgão ancilar, coloca-se a Procuradoria Geral, composta por Procuradores do Poder Legislativo, nomeados em virtude de aprovação em concurso público, chamada em alguns Legislativos de Assessoria ou Consultoria Jurídica; o nome jurídico não é importante, o que releva considerar é que a este órgão incumbe prestar a assessoria jurídica dos atos da CPI, oralmente ou por escrito, sempre que provocado pelos Parlamentares; incumbe à Procuradoria, ainda, a produção de requerimentos e petições em geral, bem assim a defesa em Juízo dos atos da CPI, além da supervisão dos trabalhos dos demais órgãos internos da CPI (exceto a Mesa).
Ressalte-se que os pareceres da Procuradoria são opinativos, não têm o condão de limitar de modo algum a atuação dos Parlamentares, que podem agir de modo contrário ao parecer produzido ou mesmo sem consultar a Procuradoria, pautando-se exclusivamente pelo senso de conveniência e oportunidade político-administrativa da CPI.
A Procuradoria deverá acompanhar as sessões, inclusive as que se realizarem fora do espaço físico da Casa de Joaquim Nabuco, manifestando-se quando instada a fazê-lo pelos Parlamentares. Sempre que houver necessidade da Procuradoria, esta deverá ser requisitada, encaminhado-se um Procurador para assessorar o ato.
Subordinada à Mesa da CPI, está a Secretaria Geral, órgão de apoio administrativo, a quem incumbe controlar a entrada e saída de documentos, bem assim interligar a CPI ao mundo exterior, especialmente advogados e sociedade civil organizada, na medida em que requerimentos e demais comunicações à CPI far-se-ão mediante o protocolo da Secretaria Geral; são três os protocolos da Secretaria Geral: de correspondência; de documentos; de ofícios e mandados.
A Secretaria Geral está dividida em três setores:
- taquigrafia;
- elaboração de mandados e de ofícios;
- elaboração de Atas.
Cada um desses setores deve ser ocupado por uma pessoa diferente, a fim de garantir a ordem procedimental e observância da seqüência ordenada dos atos.
Todos os setores da Secretaria Geral se interligam com a Autuação, órgão responsável pela formação dos autos do Inquérito Parlamentar, cabendo-lhe juntar as peças, a partir da Ata de Instalação até o ato-fim, que é o Relatório. Seguem-se as atas das sessões, com as respectivas notas taquigráficas dos depoimentos e demais atos realizados por ocasião da audiência.
Documentos, Ofícios e Mandados devem ser anexados em separado, fazendo-se remissão nos autos, quando necessário; são os anexos.
Os autos seguem a ordem cronológica dos acontecimentos; os anexos devem ser organizados e numerados por caso (v.g., documentos da "Zona da Mata Sul", documentos da "Zona da Mata Norte" etc.).
O ato-fim do Inquérito Parlamentar é o Relatório, no qual se condensarão todas as conclusões da Comissão Parlamentar de Inquérito, propondo-se as medidas políticas, administrativas e legislativas cabíveis; além disso, poderão ser enviadas cópias dos autos e dos documentos ao Ministério Público e à Procuradoria Geral do Estado, a fim de apurar responsabilidades penais, civis e administrativas.
Cumpre acrescentar que há a possibilidade da expedição de Relatórios Parciais, que não se confundem com sub-relatórios. Explica-se. O Relatório Parcial é produzido pelo Relator, representando parte inalterável do Relatório Final, é dizer, o Relatório Parcial representa um adiantamento da opinião final e inalterável do Relator acerca de um ou mais pontos do Relatório Final; os sub-relatórios são produzidos por Deputados previamente designados como Sub-Relatores, acerca das matérias específicas que lhes foram atribuídas, servindo de subsídio para que o Relator elabore o Relatório Final; a opinião expressa no sub-relatório não constará necessariamente do Relatório Final, servindo apenas como mais um elemento de convicção do Relator, que pode levá-las em consideração ou não.
Este quadro mínimo permanecerá enquanto durar a CPI, devendo ficar em atividade, mesmo quando não estiver sendo realizada sessão, uma vez que a sociedade, como já foi dito, se comunica com a CPI através da Secretária Geral; segue, em anexo, organograma da Secretaria Geral.
IV – Audiências da CPI e sua operacionalização.
No item anterior, estabelecemos a composição mínima da estrutura administrativa da CPI, que funcionará de modo perene, até o final dos trabalhos da Comissão.
Todavia, impõe salientar que a estrutura da Secretaria Geral não pode ser utilizada integralmente nas audiências, a começar pelo fato de que estas nem sempre se realizam nas dependências da Assembléia Legislativa.
Logo, além da Secretaria Geral, é preciso compor um grupo que auxiliará os parlamentares durante as sessões; nada obsta que parte da estrutura da Secretaria Geral seja utilizada nas sessões.
Vejamos, pois, o funcionamento da CPI durante as sessões.
A Mesa permanece como órgão de cúpula, único com poder decisório no âmbito da CPI; a Procuradoria, de igual modo, permanece como órgão ancilar; frise-se que nas sessões os pareceres são, no mais das vezes, orais.
Como órgão de apoio, deverão ser colocados à disposição da CPI um digitador e um computador com impressora, a fim de digitar ofícios, mandados, requerimentos e outras peças produzidas na audiência.
Subordinados à Mesa estão funcionários para o cumprimento de diligências, tais como cumprimento de Mandados (papel melhor desempenhado por agentes policiais, que deverão ser requisitados à Secretaria de Defesa Social) e assessores legislativos, para interligar a Mesa e outros órgãos da Assembléia Legislativa (por exemplo, a 1.ª Secretaria), além de um funcionário para elaborar Mandados e Ofícios.
Veja-se que o número de pessoas durante as sessões deve ser o mínimo possível, a fim de evitar o tumulto, situação contraproducente; o ambiente de uma CPI atrai os mais diversos tipos de personagens, a maioria sem qualquer contribuição a dar ao êxito dos trabalhos. Manter a ordem é necessário.
Os assessores parlamentares farão a ligação entre a Mesa e os Gabinetes dos Parlamentares, a 1.ª Secretaria, o almoxarifado e quaisquer órgãos que se façam necessários.
Por fim, temos a taquigrafia e a elaboração de Ata, como órgãos necessários ao fluir da relação inquisitorial, durante as sessões.
O chamado "Disk Denúncia" não integra a CPI, na qualidade de órgão interno, mas é fonte preciosa de informações; deverá ser operado por técnicos treinados, repassando-se os dados à Secretaria Geral, via protocolo, após uma triagem das informações, a fim de não permitir que a CPI se torne instrumento de vinditas pessoais, assegurando-se o absoluto sigilo da fonte.
V – Conclusões.
As Comissões Parlamentares de Inquérito são compostas exclusivamente por membros do Poder Legislativo, representantes do Povo, legitimados que são a falar e agir em seu nome.
Os órgãos e agentes administrativos que atuam na CPI têm caráter auxiliar, não integram a Comissão, não titularizam os poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, não têm qualquer capacidade decisória no âmbito da CPI.
O papel da Procuradoria é consultivo, seus pareceres têm caráter meramente opinativo, não vinculando a decisão da Mesa; os Procuradores vinculam-se diretamente à Mesa, a quem assessoram juridicamente.
Todos os demais órgãos internos da CPI subordinam-se à Secretaria Geral, que por sua vez subordina-se à Mesa da CPI.
É o parecer, o qual submeto ao descortino da Autoridade Superior.
Recife, 15 de maio de 2000.
Agripino Alexandre dos Santos Filho
1. O princípio da separação de poderes, pensado por Monstequieu, diferencia-se das outras idéias de separação de poderes postas anteriormente por Aristóteles ("A Política") e Jonh Lock ("Segundo Tratado do Governo Civil"), porque vislumbra a divisão das tarefas estatais entre órgão distintos, autônomos e harmônicos entre si, que atuam segundo normas de lealdade institucional e mediante um sistema de freios e contrapesos ("cheks and balaces").
2. "Todo poder emana do Povo, que o exerce por meio de seus representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição" (Art. 1.º, parágrafo único, da CF).
3. O art. 36, da CF de 1934, inspirado na Constituição de Weimar, dispunha que "a Câmara dos Deputados criará comissões de inquérito sobre fatos determinados, sempre que o requerer a terça parte, pelo menos, de seus membros. Parágrafo único. Aplicam-se a tais inquéritos as normas do processo penal indicadas no Regimento Interno".
4. As Comissões Parlamentares de Inquérito são, por excelência, um instrumento político posto à disposição da minoria.
5. No plano administrativo, a CPI é uma projeção orgânica do Poder Legislativo, definida como órgão pelo próprio Regimento Interno desta Casa (art. 49, III, do Regimento Interno); contudo, ao exercer suas prerrogativas constitucionais, a CPI é mais que um simples órgão, é o próprio Poder Legislativo.
6. "Compete ao Supremo Tribunal Federal, e não a juízes singulares,conhecer, originariamente, do pedido de habeas-corpus em que se aponte, como autoridade coatora, qualquer das Câmaras Legislativas ou suas Comissões Parlamentares. São tais Comissões o próprio Poder Legislativo, que, por motivos de economia e eficiência de trabalho, funciona com reduzido número de membros. No encargo que lhe esta afeto, a Comissão de Inquérito e tão prestigiosa como o Congresso. Tão soberana como este, dentro dos preceitos constitucionais". (STF in RHC n.º 32678. Relator Ministro Mário Guimarães).
7. O requerimento deve ser dirigido ao Presidente da ALEPE, que poderá indeferi-lo, se em desacordo com a Constituição Estadual ou o Regimento Interno, cabendo recurso dessa decisão para o Plenário, nos termos do art. 97, § 2.º e 3.º do Regimento Interno da ALEPE.
8. Na precisa dicção regimental, "fato determinado" é o "acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, econômica e social do Estado, que estiver devidamente caracterizado no requerimento" (art. 97, § 1.º, do Regimento Interno da ALEPE).
9. Cada legislatura tem a duração de 04 (quatro anos), consoante o disposto no art. 44, parágrafo único, da Constituição Federal.
10. "O delito de falso testemunho consuma-se no instante em que a pessoa chamada a depor em processo judicial, policial ou administrativo, ou em juízo arbitral, faz afirmação falsa, nega ou cala a verdade sobre fato juridicamente relevante. Encerrado o depoimento, o crime está aperfeiçoado, independente de qualquer indagação a respeito da possível influência que ele venha a ter no desfecho da causa em que foi prestado" (in RT 553/346. No mesmo sentido: RT 517/285, RT 531/294, RT 572/314).
11. Julio Fabbrini Mirabete in "Código de Processo Penal Interpretado", 5ª Edição, Editora Atlas, pág. 292.
12. Tribunal de Alçada do Rio Grande do Sul: "A determinação do juiz, autorizando a busca domiciliar e apreensão de objetos vinculados a fato criminoso, afasta a garantia constitucional da inviolabilidade, autorizando o ingresso e a busca independentemente do consentimento do morador. Mesmo que a coisa buscada seja determinada, e os executores devam limitar-se ao estritamente necessário para que a diligência se efetue, não há proibição legal de que sejam apreendidos outros objetos que constituam o corpo de delito de infração penal, pois o desaparecimento de provas precisa ser evitado" ( in "Código de Processo Penal Interpretado", 5.ª edição, Editora Atlas, pág. 317).
13. A propósito, o STF já decidiu que a comissão pode, em princípio, determinar buscas e apreensões, sem o que essas medidas poderiam tornar-se inócuas e quando viessem a ser executadas cairiam no vazio. Prudência, moderação e adequação recomendáveis nessa matéria, que pode constituir o "punctum dollens" da comissão parlamentar de inquérito no exercício de seus poderes, que, entretanto, devem ser exercidos, sob pena da investigação tornar-se ilusória e destituída de qualquer sentido útil (in HC-71039/RJ, Relator Ministro PAULO BROSSARD).
14. (Dispõe sobre a política e as instituições monetárias, bancárias e creditícias, cria o Conselho Nacional e dá outras providências).
15. A Professora Ada Pellegrine Grinover leciona que "é cediço na doutrina constitucional moderna, que as liberdades públicas não podem ser entendidas em sentido absoluto, em face da natural restrição resultante do princípio da convivência das liberdades, pelo que não se permite que qualquer delas seja exercida de modo danoso à ordem pública e às liberdades alheias".
16. O Regimento Interno da Assembléia Legislativa do Estado de Pernambuco trata do tema através do art. 99, incisos I a V, cuja transcrição olvida-se, por redundante.
17. O termo "órgão interno" deve ser recebido com reservas. Quando se diz órgão interno, pretende-se apenas e tão-somente distingui-lo dos demais órgãos do Estado, porventura requisitados para apoiar a CPI, que não atuam sempre com a Comissão, por isso chamados de externos. Mas a CPI é composta apenas por Parlamentares, titulares ou suplentes (estes nas faltas e impedimentos), os demais agentes públicos são meros auxiliares.
18. "Art. 47. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria de votos, presente a maioria absoluta de seus membros" (Constituição Federal).