1. O ORÇAMENTO E AS EMENDAS PARLAMENTARES
As denominadas emendas parlamentares são instrumentos utilizados para que os membros do Legislativo destinem recursos do orçamento cujo objetivo é realizar obras e serviços públicos a serem executados pelo Poder Executivo.
No Governo Federal, elas são compostas pelas seguintes emendas1:
Emenda individual - como sugere o nome, essas emendas são de autoria de cada senador ou deputado;
Emenda de bancada - estas, por sua vez, são emendas coletivas, de autoria das bancadas estaduais ou regionais.
Emenda de comissão - apresentadas pelas comissões técnicas da Câmara e do Senado são também coletivas, bem como as propostas pelas Mesas Diretoras das duas Casas; e
Emenda da relatoria - As emendas do relator são feitas pelo deputado ou senador que, naquele determinado ano, foi escolhido para produzir o parecer final sobre o Orçamento o chamado relatório geral. Há ainda as emendas dos relatores setoriais, destacados para dar parecer sobre assuntos específicos divididos em dez áreas temáticas do orçamento.
Deste conjunto, apenas as duas primeiras são impositivas, conforme detalhado no capítulo anterior, ou seja, de cumprimento obrigatório pelo Executivo. São verbas destinadas para que os parlamentares utilizem em benefício da população de seus estados, porém há um limite e transparência, de forma que não retire a autonomia do Poder Executivo, bem como permita o controle por parte dos órgãos de fiscalização.
Essas atuações parlamentares são o legítimo instrumento que possibilita aos deputados e senadores participar do processo legislativo de elaboração do orçamento federal, em um dos momentos mais relevantes da atuação parlamentar. Devem refletir o desejo de seus eleitores e do povo brasileiro como um todo em relação à definição dos gastos públicos.
Essas emendas, conforme o Manual de Emendas Orçamento da União para 20202, possuem os chamados identificadores de Resultado Primário (RP), especificados de 0 a 9, no intuito de distinguir cada tipo de emenda.
Nesse sentido, as emendas listadas acima são enumeradas da seguinte forma:
individuais (RP 6), com valor limitado a 1.2% da receita corrente líquida do ano anterior,
de bancada estadual (RP 7), limitada a 1% da receita mencionada,
a de comissão permanente (RP 8), e, por fim,
a emenda de relator geral (RP 9), diferenciada por não possuir um limite de indicação vinculado à receita3.
O processo de aprovação de tais emendas pode ocorrer de duas formas: genérica ou específica (carimbada).4
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genérica: é indicado apenas o órgão, de forma que o beneficiário é especificado em momento futuro.
específica (carimbada): o beneficiário consta na própria emenda, ou seja, em que localidade será utilizado o recurso financeiro (estado, município) ou até mesmo o objeto da execução.
Após a discussão, as emendas são encaminhadas aos relatores setoriais, como também, ao relator geral, que emite um parecer consolidado pela sua aprovação, rejeição ou inadmissão. Esse relatório é submetido à apreciação da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO e, posteriormente, ao Congresso Nacional.
Depois que o orçamento é aprovado e sancionado pelo presidente da República, a Lei de Diretrizes Orçamentária estipula um prazo para que o Governo promova a abertura do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), que é de, geralmente, 5 dias após a publicação da Lei Orçamentária Anual.
Nesse sistema, os parlamentares e as bancadas apontam os beneficiários de cada emenda apresentada genericamente, ou reafirmam as indicações já especificadas na própria Lei Orçamentária, bem como a ordem de prioridade de execução.
Dessa forma, cada parlamentar evidencia a destinação e alocação dos recursos públicos de sua "cota" dentro do Orçamento Federal, de forma que possibilita à sociedade monitorar a destinação das verbas enviadas, bem como verificar se há alguma relação entre o beneficiário final e o autor da emenda.
Já no caso das emendas de relator, isso não ocorre, pois há um orçamento destinado a diversos órgãos, sem uma destinação específica, nem mesmo critérios objetivos para sua distribuição, daí a utilização do termo denominado de orçamento secreto, constantemente em pauta nos mais variados meios de comunicação e mídias sociais do país.
Essa alcunha também se justifica porque muitos parlamentares têm interesse em propor emendas ao orçamento, mas não desejam assumir a autoria delas. Diante disso, ao inseri-las na forma de emendas de relator, este último passa a ser o autor da emenda, ocultando de todos o real responsável pela sua inclusão. Dessa forma, concretiza-se uma emenda que destina recursos para determinada despesa, sem que se saiba exatamente quem tenha sido o(s) parlamentar(es) que, de fato, a tenha apresentado para inserção no orçamento5.
Em que pese presuma-se que os recursos públicos reservados no orçamento sejam destinados para atender as necessidades sociais, esse anonimato citado acima possibilita que haja uma destinação não republicana, ou seja, serem utilizados para benefício dos próprios parlamentares, deixando de lado o interesse público. Nesse sentido, Conti6 explica que a corrupção muitas vezes é bastante sofisticada, e há regras que em muito colaboram para dificultar que seja descoberta. Misturar o joio com o trigo é uma das mais antigas, conhecidas e eficientes. O orçamento secreto colabora para isso.
2. O Orçamento Secreto e suas características
O famigerado termo surgiu a partir das propostas apresentadas pelo relator geral do orçamento à LOA 2020 (lei 13.978/2020), com marcador específico (RP 9), pelo fato de que, em que pese os valores estivessem no orçamento geral da União no ano de 2020, a destinação de tais verbas ocorreu de maneira sigilosa, através de acordo político entre o executivo federal e o congresso nacional. Até então, essas emendas eram utilizadas para correção técnica na destinação de recursos para alguma área no momento de fechar o orçamento.
Dessa forma, faz-se necessário diferenciar tais emendas (RP 9) das demais. Para Heleno Taveira Tôrres, professor de Direito Tributário da USP,
Por serem regimes excepcionais ao Orçamento, somente poderiam ser permitidas as emendas individuais ou de bancadas de Estados, segundo as limitações previstas no art. 166. da Constituição. A LDO não tem competência para criar despesas por 'emendas de relator', que só serviram para evitar as restrições quantitativas e materiais, como a de reservar 50% para a Saúde. Agora, com a Portaria 6.145, de 2021, tenta-se 'salvar' o impossível, que é a inconstitucionalidade dessas fontes de despesas.
Faz-se oportuno ressaltar que, em tese, os ministros deveriam definir as prioridades de suas pastas, contudo nesse tipo de ação, os parlamentares são os protagonistas na destinação dos recursos públicos.
Se considerarmos que essa movimentação se aproxima de uma alocação unilateral, pessoal, arbitrária e sem transparência de recursos públicos, podemos fazer inferências de que tais decisões alocativas foram tomadas à guisa da prevenção de riscos e correção de rotas a fim de evitar o desequilíbrio das contas públicas? Se a resposta é sim, há um flagrante conflito com a Lei de Responsabilidade Fiscal7.
Ademais, essa definição das prioridades não se dá de forma pública, ou seja, não se sabe ao certo quais os critérios utilizados nessas situações, de forma a evidenciar a real necessidade da destinação dos recursos, afinal, deve-se sempre buscar o interesse público nas ações do Estado.
Conforme veiculado na mídia especializada8, foram destinados 3 bilhões de reais para essas as emendas de relator, sob controle do relator do projeto de lei orçamentária, valores que se alega terem sido superiores aos que normalmente são reservados para esse tipo de emenda. Esses recursos constam na LOA, contudo os dados referentes a eles são insuficientes para se ter as informações específicas que permitam conhecer quem foi o parlamentar responsável pela indicação dos recursos.
De acordo com a mesma reportagem, um dos exemplos é a indicação, por parlamentares, de recursos para a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf), utilizados para a compra de tratores (daí a origem da expressão tratoraço pela mídia) por valores acima do mercado.
Tais valores constam do orçamento apenas como sendo dotação dos programas apoio à política nacional de desenvolvimento urbano voltado à implementação e qualificação viária e apoio a projetos de desenvolvimento sustentável local integrado, sendo possível aferir a destinação específica anteriormente referida apenas por meio de ofícios internos do Ministério do Desenvolvimento Regional, responsável pela gestão dos referidos programas orçamentários, cujo acesso é mais difícil de ser obtido.
Ou seja, não obstante as rigorosas normas de transparência exigidas pela legislação orçamentária, ainda é possível haver informações importantes não disponíveis9.
Uma das grandes críticas a esse modelo de destinação de recursos públicos é que o governo federal fica refém do Congresso, pois pode haver uma certa barganha por parte dos parlamentares, ou seja, matérias de interesse do governo a serem votadas seriam condicionadas à aprovação desse orçamento.
Outra situação sob crítica é que não há, em princípio, uma isonomia nessa divisão de verbas por parlamentar, algo que pode beneficiar diretamente (sobretudo com reflexos no pleito eleitoral) os parlamentares da situação, pois podem destinar às suas bases eleitorais um número muito maior de recursos10, algo que tende a não ocorrer da mesma forma com os parlamentares de oposição.
Nesse sentido, conforme relatório apresentado pelo Ministro do TCU Aroldo Cedraz, o perfil da distribuição dos recursos foi substancialmente modificado no ano 2021 se comparado a 2020, pois passou a concentrar os recursos mais elevados em apenas 14 municípios brasileiros, dos quais 10 são capitais11, algo que ratifica essa disparidade, tendo em vista o número de municípios existentes no território brasileiro. Nas palavras do Ministro:
Não há evidência de observância de critérios objetivos nas escolhas alocativas e dos pressupostos que orientam o planejamento governamental, fatores críticos que comprometem a governança orçamentária, com risco potencial de afetar, em razão de disfunções do processo orçamentário, a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais.
De acordo com a mesma reportagem que aborda o relatório do Ministro, dentre as cidades que receberam repasse global acima de R$ 50 milhões, cuja soma corresponde a 7,5% das emendas RP9 de 2021, sobressaem as transferências realizadas aos Municípios de Arapiraca (AL), São Félix do Xingu (PA), Campina Grande (PB) e São Gonçalo (RJ), no total de R$ 343,6 milhões. Os repasses federais a esses quatro municípios variaram de 737% a 5.237% na destinação das emendas RP 9 em relação ao que receberam no ano anterior, algo que chamou a atenção do órgão fiscalizador12.
Conforme matéria publicada na internet13, os atendimentos dessas emendas ocorrem através de ofícios destinados diretamente aos ministros das pastas ou órgãos políticos do governo federal que, discricionariamente, distribuem tais recursos de maneira indiscriminada, ou, pelo menos, não transparente, para um grupo de parlamentares específicos.
Cabe ressaltar que o legislativo inovou, criando uma espécie de parlamentarismo velado, em que grande parte dos recursos discricionários ficam a cargo do parlamento e não do chefe do executivo, porém, de acordo com a reportagem, foi algo bem aproveitado pelo Executivo Federal.
Todavia, em contraposição a isso, o atual Presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL) afirmou que não é isso que ocorre na prática, para ele é um erro chamar o orçamento de secreto, trata-se de um orçamento municipalista que atende às necessidades mais urgentes da população14.
Além disso, para Lira, durante o 9º Fórum Jurídico Brasileiro em Lisboa, as emendas de relator são muito mais transparentes do que as emendas de programação dos ministérios e têm indicações claras para onde vão, quais são os valores pagos e com acompanhamento da fiscalização de órgãos de controle.15
Esse não é o entendimento do Ministro Cedraz, como por exemplo nos recursos direcionados para as áreas de Saúde e Assistência Social, em que não atendem critérios objetivos previstos constitucional e legalmente para alocação dos recursos da União nessas áreas.
Nessa mesma linha se posiciona Fernando Facury Scaff, ao afirmar que esse tipo de emenda parlamentar é algo gravíssimo, pois, para ele, você retira transparência e a legitimidade do processo, você retira legitimidade do processo e acaba colocando o gasto público dirigido para finalidades políticas, como também é algo que fere uma lógica republicana, afinal o recurso público deve ser dirigido para quem mais precisa, e não parece ser o que está acontecendo16.
Dessa forma, nota-se que muitos são os especialistas nessa área que apontam para algo em desacordo com o ordenamento jurídico brasileiro no que tange à forma em que têm sido realizadas as emendas de relator. Diante disso, o Supremo Tribunal Federal foi provocado a analisá-lo, conforme será visto adiante.
Um outro dado interessante apontado pelo TCU é que, em que pese as emendas de relator-geral não fazerem parte daquelas de execução obrigatória, no exercício de 2021 seus valores superaram a soma dos valores das emendas individuais (RP 6) e de bancada (RP 7), estas sim de execução obrigatória, conforme o texto constitucional.17
Caso não haja alguma mudança, parece ser uma tendência a consolidação do modelo atual das emendas de relator-geral, afinal, a aprovação da LDO para o exercício de 2023 (Lei nº 14.436, de 09.08.2022)18 prevê um montante de recursos para as emendas RP 9 equivalente ao somatório dos recursos das emendas individuais (RP) 6 e das emendas de bancada (RP 7).
Notas
BRASIL. Senado Federal. Senado notícias. Emendas ao Orçamento. Disponível em: <https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo/emendas-ao-orcamento>, acesso em 04 nov. 2022.
BRASIL. Câmara dos Deputados. Manual de Emendas. Orçamento da União para 2020. Disponível em: < https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/or2020/emendas/Manual_Emendas.pdf>, acesso em 20 out. 2022.
CRUVINEL. Marcello Nogueira. O orçamento secreto e a "INtransparência" pública. Migalhas, 07.07.2021. Disponível em:<https://www.migalhas.com.br/depeso/348203/o-orcamento-secreto-e-a-intransparencia-publica>, acesso em: 15 out. 2022.
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CONTI, José Maurício. O orçamento secreto e a corrupção. Estadão, 21.11.2022. Disponível em: https://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/o-orcamento-secreto-e-a-corrupcao/. Acesso em: 28 nov. 2022.
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JOTA, 05.12.2021 – “Reflexões sobre a contabilidade governamental e o orçamento secreto” – Josiara Diniz, Leandro Rodrigues, Luciano Dornello Manso e Paulo Corrêia. Disponível em: <https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/reflexoes-contabilidade-governamental-orcamento-secreto-05122021>, acesso em 05 out. 2022.
CONTI, José Maurício. O ‘orçamento secreto’. Jota, São Paulo, 27/05/2021. Disponível em: <https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/coluna-fiscal/orcamento-secreto-federal-27052021>, acesso em 26 out. 2022.
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BRASIL DE FATO, 09.11.2021. O que é o orçamento secreto? Entenda o esquema usado por Bolsonaro e Lira no Congresso. Disponível em: <https://www.brasildefato.com.br/2021/11/09/o-que-e-o-orcamento-secreto-entenda-o-esquema-criado-por-bolsonaro-e-lira-no-congresso>, acesso em out. 2022.
Justicia, a inteligência artificial do Jus Faça uma pergunta sobre este conteúdo: JOTA, 29.06.2022. Cedraz e técnicos do TCU apontam impropriedades em ‘orçamento secreto’ – Fabio Graner e Bárbara Baião. Disponível em:<https://www.jota.info/opiniao-e-analise/analise/cedraz-e-tecnicos-do-tcu-apontam-impropriedades-em-orcamento-secreto-29062022>, acesso em 20 out. 2022.
JOTA, 29.06.2022. Cedraz e técnicos do TCU apontam impropriedades em ‘orçamento secreto’ – Fabio Graner e Bárbara Baião. Disponível em:<https://www.jota.info/opiniao-e-analise/analise/cedraz-e-tecnicos-do-tcu-apontam-impropriedades-em-orcamento-secreto-29062022>. Acesso em 20 out. 2022.
CRUVINEL. Marcello Nogueira. O orçamento secreto e a "INtransparência" pública. Migalhas, 07.07.2021. Disponível em: <https://www.migalhas.com.br/depeso/348203/o-orcamento-secreto-e-a-intransparencia-publica>, acesso em: 15 de out. 2022.
Agência Câmara de Notícias. Política e Administração Pública. Disponível em: <https://www.camara.leg.br/noticias/911865-nao-existe-orcamento-secreto-existe-um-orcamento-municipalista-diz-lira/>, acesso e: 14 out. 2022.
JOTA, 05.12.2021 – “Reflexões sobre a contabilidade governamental e o orçamento secreto” – Josiara Diniz, Leandro Rodrigues, Luciano Dornello Manso e Paulo Corrêia. Disponível em: <https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/reflexoes-contabilidade-governamental-orcamento-secreto-05122021>, acesso em 05 out. 2022.
PIRES, Breno. Orçamento secreto pode configurar crime de responsabilidade, dizem especialistas. Terra, 7.06.2021. Disponível em: <https://www.terra.com.br/noticias/brasil/politica/orcamento-secreto-pode-configurar-crime-de-responsabilidade-dizem-especialistas,cecf8eb43684ae1406466baa56172a8ejvrwz2o4.html>. Acesso em 22 out. 2022.
BRASIL. Tribunal de Contas da União - TCU. Parecer TC 008.731/2022-5. Disponível em: <https://sites.tcu.gov.br/contas-do-presidente/documentos/parecer-completo-contas-do-presidente.pdf> (p. 359), acesso em 20 nov. 2022.
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Lei nº 14.436/2022: Art.13 A reserva de contingência, observado o disposto no inciso III do caput do art. 5º da Lei Complementar nº 101, de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal, será constituída de recursos do Orçamento Fiscal, que equivalerão, no Projeto de Lei Orçamentária de 2023 e na respectiva Lei, a, no mínimo, dois décimos por cento da receita corrente líquida constante do referido Projeto. [...] § 5º O Projeto de Lei Orçamentária de 2023 conterá reservas específicas para atender a: I - emendas individuais, em montante correspondente ao previsto no art. 111. do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; II - emendas de bancada estadual de execução obrigatória, em montante correspondente ao previsto no art. 3º da Emenda Constitucional nº 100, de 2019; e III - emendas classificadas com identificador de resultado primário 9 (RP 9), no montante resultante da soma das reservas previstas nos incisos I e II.
