Relatório da Subcomissão Especial de Segurança do Voto Eletrônico.
Presidente: Deputado MAGELA
Relator: Deputado VITAL DO RÊGO FILHO
I – RELATÓRIO
A Subcomissão Especial de Segurança do Voto Eletrônico foi instituída em 10 de abril de 2007, com o objetivo de debater a segurança do processo eletrônico de votação no Brasil, e aperfeiçoar a legislação no que for identificado como vulnerabilidade.
É importante ressaltar que não constitui objetivo desta Subcomissão lançar suspeições superficiais sobre a legitimidade do processo eleitoral, o que gera desconfiança na sociedade brasileira.
Trata-se, na verdade, de buscar o aperfeiçoamento do sistema eleitoral como um todo, por meio do aprofundamento das discussões, desde a fase de cadastramento até a totalização dos votos, passando pelas etapas de votação e apuração.
São inegáveis os avanços conquistados por meio da votação eletrônica, que aboliu inúmeras modalidades de fraudes, e conta com o reconhecimento da sociedade brasileira, mas cumpre-nos a missão de permanecer vigilantes da evolução do processo eleitoral, propondo modificações legislativas naquilo que entendermos necessário. Trata-se do cumprimento da competência constitucional do Poder Legislativo.
Nesse contexto, é importante ressaltar que este Relatório não busca a análise de casos concretos ocorridos em eleições passadas, a exemplo do caso do Estado de Alagoas.
2. REUNIÕES ORDINÁRIAS
A Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania realizou, em 29 de março de 2007, audiência pública que ensejou a criação desta Subcomissão. Esta audiência pública contou com a participação do senhor Clóvis Torres Fernandes – Professor da Divisão de Ciência da Computação do Instituto tecnológico da Aeronáutica (ITA), e do engenheiro Amílcar Brunazo Filho, representante do Fórum Voto Eletrônico.
Nesta audiência pública, se desenvolveram acalorados debates sobre o tema, mormente quando se discutiam as últimas eleições no Estado de Alagoas.
Em sua exposição, o Senhor Amílcar Brunazo se manifestou favorável ao voto eletrônico, reconhecendo suas vantagens, defendendo, todavia, a possibilidade da conferência da votações por meio de votos impressos. Segundo o engenheiro, seria a forma de auditoria mais simples e rápida.
Os procedimentos implementados pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE) para garantir que os programas executados nas urnas eletrônicas sejam exatamente os mesmos auditados previamente, são, na opinião de Brunazo, insuficientes para este objetivo. Ainda segundo o engenheiro, o TSE teria utilizado, nas eleições de 2000, programas distintos daqueles apresentados aos partidos.
O fato de o sistema eletrônico atual não prever uma "conferência visual" por parte do eleitor, no momento do registro de seu voto, gera a suspeita de que um voto registrado eletronicamente ao candidato "A" possa ser contabilizado ao candidato "B". Tal dúvida poderia ser dirimida mediante a utilização do voto impresso.
Citando a experiência de voto impresso realizada em Brasília, em 2002, Brunazo atribuiu os problemas ocorridos naquela eleição à falta de treinamento tanto do eleitor quanto dos mesários, e afirmou que o teste do voto impresso sofreu "sabotagem".
A pedido de Deputados participantes desta audiência pública, o engenheiro Amílcar Brunazo Filho e a advogada Maria Aparecida S. R. Cortiz, representantes do PDT junto ao TSE, elaboraram Nota Técnica [1] endereçada à esta Subcomissão, sugerindo mudanças legislativas relativas às eleições eletrônicas.
Em 23 de maio de 2007, o Diretor Geral do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), Sr. Athayde Fontoura Filho, acompanhado do Secretário de Tecnologia da Informação – Sr. Giuseppe Dutra Janino -, compareceram, como convidados, à reunião ordinária da Subcomissão.
Afirmaram os técnicos do TSE que os Partidos Políticos e as demais instituições de fiscalização eleitoral dispõem de todas as condições de verificação dos programas instalados nas urnas eletrônicas. Afirmaram, ainda, que muitos partidos não se dedicam à atividade de fiscalização, demostrando possível desinteresse ou despreparo.
Nesta mesma reunião ordinária, os técnicos do TSE reafirmaram a segurança do procedimento de lacração das urnas, o qual impediria a alteração dos programas das urnas eletrônicas em momento posterior. No tocante à conferência da apuração, a solução adequada seria a utilização do Registro Digital de Votos (RDV). Para o TSE, não é necessária a impressão de votos para que se tenha a possibilidade de auditoria dos votos, a qual pode ser realizada digitalmente.
Em 30 de maio de 2007, no Plenário 1 da CCJC, realizou-se reunião ordinária na qual compareceram os professores da Universidade de Brasília – UnB – Ricardo Puttini, Mamede Lima-Marques e André Tofanello. Os professores afirmaram não existir sistemas totalmente seguros e recomendaram transparência e integração tecnológica de todos os procedimentos, desde o cadastramento do eleitor até a totalização dos votos. Os professores apontaram possíveis vulnerabilidades na totalização dos votos e na identificação dos eleitores na momento da votação.
A reunião ordinária seguinte ocorreu em 04 de julho de 2007, novamente com a participação do engenheiro Amílcar Brunazo Filho. Naquela ocasião, afirmou o engenheiro que o TSE não disponibiliza todos os programas que compõem o sistema de votação eletrônica para verificação prévia pelos partidos.
Brunazo recomendou, ainda, modificações na legislação e sugeriu a apreciação dos Projetos de Lei n.º 5.057, de 2005, de autoria do Deputado Severiano Alves; do Projeto de Lei 970, de 2007, da Deputada Janete Capiberibe e do Projeto de Lei n.º 5.022, de 2005, da Deputada Mariângela Duarte. Chegou a sugerir, outrossim, a aprovação de norma que exija a fotografia nos títulos de eleitor.
Em 29 de agosto de 2007 realizou-se outra reunião ordinária na Subcomissão, com a presença do tenente-brigadeiro Reginaldo dos Santos, reitor do Instituto Tecnológico da Aeronáutica (ITA), que afirmou ser o estudo sobre falhas em urnas eletrônicas de Alagoas apresentado pelo Prof. Clóvis Torres Fernandes [2], um trabalho de autoria pessoal, não configurando um estudo oficial do ITA, apesar de autorizado pela reitoria.
3. HISTÓRICO DO VOTO ELETRÔNICO NO BRASIL
A votação por meio de urnas eletrônicas no Brasil teve seu início em 1996, motivada especialmente pela necessidade de combate a fraudes. Nesta ocasião, votaram nesses equipamentos cerca de um terço do eleitorado. Os demais eleitores votaram pelo sistema tradicional de cédulas em papel.
Nas eleições de 1998 foram utilizadas novamente as urnas eletrônicas, desta vez por um contingente ainda maior de eleitores. Em 2000, ocorreram as primeiras eleições totalmente informatizadas no Brasil.
Em 2002, por meio da Lei 10.480, foi experimentado o sistema de impressão do voto em papel, simultaneamente à escolha dos candidatos pelo eleitor na urna eletrônica. Este procedimento foi utilizado no Distrito Federal, no Estado de Sergipe e em algumas zonas eleitorais de Minas Gerais.
Em razão da avaliação negativa do TSE sobre a sistemática de impressão do voto pela urna eletrônica, foi aprovada pelo Congresso Nacional a Lei 10.740, de 2003, que revogava os dispositivos de implantação dessa sistemática.
As principais normas que dispõem sobre a automação das etapas do processo eleitoral brasileiro são:
· Lei 4.737, de 1965 - Código Eleitoral.
· Lei 9.504, de 1997 – Lei das Eleições, que dispõe sobre temas diversos, inclusive voto eletrônico.
· Lei 10.408, de 2002, que implantou a impressão do voto eletrônico nas eleições de 2002, de modo experimental. O eleitor fazia uma conferência somente visual, sem contato manual com o voto impresso, e após confirmação, o voto impresso era depositado em urna lacrada.
· Lei 10.740, de 2003, que instituiu o Registro Digital de Voto (RDV), e revogou os dispositivos da Lei 10.408, de 2002, que determinavam a impressão do voto.
· Resoluções do TSE – Estas normas infralegais decorrem do Poder Regulamentar que dispõe o TSE para detalhar o procedimento eleitoral.
4. POSICIONAMENTO DO RELATOR
À Subcomissão Especial de Segurança do Voto Eletrônico cabe avaliar, de modo global, a sistemática de votação eletrônica, abrangendo todas as fases: cadastramento, votação, apuração e totalização.
Em cada etapa do sistema eleitoral é possível efetuar aprimoramentos, e é este o propósito deste relatório: contribuir com a confiabilidade e transparência do processo eleitoral como um todo. É importante reconhecer os avanços da votação eletrônica no Brasil, que eliminaram diversas modalidades de fraudes, mas é necessário também reconhecer a necessidade de aperfeiçoamento tanto dos sistemas quanto da legislação.
Não é objetivo deste relatório a análise de possibilidades apenas teóricas de rompimento da segurança do sistema, realizáveis a custos proibitivos, e que na prática, são inviáveis. Não se busca, tampouco, examinar "teorias conspiratórias" que pressupõem o envolvimento de inúmeros agentes públicos em ilicitudes. Busca-se, ao contrário, promover uma visão holística do sistema de automação eleitoral, aperfeiçoando a legislação e avançando no sentido de assegurar seu resultado como verdadeira expressão da vontade popular.
Em uma eleição, sobretudo em uma jovem democracia como a nossa, a transparência e a credibilidade do processo eleitoral configuram requisitos indispensáveis. Nesse contexto, alguns procedimentos, ainda que possam parecer desnecessários ou dispendiosos à primeira vista, justificam-se por conta desses dois elementos imprescindíveis.
Não se mostram perfeitamente adequadas, portanto, algumas comparações dos sistemas eleitorais com sistemas eletrônicos de outra natureza, nos quais se busca a eficiência como fim. Em se tratando de eleições, é possível que se imponha algum sacrifício à eficiência em nome da transparência. É do mais relevante Interesse Público que se tenha transparência e credibilidade no processo eleitoral, mesmo com parcelas de sacrifício da eficiência.
5. ANÁLISE DOS PROJETOS EM TRAMITAÇÃO NA CÂMARA DOS DEPUTADOS
Foram objetos de análise preliminar desta Subcomissão, as seguintes proposições que tramitam na Câmara dos Deputados sobre esta matéria:
PL n.º 970, de 2007 - Altera a Lei n.º 9.504, de 30 de setembro de 1997 (Lei das Eleições), para ampliar a fiscalização e viabilizar a auditoria contábil da apuração eletrônica mediante adoção de programas abertos de computador, da materialização do voto para uso em auditoria automática da apuração e outras providências.
PL n.º 311, de 2007 - Modifica os arts. 59 e 61 da Lei 9504, de 1997 ao prever o voto via rede mundial de computadores para o eleitorado entre 16 e 18 anos nas votações a cargos eletivos. Em parecer preliminar, o Deputado Regis de Oliveira considerou a matéria bastante oportuna, entendendo que a possibilidade de se votar por meio de computadores pessoais traria uma considerável desobstrução das urnas eletrônicas. Consideramos, ao contrário, que a referida proposta é inconstitucional por violar, a princípio, o sigilo do voto.
PL n.º 3.780/1997, PL n.º 1.205/1999, PL n.º 2.485/2000, PL n.º 3.138/2000, PL n.º 3.836/2000, PL n.º 4.405/2001, PL n.º 2.278/1999, PL n.º 169/2003, PL n.º 977/2003, PL n.º 1.160/2003, PL n.º 1.670/2003, PL n.º 739/2007, PL n.º 984/2007, PL n.º 1.004/2007 – Dispõem, todos, sobre a obrigatoriedade de fotografia no título eleitoral.
PL n.º 6.349/2005, PL n.º 391/2003, PL n.º 6.232/2005, PL n.º 4.957/2001, PL n.º 45/2003 e PL n.º 321/2007 - Disciplinam voto do eleitor que se encontrar fora de seu domicílio eleitoral. Estas proposições foram consideradas injurídicas pela CCJC, principalmente em decorrência da alegada inviabilidade tecnológica de se implantar o voto em trânsito, mantendo-se as premissas de segurança e confiabilidade do sistema. Entendemos que a douta Comissão de Justiça poderá rever seu posicionamento em razão da evolução da tecnologia, que já oferece soluções para viabilizar, ainda que paulatinamente, a possibilidade de o eleitor votar fora do seu domicílio eleitoral.
PL n.º 958, de 2003 - Dispõe sobre o Título Eleitoral Eletrônico. O Projeto recebeu parecer favorável com emenda determinando que constará do Título Eleitoral Eletrônico a impressão do indicador direito do eleitor. Estabeleceu também que constará da urna eletrônica de cada Seção Eleitoral em que for autorizada a adoção do Título Eleitoral Eletrônico a impressão dos indicadores direitos dos eleitores nesta inscritos, somente podendo ser liberada a urna para a recepção dos votos de cada eleitor, se a impressão do indicador dela constante coincidir com a do votante, aferida mediante pressão em dispositivo pré-determinado.
PL n.º 6.590, de 2002 - Permitido o uso de simuladores de voto eletrônico, com a finalidade de ensinar os eleitores a votar até a véspera da eleição. A CCJC aprovou parecer pela constitucionalidade, juridicidade, técnica legislativa e mérito desta proposição.
PL n.º 7.493, de 2006 - Determina que, nas seções destinadas a eleitores cegos, a urna eletrônica disporá de recurso que permita ao eleitor a conferência auditiva de seu voto em fone de ouvido, com possibilidade de cancelamento e repetição do ato de votar quando verificada a ocorrência de erro pelo eleitor.
PL n.º 2771/1997, PL n.º 335/1999, PL n.º 5.030/2001 e PL n.º 2015/2003 – Dispõem sobre cadastramento e acesso facilitado para deficientes, mulheres grávidas e idosos nos locais de votação. As proposição tratam, em síntese, sobre o relevante tema da acessibilidade dos eleitores.
Após a análise preliminar das proposições acima, e por recomendação de especialistas ouvidos na Subcomissão, realizou-se detida análise do Projeto de Lei nº 5.057, de 2005, de autoria do Deputado Severiano Alves; do Projeto de Lei n.º 970, de 2007, da Deputada Janete Capiberibe e do Projeto de Lei n.º 5.022, de 2005, da Deputada Mariângela Duarte.
Projeto de Lei n.º 5.057, de 2005.
O PL n.º 5.057, de 2005, objetiva alterar o Código Eleitoral, definindo competências para a regulamentação do voto e de sua fiscalização.
Conforme o art. 121 da Constituição Federal, a competência e a organização da Justiça Eleitoral devem ser estabelecidas por meio de Lei Complementar.
O Código Eleitoral, que trata, entre outros temas, de competência e organização da Justiça Eleitoral, foi recepcionado pelo novo regime constitucional (CF/88) como Lei Complementar, tão-somente no que se refere a estas matérias,. Quanto às demais matérias constantes do Código Eleitoral, a recepção se deu como Lei Ordinária.
Assim, é possível a alteração do Código Eleitoral tanto por via de lei ordinária quanto por lei complementar, a depender do objeto da alteração. Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, é necessário que se faça a alteração mediante a espécie legislativa adequada, in casu, Lei Complementar.
A proposição analisada é Projeto de Lei Ordinária. Ocorre, desse modo, vício de inconstitucionalidade formal, decorrente da inadequada espécie legislativa.
Vislumbramos, outrossim, na mesma proposição, eiva de inconstitucionalidade material. Referimo-nos ao poder regulamentar que se quer atribuir à Comissão do Congresso Nacional. As Comissões do Congresso Nacional não gozam de poder normativo próprio, e devem se sujeitar às normas do processo legislativo definido na Carta da República. Não identificamos, sequer, a espécie de proposição que seria deliberada por tal Comissão.
No que se refere à competência regulamentar do TSE, não vislumbramos como algo negativo a competência regulamentar atribuída ao Tribunal, mormente quando a competência legislativa plena continua na esfera do Poder Legislativo. Se este Poder estabelece as diretrizes por meio de leis formais, caberá ao órgão executor das eleições cumpri-las, regulamentando-as sem extrapolá-las.
Por fim, temos que o PL n.º 5.057 é inconstitucional, formal e materialmente.
Projeto de Lei n.º 5.022, de 2005.
Este Projeto objetiva alterar a Lei n.º 9.504, de 1997, para disciplinar a disponibilização dos boletins de urna na Internet.
Não vislumbramos quaisquer vícios de inconstitucionalidade ou injuridicidade à proposição.
Quanto ao mérito, não há óbices à sua aprovação, visto que seu objetivo é aumentar a transparência do processo eleitoral, disciplinando a divulgação dos boletins de urnas na Internet (ou Rede Pública de Dados).
Projeto de Lei n.º 970, de 2007.
Este Projeto pretende, igualmente, alterar a lei nº 9.504, de 1997, para, dentre outros objetivos, ampliar a fiscalização e auditoria da apuração eletrônica por meio da adoção de programas abertos de computador, e da materialização do voto para uso em auditoria automática da apuração.
Embora este Projeto se encontre na Comissão de Ciência e Tecnologia aguardando parecer do relator, faremos breve análise de seu conteúdo.
A nosso ver, o Projeto n.º 970, de 2007, apresenta graves problemas de técnica legislativa, tanto na redação dos dispositivos, quanto no emprego de linguagem excessivamente técnica e detalhada.
Entendemos que deve a lei estabelecer diretrizes que representem a vontade do legislador, deixando o detalhamento a cargo das normas infralegais. Não constitui adequada técnica legislativa a especificação minudente da tecnologia que deve ser empregada para o alcance de certa diretriz, tendo em vista que o surgimento de novas tecnologias, mais eficazes e de melhor relação custo benefício, demandaria constantes modificações da lei.
Como exemplo, citamos a materialização dos votos, um dos principais objetivos do Projeto da Deputada Janete Capiberibe. Entendemos que deve uma lei consignar que a sistemática empregada na votação admita recontagem física dos votos eletronicamente registrados. Não deve ser a lei das eleições a estabelecer se a tecnologia empregada para a consecução deste fim será por meio de impressão dos votos, ou mediante o uso de scanners. Ao contrário, cabe ao órgão executor testar as alternativas mais viáveis técnica e financeiramente, mantidas as premissas de segurança, sigilo do voto, transparência, preservação do investimento e a facilidade de uso pelo eleitor. Assim, o detalhamento da tecnologia a ser empregada, deve ficar a cargo do regulamento infralegal a ser editado pelo órgão executor das eleições.
Cumpre ressaltar, no que se refere à materialização do voto, a enfática posição contrária do Tribunal Superior Eleitoral que testou a alternativa em três estados da Federação nas eleições de 2002 [3]. Conforme relata o TSE, foram identificados vários problemas naquela oportunidade, os quais resultaram em desaprovação da experiência. Foram eles:
·- Significativa demora na votação, em relação às seções onde não havia voto impresso;
·- Número expressivo de defeitos nas impressoras por atolamento de papel (a impressora é um componente mecânico mais suscetível a falhas);
·- Exigência de envio de material de votação manual para as seções;
·- Treinamento de maior complexidade para os mesários, o que contraria a orientação geral de simplificação do processo eleitoral;
·- O eleitor ignorou, em grande medida, a conferência do voto impresso. Muitos abandonaram a cabine sem confirmar o voto impresso;
·- Em razão do limite de correção do voto – estabelecido em duas vezes -, muitos eleitores se negaram a votar por cédula, não retornando à seção eleitoral.
Com o fim da experiência de impressão dos votos, foi implementado Registro Digital de Voto (RDV), considerado por técnicos representantes de partidos políticos que compareceram às audiências públicas da Subcomissão, como insuficiente para aferir a confiabilidade do processo, visto que o eleitor continua não podendo visualizar seu voto.
Argumenta, ainda, o TSE que a segurança e a confiabilidade do sistema podem ser aferidas de modo global, por meio da votação paralela. Neste procedimento, os vinte e sete Tribunais Regionais Eleitorais realizam audiência pública na véspera da eleição para o sorteio de urnas que farão parte da votação paralela. Após a audiência pública, as urnas sorteadas são retiradas dos seus locais de origem e levadas para as sedes dos TREs, onde ficarão sob vigilância [4].
Na semana que antecede o dia da votação, representantes de Partidos Políticos são convocados pelos TREs para preencherem certa quantidade de cédulas de votação, o que é repetido por alunos de escolas públicas. Estes votos em cédulas são depositados em urnas de lona lacradas. Na votação paralela o conteúdo das cédulas é digitado nas urnas eletrônicas sorteadas, confrontando-se os resultados produzidos pelo boletim das urnas eletrônicas com aquele obtido pela apuração manual. Todo o processo é acompanhado pela imprensa, pelo Ministério Público, e por fiscais dos Partidos.
Entende o TSE que uma melhor divulgação da auditoria em votação paralela contribuirá para o reconhecimento da segurança e credibilidade do sistema.
Ressaltamos nosso entendimento no sentido de que deve a materialização do voto ser desmistificada. Não se deve visualizar essa questão pela ótica meramente técnica, mas como uma garantia conferida ao cidadão eleitor quanto à credibilidade do sistema eleitoral. Os problemas enfrentados na experiência de 2002 não servem, por si só, como impedimento ao reexame da questão.
O melhor caminho, portanto, é a união das vantagens da votação eletrônica com a possibilidade de o eleitor conferir visualmente o voto consignado ao seu candidato. Ademais, esse procedimento de materialização do voto torna possíveis auditorias simplificadas das votações. Com a materialização do voto serão dirimidas eventuais dúvidas que ainda pairam sobre as possibilidades de fraudes nas votações eletrônicas. Somos, dessa forma, favoráveis à materialização do voto.
Ainda sobre o Projeto n.º 970, de 2007, consta na proposição a obrigatoriedade de utilização de softwares abertos, cujos códigos-fontes são públicos. Neste ponto, posicionamo-nos favoravelmente à utilização desses tipos de programas, visto que o elemento transparência é prestigiado. A utilização de softwares proprietários, dos quais não se conhece o código-fonte, deprecia a transparência do sistema.
Vale destacar, no entanto, que tais modificações não podem por em risco o trabalho já realizado e o que está em andamento. Deve-se, todavia, exigir do órgão executor das eleições uma justificativa aceitável para a utilização de softwares proprietários, a qual deve estar acompanhada das medidas tomadas para a descontinuação futura de tais programas.
Outros aspectos relevantes do PL n.º 970, de 2007, estão relacionados à necessidade de realização de testes de vulnerabilidade dos sistemas de automação do voto e à disponibilização dos dados ("logs") gerados pelos programas utilizados na votação e totalização, para verificação pelos partidos.
Os testes de vulnerabilidade, realizados durante as etapas de desenvolvimento dos sistemas, devem ser vistos como uma contribuição à segurança e robustez dos programas, e não como um desafio ou prêmio a quem lograr romper as medidas de segurança. A proposta deve contribuir, portanto, para o aprimoramento dos programas desenvolvidos pelo TSE. A disponibilização dos dados ("logs") significa, por óbvio, premissa de transparência dos procedimentos.
Afora o atendimento aos requisitos de transparência, a disponibilização de informações geradas pelos sistemas de votação e totalização podem ser de grande utilidade nas instruções de recursos eleitorais, cujos prazos são, por princípio, breves, contínuos e peremptórios, gerando, por vezes, a preclusão [5] dos atos processuais.