4.Propostas de Mudanças Legislativas
Destaca-se, do analisado nos capítulos 2 e 3, as seguintes situações:
- O acúmulo de poder do administrador eleitoral leva a situações em que a fiscalização do voto eletrônico acaba dificultada e, por vezes, inviabilizada;
- A fiscalização do voto eletrônico demanda especialistas e é bastante custosa. Não há verba no Orçamento da União para sustentar financeiramente esta tarefa essencial ao processo democrático;
- Devido aos custos e dificuldades inerentes, os Partidos Políticos, a OAB e o Ministério Público, não têm conseguido se habilitar de forma adequada para fiscalizar a integridade dos programas de computador usados nas eleições;
- O Registro Digital do Voto, criado pela lei 10.740/03, não atende critérios mínimos necessários a uma auditoria eficaz da apuração eletrônica dos votos e ainda ampliou os risco de violação dos votos;
- A lei eleitoral não estabelece nenhuma sistemática de auditoria automática da apuração eletrônica de votos, ficando os fiscais dependentes da boa vontade do administrador para poder atuar nesta área.
- A falta de foto do eleitor no Título Eleitoral facilita diversas modalidades de fraude na votação e a identificação biométrica do eleitor não as resolve por completo.
- A identificação do eleitor pela digitação do número do seu título na mesma máquina em que o voto é digitado abre a possibilidade de violação sistemática do voto por software malicioso.
Já existem diversos projetos de lei sobre voto eletrônico em tramitação na Câmara Federal dos quais destaca-se os seguintes: PL 5022/05, PL 5057/05 e o PL 970/07, que procuram corrigir algumas destas situações acima descritas.
A seguir, são analisados estes três projetos e são sugeridas alterações e complementações.
4.1 Distribuição de Poderes
Segundo a Constituição Federal, o estabelecimento de competências dentro do processo eleitoral deveria ser regulado por lei complementar, mas como tal lei ainda não foi criada, acaba sendo regulado pelo antigo Código Eleitoral de 1965, que é lei ordinária.
Assim, para corrigir o problema do acúmulo de poderes do administrador eleitoral sobre a transparência do voto eletrônico, dever-se-ia editar uma lei complementar inteiramente nova onde, sensatamente, os poderes de normatizar a fiscalização eleitoral ficasse fora das mãos do próprio administrador eleitoral.
O Projeto de Lei PL 5057/05 do Dep. Severiano Alves e cujo relator atual é o Dep. Vital do Rego Filho, relator da Subcomissão Especial de Segurança do Voto Eletrônico, trata deste problema alterando o Código Eleitoral para estabelecer a competência sobre a regulamentação da automação do voto e da sua fiscalização, pela criação de uma Comissão de Automação Eleitoral no Congresso Nacional.
Segundo o PL 5057/05, caberia à Comissão de Automação Eleitoral do Congresso Nacional estabelecer, com exclusividade:
I-a documentação, impressa e digital, a ser produzida pelo sistema automatizado de votação e de totalização dos votos, para efeito de auditoria e fiscalização externa.
II-a forma de se assegurar o sigilo do voto nas máquinas de votar que não possam atender ao disposto no Art. 103 do Código Eleitoral.
A idéia embutida no PL 5057/05 é alterar os Art. 152 e 173 do Código Eleitoral para reduzir o poder do administrador eleitoral de regulamentar a auditoria e fiscalização da apuração eletrônica dos votos determinando a exclusividade do Congresso Nacional para elaboração desta regulamentação.
O autor do projeto de lei também demonstra preocupação com o problema da garantia da inviolabilidade do voto, citada e analisada no capítulo 3.3.3.3, ao atribuir à nova comissão a função de estabelecer a forma de se assegurar o sigilo do voto nas máquinas de votar.
Trata-se de um bom projeto de lei, que merece ser considerado e talvez complementado, para iniciar a implantação da tripartição de poderes dentro do processo eleitoral brasileiro, enquanto uma nova lei complementar eleitoral não for criada.
Há, no entanto, um parecer contrário ao PL 5057/05 emitido pela consultora legislativa Luciana Pato Peçanha Martins, em junho de 2005. Este parecer denuncia insconstitucionalidade e injuridicidade no PL 5057/05, por pretender alterar o Código Eleitoral que é lei ordinária e, no mérito, posta-se contra passar o poder de regulamentação do fiscalização eleitoral do TSE para o Congresso Nacional sob o argumento:
"A Justiça Eleitoral criada nos momentos de plena vida democrática, completamente isenta - diferente do Congresso Nacional, cujos membros têm interesse direto no resultado das eleições - é, a nosso ver, a instância mais adequada para o controle e execução das eleições"
É novidade o argumento da consultora de que os Art. 152 e 173 do Código Eleitoral não poderiam ser modificados por lei ordinária uma vez que já foram alterados anteriormente desta forma (Lei Ordinária 6.978 de 1982)
Além disso, soa incoerente que a instituição que assume a administração eleitoral seja considerada isenta para regulamentar a fiscalização de seus próprios atos administrativos. Seria o mesmo que deixar para os declarantes do imposto de renda regulamentar as formas e documentos que seriam obrigados a apresentar ao fisco.
Este parecer da consultora Peçanha Martins foi rejeitado pelo antigo relator Dep. Sérgio Miranda, como se vê no ANEXO 17, por ignorar completamente o Princípio da Tripartição dos Poderes, base das democracias modernas, não reconhecendo que a justiça eleitoral acumule poderes extras e que seria, como administradora, mais isenta que o Congresso Nacional para regulamentar o controle e a fiscalização do processo eleitoral.
O PL 5057/05 poderia receber algumas correções e, principalmente, complementações como:
- descrever com mais detalhes as atribuições da nova comissão para evitar conflito de interpretação futuro;
- abordar a questão do financiamento e do treinamento da fiscalização eleitoral para dar aos encarregados de fiscalizar condições efetivas, e não apenas teóricas, de fiscalização.
- definir prazos claros para a regulamentação ficar pronta antes de cada eleição a tempo de permitir a implementação pelo administrador e o treinamento dos fiscais.
- revogar ou corrigir todos os demais artigos do Código Eleitoral e da Lei Eleitoral que atribuem poder normativo da fiscalização eleitoral ao TSE.
4.2 Viabilização da Fiscalização
Um estudo organizado em 2006 pelo Brennan Center for Justice da New York University, listado nas referências bibliográficas, e desenvolvido por 19 especialistas em segurança de dados e eleição eletrônica, apresentou as seguintes conclusões sobre a confiabilidade de máquinas de votar:
- Quando o objetivo é mudar o resultado de uma eleição apertada, ataques que envolvem a inserção de programas de computador maliciosos ou outros softwares corrompidos é o que há de mais fácil;
- Máquinas de gravação eletrônica dos votos sem votos impressos conferidos pelo eleitor não contam com uma poderosa medida para impedir ataques de software: as rotinas de auditoria automáticas pós-eleição que comparem os registros em papel com os registros eletrônicos;
- O voto em papel conferido pelo eleitor, por si só, tem um valor de segurança relativo. O registro em papel só tem valor significativo se uma rotina automática de auditoria for desenvolvida e se procedimentos de guarda e de segurança física bem projetados forem seguidos;
Para se obter alto nível de confiabilidade em eleições eletrônicas, o Relatório Brennan sugere:
1. Efetuar Auditorias Automáticas de rotina comparando os Votos Impressos Conferidos pelo Eleitor com os Registros Eletrônicos após cada eleição.
2. Efetuar um "Teste de Votação Paralela" (seleção aleatória de máquinas de eleição e testá-las da maneira mais realista possível no dia da eleição).
3. Usar um processo de amostragem transparente e aleatória para todos os procedimentos de auditoria.
4. Assegurar a descentralização da programação e da administração dos sistemas de votação.
5. Instituir procedimentos claros e eficazes para tratar de evidência de fraude ou de erro.
Também merece destaque que neste Relatório Brennan NÃO FOI indicado o uso de Assinatura Digital como método para garantir a integridade da apuração eletrônica de votos, apesar de entre seus autores e signatários estar incluído o Ph.D. Ronald Rivest, inventor e detentor de patente da Assinatura Digital.
Por outro lado, as urnas eletrônicas são só uma parte do processo eleitoral eletrônico. Uma auditoria eficaz da apuração eletrônica dos votos deve permitir aos partidos conferir contabilmente a soma eletrônica dos votos nos dois momentos distintos que ocorrem:
1. na apuração dos votos na urna eletrônica;
2. na totalização dos votos nos computadores do administrador eleitoral;
Auditoria de um processo contábil consiste basicamente em somar os dados de entrada do processo para verificar se conferem com os dados de saída.
No processo eleitoral, uma auditoria contábil deve então, permitir ao fiscal que possa somar os votos dados pelo eleitor, na entrada do processo, para confrontar com o resultado final.
Para tanto, se deve dar acesso ao fiscal aos seguintes documentos:
1. na apuração – aos votos conferidos por cada eleitor e ao Boletim de Urna;
2. na totalização – aos BU e ao resultado final de cada seção eleitoral;
O acesso dos fiscais partidários aos Boletins de Urnas impressos e com assinatura dos mesários já está plenamente contemplado pelo Art. 68 da Lei 9.504/97.
O acesso facilitado dos fiscais aos resultados por seção eleitoral, via Internet, está devidamente tratado pelo projeto de lei PL 5022/05, da Dep. Mariângela Duarte, que já teve um substitutivo do Dep. Sérgio Miranda aprovado pela CCJC e se encontra aguardando ser posto em votação no plenário da Câmara Federal.
O acesso dos fiscais ao voto conferido pelo eleitor é tratado convenientemente pelo Projeto de Lei do Senado PLS 100/05 e pelo recente projeto de lei PL 970/07 da Dep. Janete Capiberibe.
São dois projetos muito semelhantes mas consideramos melhor e mais completo o PL 970/07. Ele é bastante abrangente, abordando os seguintes tópicos:
- Exclui o conceito de Registro Digital do Voto da lei eleitoral para evitar os riscos que traz à inviolabilidade do voto;
- Acompanhando a tendência em todo o mundo desenvolvido, introduz o Voto Impresso Conferido pelo Eleitor, no qual deverá conter impresso uma assinatura digital da urna eletrônica, com a função de código verificador de integridade e autenticidade digital, de forma a impossibilitar a sua troca ou substituição por votos impressos falsos;
- Elimina o conceito de Voto Manual em Separado para os eleitores que digitarem duas vezes o tecla "CANCELA" utilizado na experiência de 2002, que foi o responsável direto pelo elevado número de urnas que tiveram que ser levadas ao Sistema de Voto Cantado (para contagem dos votos manuais);
- Estabelece que as urnas nas quais o eleitor anunciar estar imprimindo ou apresentando na tela o seu voto de forma errada, serão testadas e substituídas, se for o caso;
- Estabelece a Auditoria Estatística Automática de Apuração nas urnas eletrônicas e, também, que as urnas que sofrem alguma impugnação durante o processo de preparação e votação possam ter seus votos impressos recontados;
- Determina que os resultados eleitorais só sejam publicados depois de feita a Auditoria Estatística Automática da Apuração;
- Cuida de tornar tecnicamente impossível, em vez de apenas proibir, que o voto do eleitor possa vir ser identificado, quando da digitação do número de seu título eleitoral em um terminal conectado à urna eletrônica;
- Estabelece, claramente, a necessidade de uso exclusivo de programas de computador com código aberto nas urnas eletrônicas e na totalização, complementando-se a lista dos tipos de programas do sistema eleitoral informatizado que deverão ser obrigatoriamente disponibilizados para conhecimento e análise dos partidos políticos.
- Permite aos partidos e coligações que façam testes de resistência a ataques ou testes de penetração, sempre em locais indicados pelo administrador eleitoral.
- Descreve a lista mínima de documentos impressos e digitais que deverão ser dispostos aos partidos e coligações, antes e depois do dia da votação;
- De forma similar ao PL 5022/05, determina que a versão digital dos boletins de urna, contendo resultado da apuração de cada urna eletrônica, seja publicada na Internet em até oito horas depois de recepcionados pelo sistema de totalização de votos da Justiça Eleitoral.
Os critérios de Voto Impresso Conferido pelo Eleitor e de Auditoria Estatística Automática da Apuração Eletrônica, trazidos pelo PL 970/07, são os mesmos critérios que foram recomendados no citado Relatório BRENNAN.
Este PL 970/07, se aprovado e sancionado, cria todas as condições essenciais para viabilizar a fiscalização dos partidos sobre o sistema eletrônico de apuração com custo compatível e com celeridade próxima a que a Justiça Eleitoral apura e publica os resultados.
O PL 970/07 só não aborda questões relativas ao financiamento e treinamento dos partidos para a fiscalização, mas a forma de fiscalização proposta, pelo acompanhamento da Auditoria Estatística Automática de Apuração e pelo recolhimento dos Boletins de Urna impressos para conferir com os publicados na Internet, é sem dúvida a mais barata e mais fácil de ser posta em prática pelos partidos sem que tenham que recorrer a contratação de inúmeros especialistas em computação e segurança de dados.
Também dever-se-ia considerar a inclusão, no PL 970/07, de regras de apenamento aos operadores do processo eleitoral que não cumprirem itens sob sua responsabilidade, como a não entrega tempestiva dos documentos de auditoria estipulados na lei.
4.3 Identificação do Eleitor
A forma como o eleitor é identificado ao se apresentar para votar está diretamente ligado a dois problemas:
1. O surgimento de oportunidade para a violação sistemática dos votos, caso a identificação digitalizada do eleitor seja feita na mesma máquina em que ele digitaliza o seu voto;
2. O chamado "último reduto da fraude eleitoral", que consiste no mesário permitir, por erro ou má fé, a votação de eleitores ilegítimos.
O primeiro problema está enfrentado e resolvido de forma eficaz pelo citado Projeto de Lei PL 970/07.
O segundo problema carece de regulamentação, uma vez que a Lei 7.444/85 exclui a foto do título do eleitor. A ausência da foto foi a responsável pela facilidade de pessoas substituírem outras no ato de votação.
O uso da biometria, especificamente da impressão digital do eleitor previamente digitalizada e incluída no cadastro eleitoral, enfrenta as restrições já descritas no capítulo 3.3.7. É cara e não é adotada em nenhum país democrático desenvolvido. Chegou a ser adotada na Venezuela, mas acabou sendo abandonada.
A Diretor Geral do TSE, na audiência perante esta subcomissão, estimou em R$ 500 milhões o investimento necessário para o recadastramento eleitoral para coleta de dados biométricos do eleitor. A experiência indica que estes orçamentos estimados costumam ser largamente suplantados quando implementados.
Também não se justificou o por quê de criar e manter um cadastro digitalizado de brasileiros com seus dados biométricos, inclusive com tipo sangüíneo, compatível para consulta de órgãos de polícia estrangeiros.
Ao contrário do que costumam pensar os adeptos da informatização como sinônimo de modernidade, a forma mais eficaz e barata de resolver este problema de eleitores fantasmas, em sociedades onde este tipo de fraude é endêmico, é a tradicional tinta indelével pincelada na mão do eleitor. A tinta fica aparente por tempo suficiente para que uma pessoa que já votou possa ser facilmente identificada.
E a verdadeira idéia de modernidade está mais associada aos critérios de simplicidade, eficácia e baixo custo, do que simplesmente à informatização, principalmente nos casos em que esta não atende a estes critérios.
A tinta indelével deveria, no entanto, ser associada a inclusão de foto no título do eleitor, o que impediria ainda, que o eleitor votasse apenas uma vez, mas em nome de outro. Desta forma, sugere-se a Subcomissão de Segurança do Voto Eletrônico, que considere a possibilidade de criar um novo projeto de lei que atenda aos seguintes critérios:
- Imponha que o título de eleitor contenha sua foto, atualizada periodicamente;
- Que não permita que de identificação digital do eleitor seja feita na mesma máquina em que o eleitor vota (como está já está no PL 970/07);
- Que se considere o uso de tinta indelével para impedir a votação repetida conhecida como eleitor fantasma.